我国职业资格证书制度的历史回溯及述评
我国职业资格证书制度的历史回溯及述评
新中国成⽴70余年来，在中国共产党领导下，中国社会发⽣了翻天覆地的变化。2019年《国家职业教育改⾰实施⽅案》(简称“职教20条”)颁布实施，职业教育进⼊新⼀轮发展机遇期，各种政策⽂件密集出台。2021年⼜恰逢建党100周年，中国社会全⾯进⼊⼩康社会，开启了建设社会主义现代化国家的新征程。2021年4⽉，全国职业教育⼤会在京召开，党和国家领导⼈就职业教育发展分别作出重要指⽰批⽰，为我国职业教育今后⼀个时期发展指明了⽅向。在此背景下，回顾我国职业资格证书制度发展历史，澄清当前对于职业资格证书制度、1+X证书制度试点⼯作等的⼀些误解，理性分析研判职业资格证书制度的发展前景和⽅向，对于促进我国现代职业教育事业发展，构建现代职业教育体系，具有⼗分重要的现实指导意义。
⼀、关于职业资格证书制度的基本概念
(⼀)职业资格证书与学历证书
职业资格证书是个体具备职业技能和专业⽔平能⼒的证明和认定⽂件，学历证书是学习经历、受教育程度的证明⽂件。⼆者分别代表了⼀个⼈的专业(职业)化程度和综合⽂化程度，是⼀种互补关系⽽⾮对⽴关系。在我国，职业资格证书分为从业资格与执业资格两种，前者是起点标准，后者是必备标准对⼀个国家或社会来说，职业资格证书的真实性、权威性、适⽤性，是职业资格证书的⽣命所在。学
历证书作为⼀个⼈综合⽂化程度和⽔平的外在标志，在现代社会⽣活中⼀直扮演着重要⾓⾊，发挥着重要作⽤。
(⼆)职业资格证书制度
职业资格证书制度是指依照国家制定或认可的职业技能标准或任职资格条件，通过政府认定的考核鉴定机构，对劳动者职业技能⽔平或职业资格进⾏考核、认定、鉴定的⼀种国家证书考试制度。本质上看，职业资格证书制度是劳动就业制度的⼀项重要内容，属于⼈⼒资源开发的范畴。它是实现科学评价⼈才，规范劳动⼒市场，维护就业市场基本公平，促进⼈才合理流动，构建国家资历框架的关键⼀环。值得指出的是，职业资格证书制度并不是⼀种孤⽴的制度，它与劳动⽤⼯制度、劳动分配制度、劳动准⼊制度、劳动预备制度、职业资格鉴定制度等密切相关。作为这⼀制度在教育领域的具体应⽤和实践，我国在不同的历史阶段有不同的呈现形式，例如“双证”沟通和1+X证书试点。
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(三)“双证”沟通与1+X证书试点
所谓“双证”沟通，是对职业资格证书与学历证书相互沟通衔接的通俗说法或者简称。其基本内涵是指：职业教育中以学历证书为特征的学历教育与以职业资格证书为特征的职业培训之间的⼀种融合、互认和沟通，其实质就是两类证书内涵(即综合⽂化⽔平与职业技术/技能等级)的衔接与对应。具体来说，“双证”沟通有两个⽅向：⼀是⾯向在校学⽣。在校内实⾏“⼀教双证”，即学⽣在完成全⽇制在校学
习后，经考试(考核)/鉴定合格，毕业时可同时获得学历证书和职业资格证书，增强就业能⼒。⼆是⾯向社会⼈员。已经获得各级各类职业资格证书(不超过6年)的社会⼈员，按照规定程序和⽅法，将职业资格证书换算成相应学分，然后按照“缺什么补什么”的原则，进⼊职业院校进⾏相应学习，完成相关学业，补修不⾜学分，达到毕业要求，即可获得相应学历证书。
