权力清单的政治学思考
权力清单的政治学思考
摘要：权力清单的推行实现了政府隐性权力显性化、显性权力规范化、行政权力阳光化、阳光权力监督化，促进了政府决策的规范化，加大了公民政治参与的力度。但目前就县级政府来说，推行权力清单制度仍存在诸多困难，需要不断提升对权力清单的认识，提高建立及运用权力清单的能力，加强权力清单配套机制的建立，以更好地发挥权力清单的效用，为县级政府赋能，打造阳光政府、法治政府、责任政府、服务政府，加快推进县级行政管理体制改革。
关键词：权力清单  县级政府  行政体制改革
有什么好看的悬疑片党中央明确提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”李克强总理用“三张清单”：权力清单、负面清单和责任清单，详细地解释了中国全面深化行政体制改革、厘清政府与社会边界的发展思路，这是政府带头自我革命的庄严承诺。拿出“权力清单”，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”；给出“负面清单”，明确市场主体不该做什么，做到“法无禁止即可为”；理出“责任清单”，明确政府该怎么管理社会，做到“法定责任必须为”。三张清单三位一体，核心内容是权力清单。权力清单以法定责任制约权力缺
位和越位，以法治精神明确政府权力和社会权益的边界划分。
一、权力清单对政治的影响
从组词权力清单的实质是依法行政，重点是简政放权。对政府来说，法无授权不可为，对公民来说，法无禁止即可为，政府建立权力清单制度，对政府职能转变、政府决策及公众对政治的参与都将产生深远的影响。
（一）权力清单对政府职能的影响。政府职能的转变是行政管理体制改革的前提，是构建服务型政府的关键。通过推进权力清单制度，实现政府隐性权力显性化、显性权力规范化、行政权力阳光化、阳光权力监督化。首先，权力清单促进政府隐性权力显性化。政府有些权力并不是宪法和行政法规明确规定和赋予的，存在一些行政管理实践中依靠隐性规则运作的权力和程序。建立权力清单，对政府及其部门的权力进行全面清理统计，依法厘清各项公共权力的职责边界和权力内涵，并以列表清单、流程设计的形式公之于众，主动接受社会监督，规定权力行使方式，建立权力行使效果评价体系，从而保证政府及其部门公开行使权力，有利于政府隐性权力显性化。其次，权力清单促进政府显性权力规范化。在行政管理实践中，有部分行政权力没有受到规范化的制约，自由裁量权过大，设置行政女汉子
审批、行政许可、行政处罚、行政征收、行政给付、行政奖励、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划等及程序较为随意。建立权力清单的过程，是对行政权力进行制度化的过程，有利于显性权力规范化。再次，权力清单促进政府行政权力阳光化。阳光是最好的防腐剂，行政权力只有公开透明，受到有效的监督，才能限制不当用权。权力清单固化行政权力内容和权力运行流程，通过汇编成册、公示上墙、网上公布等方式公开，实现行政权力公开透明。最后，权力清单促进政府阳光权力监督化。“权力会导致腐败，绝对的权力会导致绝对的腐败。”运行权力清单，不仅可以实现各种不同行政权力之间的制衡，也有利于公众、舆论等社会力量对行政权力进行持续监督。当权力运行出现问题时，公众可以依据权力清单进行监督，使权力滥用现象得到矫正。
（二）权力清单对政府决策的影响。权力清单把政府能干什么清清楚楚、详详细细列出来，凡是清单中有的政府才能做,清单上没有的政府就不能做。如果政府硬做了,作为市场主体的企业和作为权力主体的人民众就可以控告政府,而且一定能告赢，使政府决策更为审慎。首先，对政府决策主体来说，运行权力清单更加注重行政主体的适格性。行政主体是指享有行政权力，能以自己名义行使行政权力，做出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能独立承担由此产生的相应法律责任的社会组织。强调行政主体的适格性是依法行
