新时代背景下南京市垃圾分类向强制性变迁研究
第6期2020年12月
No.6 December，2020
“垃圾分类”指从垃圾产生开始，按照垃圾的不同成分、属性、回收价值以及对环境的影响，选择相应的处理方式，对垃圾进行分类、收集以及运输的整个过程[1]。南京城市生活垃圾分类管理政策发展历程经历了多个不同的阶段，其在垃圾分类管理过程中呈现的问题与做法相对来说较为全面，具有一定的典型性。现阶段，最突出的问题是居民垃圾分类意识薄弱且分类准确率低，宣传以及政策不到位、激励措施后劲不足，缺乏垃圾分类方面的专项法律等。由于这些问题受到观念、经济、政策等因素影响，国家应针对垃圾的分类和减量制定专项法规等强制性措施。2017年，党的十九大胜利召开，习近平总书记在报告中提出了着力解决突出的环境问题，加强固体废弃物和垃圾处置的要求。2018年，习近平总书记在上海考察期间表示，“垃圾分类工作就是新时尚”。这表明了党和国家对于垃圾分类政策的高度重视和积极推进的决心。“强制垃圾分类”上升到国家层面，倡导将“垃圾分类”转变为“垃圾强制分类”。1    南京垃圾分类管理发展历程及现状
我国的垃圾分类管理始于20世纪90年代，相较于国外发达国家，起步较晚。当时的垃圾分类比较简单粗略，主要是通过废品回收行业来对有价值的废弃物进行处理，大多数垃圾没有得到有效处理。
2000年2月，南京市人民政府出台了关于生活垃圾分类收集的35号文件。同年3月，全市47个街道正式启
蒋欣微博骂孙俪原图动生活垃圾分类收集项目，南京市成为全国第一个政府组织实施该项工作的大城市。4月，我国建设部召开了城市生活垃圾分类收集试点工作座谈会，并指出：在当前经济快速发展、公众环境意识普遍增强的情况下，适时启动城市生活垃圾分类收集试点工作非常必要。同年6月，南京被划为全国首批城市生活垃圾分类试点城市。但该阶段南京市对生活垃圾的管理落后，可回收和不可回收垃圾之间界限不明，因而在后续的收集、运输和处理过程中被混合在一起，整个处置流程处于一个较2011元旦放假安排
低水平，停留在粗放的堆放和单一的填埋阶段，城市生活垃
圾问题愈加严重，亟待解决。
由于城市化建设进程持续推进，城市人口骤增，生活垃圾年增长率不断提高。2011—2016年为南京垃圾分类试点升级阶段。2011年，南京市的水阁、轿子山、天井洼三大垃圾填埋场已经趋于饱和，面临封场。在这种形势下，不得不采取另一种垃圾处理渠道，启动焚烧厂建设工程，以缓垃圾围城困境。南京由此开启了新一轮的生活垃圾分类推进工作。2011年9月，《南京市生活垃圾分类工作试点方案》公布。该方案明确规定，2011年10月—2012年1月为分类试点阶段，选取4个城市街道进行试点工作。2012年为扩大试点阶段，在6城区明城墙范围内实施垃圾分类。2013—2014年在建城区内全面实施垃圾分类，对生活垃圾处置进行收费，完善收运系统建设，基本建成南京市静脉产业园固废处理区，基本实现生活垃圾分类处置全覆盖。通过对已有文献数据的梳理可以发现：在本轮试点工作中，
居民的垃圾分类意愿有所提高，但由于分类标准不明，居民对各类垃圾的认识存在一定的问题，整体分类正确率不高。同时，垃圾分类过分依赖垃圾督导员的二次甚至是三次分拣，浪费了大量的的人力物力，随着试点工作的不断推进，仅依靠督导员处理各类垃圾是行不通的，会给政府财政造成巨大压力且无法真正做到有效分类。再者，垃圾袋、垃圾桶以及垃圾运输车这类环卫设施配置不到位、现有的垃圾终端处理体系不匹配，都对居民分类的积极性以及最终的政策实行效果产生影响。但随着中央以及南京市政府的重视，各地开始了分类升级，例如，上海形成生活垃圾分类正向激励的“绿账户模式”，南京建立政府购买服务的“尧化模式”等[2]。
2017年，国家发改委、住建部发布的《生活垃圾分类制度实施方案》，列出46个先行实施垃圾强制分类的城市，南京也位列其中。该方案规定到2020年年底前，试点城市的城区范围内要先行实施强制分类。鉴于此，2019年南京市政府
作者简介：宋秀芳（1994— ），女，汉族，安徽安庆人，硕士研究生；研究方向：公共政策。
新时代背景下南京市垃圾分类向强制性变迁研究
宋秀芳
（南京理工大学，江苏  南京  210094）
摘 要：自我国实行垃圾分类管理以来，已经走过了20年的历程，南京作为最早的垃圾分类试点城市之一，垃圾分类管理已经
成为与人们生活密切相关的一项活动。但经过多年实践，依然收效甚微。新时代新要求下，南京市垃圾分类正在向并且必须向强制分类发展。关键词：南京市；生活垃圾分类；强制性政策变迁现代盐化工
Modern Salt and Chemical Industry
第6期2020年12月
No.6 December，2020
将《南京市生活垃圾管理条例》确定为今年的立法重点项目，开始草拟关于强制分类的管理条例草案，向社会公开征求意见。2020年7月31日，该条例获省人大常委会全票通过，计划于11月1日起正式实施。