1+X证书制度是职教20条中提出的⼀项制度设计。其中，“1”是指学历证书，“X”是指若⼲职业技能等级证书。从2019年开始，在职业院校、应⽤型本科⾼校启动1+X证书制度试点⼯作。其中有这样⼏个关键点值得关注：⼀是两部委分⼯。⼈⼒资源和社会保障部(简称“⼈社部”)负责职业标准制定、校外技能等级证书管理监督考核、技⼯院校内职业技能等级证书实施；教育部负责依据职业标准制定教学标准、职业院校(技⼯院校除外)内职业技能等级证书的实施。⼆是职业技能培训双向开放。即院校内培训可⾯向社会⼈员，社会培训也可⾯向在校学⽣。三是各类职业技能等级证书具有同等效⼒。院校内证书分为初级、中级、⾼级三个等级。随后出台的《教育部等四部门印发〈关于在院校实施“学历证书+若⼲职业技能等级证书”制度试点⽅案〉的通知》《教育部办公厅国家发展改⾰委办公厅财政部办公厅关于推进1+X证书制度试点⼯作的指导意见》等，对1+X制度试点⼯作提出了明确要求。实事求是地说，这是⼀项以试点形式开展实践、不断完善的制度探索。
⼆、我国职业资格证书制度历史回溯
早在2001年，笔者有幸作为⾻⼲成员参与了湖北省教育厅和湖北省原劳动和社会保障厅联合开展的湖北省职教科研“⼗五”规划重点课题《职业资格证书与学历证书相互沟通与衔接研究》的研究⼯作。应该说，这是全国最早正式⽴项开展职业资格证书与学历证书相互沟通衔接(简称“双证”沟通)研究的课题之⼀。这⼀研究不仅形成了理论成果，⽽且还促成了两厅联合研究、联合发⽂、联合开展相关试点⼯作①。回顾20年前课题研究相关内容及观点，作为亲历者，感觉与当前1+X证书制度试点在实质内涵上有着惊⼈的相关性和⼀致性。笔者在⼯作实践中与同⾏交流，很多⼈对我国职业资格证书制度的变迁以及1+X证书制度的内涵并不⼗分清楚、了解甚少，也存有各种疑惑。因此，笔者拟从还原历史的⾓度，回溯我国职业资格证书制度的发展历程。
回溯我国职业资格证书制度的发展历程。
在水一方歌词(⼀)我国职业资格证书制度发展的历史背景
从政治经济学的观点考察，⼀个国家的现代化程度取决于其⼯业化进程，⽽制造业是⼯业化的核⼼和基础，⽀撑制造业发展的关键⼜需要有⼀⽀能够将科技发展成果迅速转化为现实⽣产⼒的⾼⽔平产业技术⼯⼈队伍。随着以⼯业⼤机器⽣产为基本特征和⽇益精细化的专业分⼯为基础和前提的现代⼯业化进程加快，对产业技术技能⼯⼈的整体素质和技能⽔平要求⽇益提⾼。我国实⾏职业资格证书制度的逻辑原点始终是建⽴健全⾼素质产业技术⼯⼈培养考核机制，培育构建科学规范的劳动⼒就业市场，
培养提⾼产业技术⼯⼈的整体⽔平，破解结构性就业⽭盾，为早⽇实现国家现代化提供强⼤的技术技能⼈才⽀撑。
追溯我国职业资格证书制度发展历史，可以从1949年新中国成⽴之时说起。由于经历了长期的战争破坏和社会动荡，新中国成⽴之初，国家忙于新政权的巩固和国民经济恢复重建。受1930年以来计划经济思潮和前苏联、国民政府计划经济成功实践的影响，新中国成⽴初期在经济体制上⾃然选择了计划经济体制，尤其是向苏式中央计划经济模式学习。但是由于种种原因，早期的计划经济体制很快遭遇“运动经济”的冲击并最终夭折。