政、确定行政行为效力、保证行政管理活动连续性及统一性的需要。不具备行政主体资格的组织作出的具体行政行为自始无效，并承担相应诉讼风险。权力清单制度将行政行为与行政主体紧密联系在一起，法无授权不可为，将行政权力有效地装进了制度的笼子里，保证了行政行为的严肃性与公正性。其次，对政府决策过程来说，运行权力清单更加注重程序正义。程序正义又称“看得见的正义”，源于法律格言：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式实现”，强调正义实现过程中的参与性、中立性、对等性、合理性与及时终结性。权力清单对权力运行的程序、环节和过程作出明确规定，可以最大限度地确保行政相对人有效表达自己的主张，行政主体合理作出行政行为并保持中立，行政行为在法定期限内完成，防止久拖不决。再次，对政府决策依据来说，运行权力清单更加注重依法行政。法治政府是现代政府管理体系的基石，是国家治理现代化的主要内容和重要标志。权力清单制度要求政府每一项清单上的权力都“于法有据”，确保行政审批、行政处罚、行政征收、行政给付、行政奖励、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划等以事实为依据，以法律为准绳，依法依规作出行政行为。最后，对政府决策结果来说，运行权力清单更加注重问责监督。权力清单上规定的行政权力本质上也是行政机关必须履行的义务和责任,并规定义务不履行、不适当履行、不全面履行的责任以及责任追究机制。将权力清单与
责任清单结合起来，控制权力滥用,追究不履职责任，使权力清单成为一个可考核、可问责的关于权力运行的规则。这种倒逼机制可以让政府决策更加规范、更有公信力。
（三）权力清单对公民政治参与的影响。公民的政治参与可以在国家和社会之间稳妥地矫正政府行为与公民意愿和选择之间的矛盾。伴随着经济增长、人民生活水平的提高、教育以及社会信息流通水平的提高，我国公民的政治主体意识空前发展，对政治参与的期望也不断提高。权力清单制度有利于促进公民政治参与。一方面，权力清单制度体现了民主精神。权力清单形成初稿后需要通过专家和业务骨干的研究和公开征求意见，反复论证修改完善，并最终公示，这为社会公众的政治参与提供了渠道保障。一旦行政机关出现在公示权力之外的越权或滥权行为，公民可以对照权力清单，通过社会监督、行政复议或行政诉讼的方式进行救济，有力地保障公民的政治权利。另一方面，权力清单运行过程体现对廉政风险的防控。权力的“任性”往往根植于权力界限不清、权责不对等、隐性权力不公开的土壤，为腐败分子留下了权力滥用、权力设租与权力寻租的空间。权力清单将政府凡是对行政相对人的权力都统起来，防止出现游离于监管之外的权力事项，能有效地减少政府的垄断权力与自由裁量权，与权力清单配套的责任清单与问责制度能有效地增强政府的负责心，这“两减一增”能最大限度地防止权力滥用，减少权力设租与权力寻租的空间，防止腐
败行为的发生，是实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的重要一步。
二、县级政府建立权力清单的现实分析
（一）部分干部对权力清单认识存在误区。部分基层干部甚至县级党委政府主要领导干部对权力清单的政治心理（认知、态度、情感等）仍不适应，存在看不见、看不清、看不懂、看不起等诸多现象，对建立权力清单的重要性、必要性、内涵、步骤、要求等认知不到位，影响了权力清单制度的推进与落实。
（二）县级政府欠缺建立权力清单的能力。建立权力清单是一个全新的工作，尽管各责任单位有上位法和编委会“三定方案”的支持，但要上接天线，下接地气，结合县级政府实际完整建立权力清单，难度很大。建立权力清单要确保所有权力事项来源必须合法，平均一个权力事项，需要参阅6~7部法律法规的数百条款规定。有些涉及多个部门职能重叠的，更需要建立良好的协调机制。如安徽省仅针对保留的行政权力，共编制1.2万条责任事项、2万条追责情形，在反复查10天龙八部3唐门加点万余条相关法律法规和党纪政纪基础上，明确列出3万余条法律法规条款依据。建立权力清单，无论是在政策把握，还是在实际操作中，都需要大量高素质的专业人员。由于中央与省级政府简政放权，执法重心进一步下移，大量行政审批
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、行政许可等权限都下放到县一级政府，县级政府的审批事项更多更重了。但我国各县级政府多年来由于消化超编人员，大多数没有进新人，再加上专业人才不断向上流动，县级政府现有人员结构老化，知识结构不优，法律及专业人才奇缺，难以抽调出业务骨干，即使有个别懂法懂业务的人员，这些干部日常也要承担繁重的行政审批、行政许可、行政处罚等工作，很难与本单位工作脱钩，保障时间专职全身心从事这项新的重要工作。秦淮景歌词

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