2    国外垃圾分类实践
20世纪中后期，西方发达国家重点发展工业，城镇化水平不断提升。同时，伴随而来的是极为严重的
环境污染，由此，西方一些学者进行环境保护的相关研究，关注到城市人口聚集增多产生的生活垃圾问题。由于此类研究起步较早，不断地试错，经过几十年的发展和完善，采取分类收集、运输以及处理的方法，已经形成具有良性循环机制的产业。
研究发现，发达国家和地区都是经济发展到一定程度，才开始在全社会普遍推行垃圾分类管理，并且需要经历一个循序渐进的过程垃圾分类才产生一定的成效。总而言之，国外发达国家和地区的垃圾分类处理基本上都经历了末端处理、源头治理和循环利用3个阶段。并且，其发展过程都遵循了一些共性规律：先是建立、健全必要的垃圾处理基础设施体系，然后在具备一定条件和基础后，通过命令控制的手段“强制”推行垃圾源头分类管理。前期基本是完全依靠自愿以及鼓励措施推动分类，成效低微。后续这些国家和地区强制推行垃圾分类来加速推动全社会成员分类意识的形成，德国是世界上最早对垃圾处理实行收费制度的国家，并且向居民征收生态税，以从源头遏制生活垃圾的产生。值得一提的是，德国的一些大学开设了有关垃圾分类处理的专业课程以及进行配套的培训考核，以为社会培养专门的垃圾分类行业人才。日本的垃圾分类管理模式较为独特，将某些东西作为再生资源进行不同样式的回收，而不是仅将其作为垃圾简单处理。其具体做法有创新之处，但有一个关键的、与其他发达国家相同的措施是及时制定和完善垃圾处理的相关法律制度，在全社会垃圾分类方面做到令行禁止。历史经验证明，仅采用单一的鼓励模式是行不通的，必须在鼓励的基础上推行强制分类，只有将两者有机结合，才能真正达到垃圾分类的目的。
3    南京实施垃圾强制分类政策的可能性和必要性
红星鸿星尔克
国外的成功经验表明，生活垃圾分类管理内部是有一定运作规律的，其先进经验不仅是民族的，更是世界的，是可供全球其他国家学习、借鉴的。20世纪末，在国外垃圾分类热潮的影响下，我国的台北地区政府于1996年采取强制方式实施“垃圾不落地”政策，居民必须定时、定点投放生活垃圾。2000年又强制实施“垃圾费随袋征收”政策，要求垃圾分类责任到人。一系列的强制举措使得台北市的垃圾分类工作成功推进[3]。由此可以看出，国外成熟的垃圾处理体系在我国本土化的过程中也是可行的，且有望在全国范围内进行推广。
近年来，随着城市化进程不断加速，人口拥挤、环境污染、生态失衡等一系列问题连锁发生，城市生活垃圾治理的成效关乎城市人居环境质量，关乎我国生态文明建设以及社会的可持续发展。社区生活垃圾分类治理又是垃圾分类处置中极为重要的一环，当前我国城市普遍缺乏关于垃圾分类的专项立法，主要通过行政法规、普法、环境法等手段来治理，南京同样处于这种局面，其相较于国内的上海、北京、广州等垃圾分类管理走在前列的城市，垃圾处理远远落后。
4    新时代背景下南京市垃圾分类向强制性变迁
我国的垃圾分类经过20年的尝试与实践，垃圾分类政策不配套、分类收集目的性不清、技术跟不上、公众参与性不强等问题已在一定程度上得到缓解。在新形势下，结合国内外的垃圾分类趋势，我国因
势利导，采取措施推动垃圾分类进入“强制时代”，即强制性策略要被采用且在垃圾分类政策上占主导地位。在这样一个新的时代背景下，为响应国家政策号召，上海率先在全国掀起全面实施垃圾强制分类的浪潮，此举在我国垃圾分类发展史上具有划时代的意义。作为内地发展较为领先的城市，南京也紧随其后，积极地为垃圾的强制分类作准备，且经过两轮试点，政府和社会公众都对垃圾分类的重要意义有了广泛的认知，强制政策的推行理论上来说阻力会小很多。在结合西方国家和地区成熟的垃圾相关治理经验以及现阶段上海垃圾强制分类政策制定与实施情况的基础上，再进行本土改造，以探索出一个具有南京特、具有可推广性、可供其他城市学习与借鉴的强制途径。
5    结语
开普勒 22b垃圾治理对中国的环境建设以及经济发展有着十分重大的意义。对生活垃圾的合理处置应该被放在我国城市文明建设的重要位置，最大化地减少对环境的负面影响和利用垃圾资源。因此，要在实践中积极寻求最优方法，对垃圾进行强制分类管理只是垃圾治理历程的一个新的起点，未来，垃圾分类工作任重道远。
[参考文献]
我想变成一只小鸟
[1] 宋伟峰.城市生活垃圾分类回收的目标性浅析[J].江苏科技信息，2013（1）：65-66.
最能打动人心的早安问候[2] 范文宇，薛立强.历次生活垃圾分类为何收效甚微—兼论强制分类时代下的制度构建[J].探索与争鸣，2019（8）：150-159，199-200.
[3] 杜倩倩，宋国君，马本，等.台北市生活垃圾管理经验及启示[J].环
境污染与防治，2014，36（12）：83-90.
现代盐化工·科学与文化

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