计划经济重回正轨并开启逐步向社会主义市场经济体制过渡的外在表征是：“⼀五”(1953—1957年)计划取得巨⼤成功，在前苏联的帮助下，156个⼤型、694个中型建设项⽬得以顺利推进，奠定了我国社会主义⼯业化的基础。随后的“⼆五”(1958—1962年)、“三五”(1966—1970年)、“四五”(1971—1975年)、“五五”(1976—1980年)计划伴随国际国内形势剧烈变化，受主客观条件限制，实际上并未得到认真完全的贯彻执⾏，现实⼯作已被⽆休⽌的各种众政治运动所取代，国家经济建设遭遇重⼤挫折。1976年，随着“⽂化⼤⾰命”的结束，“六五”(1981—1985年)计划开始总结正反两⽅⾯经验，国家回到“以经济建设为中⼼”的正确轨道上来。特别是1978年，党的⼗⼀届三中全会的召开，开启了改⾰开放的历史新篇，计划经济重回正轨并取得重⼤社会发展成就。
(⼆)我国职业资格证书制度历史演进
1.⼋级⼯制度(1949—1978年)
1949年新中国成⽴之初，我国技术⼯⼈队伍建设在前苏联的影响下，开始实⾏的是⼋级⼯⼈技术等级标准和考⼯定级制度。这个制度的独特之处在于，⼯⼈的技术等级与⼯⼈⼯资收⼊直接挂钩，⼋级⼯对应的是⼋级⼯资制。这不但⾰除了之前采⽤“⼯分制”带来的不公平弊端，⽽且极⼤地刺激了⼯⼈们学习⽣产技术的热情，带动了企业对技术技能⼈才权益保护的重视，对提⾼⼯⼈社会地位和企业产品质量，促进社会⽣产发挥了极⼤作⽤。⼋级⼯制度在全社会产⽣了⼴泛⽽深刻的影响，受到普遍欢迎和好评。直到2011年，还有⼈呼吁恢复⼋级⼯制度，可见这⼀制度影响之深远。
在新中国劳动部第⼀任部长李⽴三同志的关怀下，1950年，东北地区在之前七级⼯资制加配给粮制度基础上，率先在全国开始实⾏按劳分配的⼋级⼯资制，随后在全国推⼴。1956年6⽉16⽇，国务院出台《关于⼯资改⾰的决定》，正式推出考⼯定级制度。1957年11⽉16⽇，国务院发布《关于国营、公私合营、合作社、个体经营的企业和事业单位的学徒学习期限和⽣活补贴的暂⾏规定》，对考⼯定级具体程序和内容进⾏了明确规定和说明。
随后，⼯⼈技术等级和⼯资等级实⾏全国统⼀的⼋级⼯制全⾯建⽴，实⾏国家统包统配和⼯资统⼀计划管理的劳动就业制度。全国上万⼯种的技术等级标准迅速建⽴，考⼯定级和考⼯晋级制度全⾯推⾏。当时规定技术等级的数⽬通常为
1~8级，⼀级最低，⼋级最⾼，故俗称“⼋级⼯制”。⼯资标准也与此同步对应，1级最低，30元左右，
8级最⾼100多元。每⼀个⼋级⼯都⾝怀绝技，是各⼤企业的镇⼚之宝。在当时⼯资待遇普遍偏低的社会时代背景下，⼋级⼯的⼯资待遇和社会地位超过了同时代很多具有⾏政职务的领导，是许多⼯⼈⼀辈⼦追求的梦想。1963年，为适应⽣产技术的发展，国家组织⼒量对技术等级标准进⾏了全⾯修订，技术标准的整体⽔平有了新的提⾼。
不幸的是，随着“⽂化⼤⾰命”(1966—1976年)的到来，⼋级⼯制度、考⼯定级晋级制度很快陷⼊停顿，全国职业教育和培训⼯作遭到极⼤破坏。但必须肯定的是，⼋级⼯制度是我国特殊历史时期的产物，在国家社会主义现代化进程中发挥了重要作⽤，产⽣了重⼤影响。
2.⼯⼈技术等级考核制度(1979—1992年)
1976年10⽉“⽂化⼤⾰命”结束时，国民经济已经濒于崩溃边缘。随着1978年⼗⼀届三中全会胜利召开，政府通过拨乱反正，计划经济体制重启，国家经济建设重回正轨。1978年，国家组织⼒量再次修订《⼯⼈技术等级标准》，统计⼯种9100多个。1979年，⼯⼈技术等级考核制度建⽴。
1983年4⽉，劳动⼈事部门颁发了《⼯⼈技术等级考核暂⾏条例(试⾏)》，在全⾯总结历史经验和教训的基础上，恢复了中断多年的考⼯晋级制度，对⼯⼈的培训和考核做出重⼤制度性安排，⼯⼈技术等级考核⼯作重新得到贯彻落实。这⼀政策的出台，把技术等级考核与⼯资待遇有机结合，极⼤地激发了⼯⼈参加培训、学习技术的积极性，有利于提⾼⼯⼈业务技术素质。
⼈业务技术素质。
1989年⼗三届五中全会后，我国劳动⼒市场及其运⾏机制开始形成，形成了初、中、⾼、技师、⾼级技师五级职业资格等级制度。1990年7⽉，为考察⼯⼈的思想政治表现和⽣产⼯作成绩，鉴定实际技术业务⽔平，调动⼯⼈劳动⽣产和技术业务学习的积极性，提⾼⼯⼈队伍整体素质，适应我国社会主义现代化建设的需要，国务院通过《⼯⼈考核条例》，同时废⽌1983年《⼯⼈技术等级考核暂⾏条例(试⾏)》。《⼯⼈考核条例》规定⼯⼈考核分为录⽤考核、转正定级考核、上岗转岗考核、本等级考核、升级考核，以及技师、⾼级技师任职资格的考评。1992年，我国第⼀部《中华⼈民共和国⼯种分类⽬录》正式颁布，整个⼯种分类⽬录依据国民经济⼀、⼆、三产分类，划分为45个⾏业，按照“⾏业——专业——⼯种”的体例共编制⼯种4700多个，将传统的⼋级技术等级制度简化为与国际接轨的初、中、⾼三级制，制定了科学严谨的编码和格式，进⼀步规范了标准体系。这些标准的修订完善和制度性规定的出台，为职业资格证书制度的推出奠定了基础。
3.职业资格证书制度(1993—2006年)
1993年⼗四届三中全会后，颁发了⼀系列有关职业资格的法律法规，职业资格⽇渐法制化，逐步建⽴起较为完善的国家职业资格证书制度体系。职业资格证书成为反映劳动者拥有特定职业技能、专业知识和⼯作经验的法定证明，在劳动⼒市场⾃由流通。
1993年11⽉14⽇，中共中央发布的《关于建⽴社会主义市场经济体制若⼲问题的决定》指出,“实⾏学历⽂凭和职业资格两种证书制度，逐步实⾏公开招聘，平等竞争，促进⼈才合理流动。”⾸次提出要建⽴学历⽂凭和职业资格证书两种证书制度(即俗称“双证”制度)。同年，劳动部发布《关于建⽴社会主义市场经济体制时期劳动体制改⾰总体设想》的通知，明确提出要建⽴国家职业分类、职业资格证书和职业技能鉴定制度。
1993年7⽉，劳动部颁布了《职业技能鉴定规定》，⾸次提出“职业技能开发”和“职业技能鉴定”等重要概念。明确了职业技能鉴定管理体制和基本要求：⼀是明确职业技能鉴定实⾏“政府指导下的社会化管理体制”;⼆是明确提出建⽴职业技能鉴定机构并实⾏许可证制度，组织建⽴职业技能鉴定考评员队伍等基本要求。职业技能鉴定机构须经政府授权认证，其结果(即其颁发的职业资格证书)需经国家认可。这个规定的出台，实际上是明确了各级职业技能鉴定机构必须得到政府认证认可，具有国家授权性质，代表政府信⽤。同时，为了打破“⼯⼈”和“⼲部”⾝分界限，从这个⽂件颁布起，不再使⽤“⼯⼈考核”提法，⽽改⽤“职业技能鉴定”的提法。这⼀领域的先⾏者彭瑜等⼈，编著并公开出版了我国第⼀本研究介绍职业资格鉴定的专著《职业技能鉴定概论》，系统研究介绍了职业技能鉴定的有关理论和操作⽅法。
党的⼗四届三中全会后，随着社会主义市场经济体制的逐步确⽴，⼯⼈技术等级考核制度开始向国家职业资格证书制度过渡。1994年《劳动法》第⼋章第六⼗九条⾸次提出“国家实⾏职业资格证书制度”，
1996年《职业教育法》第⼀章第⼋条也提出职业教育实⾏“学历⽂凭、培训证书和职业资格证书制度”，这为确⽴国家职业资格证书制度提供了法律依据。随后覆盖全国的职业技能鉴定指导中⼼(省部⼀级58个)逐步成⽴，为职业技能鉴定提供了必要的组织保证和技术⽀持。1994年2⽉22⽇，原劳动部、⼈事部联合发布《职业资格证书规定》，明确规定了职业资格证书的社会功⽤，即职业资格证书是国家对申请者相关学识、技术、能⼒的认可，是求职、任职、独⽴开业和单位录⽤的主要依据，其国家属性⾮常明确。同时，也明确了职业资格证书制度需“遵循申请⾃愿、费⽤⾃理，客观公正”的基本原则。1995年1⽉17⽇，原⼈事部发布《关于印发<；职业资格证书制度暂⾏办法>的通知》)，以此为标志，我国职业资格证书制度正式形成。1999年，中共中央国务院《关于深化教育改⾰全⾯推进素质教育的决定》颁布，明确要求实⾏学业证书、职业资格证书并重的制度。同年，我国第⼀部《中华⼈民共和国职业分类⼤典》(简称“⼤典”)正式出版发⾏，将我国职业归为8个⼤类、66个中类、413个⼩类、1838个细类(职业)。⼤典(2015年版)将我国职业修订调整为8个⼤类、75个中类、434个⼩类、1481个职业。2021年2⽉，⼈社部宣布再次启动⼤典修订⼯作。⼤典的及时修订完善是实现职业科学分类，深化职业资格证书制度改⾰，促进现代职业教育发展的重要基础。
⾄此，⼀个覆盖全国所有⾏业、职业(⼯种)、岗位()，涵盖职业资格的设置、标准、培训、鉴定、使⽤等各个环节在内的职业资格证书制度体系得以建⽴。在这⼀背景下，各职业院校普遍实⾏“双证”制度，即学⽣在校期间除了完成学业获取学历证书以外，还必须参加相应的职业技能培训和鉴定，以便
获得若⼲个职业资格证书，毕业时拥有两类证书(即俗称“双证”)，以增强就业竞争⼒，提⾼实际⼯作能⼒。
4.国家职业资格⽬录制度(2007—2018年)
客观上说，职业资格证书制度是我国社会主义市场经济条件下科学评价⼈才的⼀项重要制度改⾰成果。它的推出，有⼒地促进了我国劳动就业制度的现代化，以及“双证”制度在职业院校办学实践中的落地实施，对提⾼专业技术⼈员和技能⼈员素质、加强技术技能⼈才队伍建设发挥了积极作⽤。
长歌行 赏析但是，⽏庸讳⾔，这⼀制度在实际操作过程中也出现了各种问题，越来越多的声⾳对其存在的合理性和科学性提出质疑。其弊端可以归纳为如下四点：⼀是政出多门、证书泛滥。集中表现为证书太多太滥，除了⼈社劳动部门颁发的证书之外，其他各部委、各地⽅也各⾃制发各种名⽬繁多的证书，交叉重叠，部分证书毫⽆必要。⼆是管理混乱、监管缺位。由于政出多门，证书管理陷⼊混乱，⼀⽅⾯是相互之间互不认可，同⼀性质证书多个部门签发，缺乏统筹监管；另⼀
位。由于政出多门，证书管理陷⼊混乱，⼀⽅⾯是相互之间互不认可，同⼀性质证书多个部门签发，缺乏统筹监管；另⼀⽅⾯是证书设置获取过于随意，部分证书⽆⼈审核、监管。三是名不符实、证书贬值。⼀些证书持有⼈所持证书与其实际⼯作能⼒不相符，有证书却不能证明其具有相应能⼒，证书与实际能⼒背离，导致⽤⼈单位不认可证书，职业资格证书失灵、贬值。四是催⽣证书经济、肆意敛
财。⼀些机构和个⼈唯利是图，以各种名义随意举办考试、培训、认证活动，乱收费、滥发证，社会影响极坏，众对此反应强烈。
为了遏制这种现象，2007年12⽉31⽇，国务院办公厅发出《关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》，明确了清理规范的原则、范围、主要内容、⽅法步骤和⼯作要求，这是整顿清理职业资格证书市场乱象的国家⾏动。⼀⽅⾯反映了职业资格证书市场混乱的严重程度；另⼀⽅⾯紧随其后的清理整顿难度之⼤，也反映了这⼀⾏动本⾝⾯临的复杂局⾯。
伴随我国政府“放管服”(即简政放权、放管结合、优化服务)改⾰⽇益深⼊，从2013年开始，国务院对职业资格证书市场清理整顿⼒度进⼀步加⼤，9⽉19⽇，下发《关于严格控制新设⾏政许可的通知》，对职业资格的设置、取消，以及纳⼊、退出⽬录等事项，明确了⾏政主管部门和严格审批程序。2014年8⽉，⼈社部印发《关于减少职业资格许可和认定有关问题的通知》，明确提出“四个取消”：⼀是取消国务院部门设置的没有法律、法规或国务院决定作为依据的准⼊类职业资格;⼆是取消与国家安全、公共安全、公民⼈⾝财产安全关系并不密切或不宜采取职业资格⽅式进⾏管理的准⼊类职业资格证书；三是取消国务院部门和全国性⾏业协会、学会⾃⾏设置的⽔平评价类职业资格；四是取消地⽅各级⼈民政府及有关部门⾃⾏设置的职业资格。这是⼀次重⼤的政策调整，意味着对过去国家职业资格证书制度存在的监管失控现象，从源头上予以治理，严格限制监管职业资格设置的具体⾏动。
2015年起，为降低制度性交易成本、推进供给侧结构改⾰、减轻⽤⼈单位和⼈才负担，激发各类⼈才创新创业活⼒，国务院多次发布《关于取消⼀批职业资格许可和认定事项的决定》。截⾄2016年12⽉，国务院先后分7批取消434项职业资格，占国务院部门设置职业资格总数的70%以上。2017年5⽉24⽇，国务院常务会议决定设⽴国家职业资格⽬录，进⼀步降低就业创业门槛，对国家职业资格⽬录实⾏清单式管理，严禁在⽬录之外开展职业资格许可和认定⼯作。同年9⽉，⼈社部发布《关于公布国家职业资格⽬录的通知》，国家职业资格⽬录正式公布，共包括140项职业资格。这些举措在实际⼯作中起到了正本清源、规范管理、降低就业创业门槛、激发市场主体创造活⼒等的积极作⽤。经过多次调整，2021年⼈社部推出的最新版《国家职业资格⽬录》显⽰：列⼊⽬录的专业技术⼈员职业资格共58项，其中，准⼊类31项，⽔平评价类27项；技能⼈员职业资格81项，其中，准⼊类5项，⽔平评价类76项。两项合计国家职业资格139项。
⾄此，原来数以千计的职业资格证书，经过10余年的⼤⼒清理整顿，⼤量不必要的职业资格证书退出国家资格证书⽬录，职业资格证书整体数量缩减⾄139个。职业资格证书市场乱象初步得到遏制，职业资格证书制度在职业资格设置、培训、认定、发放、监管等各个⽅⾯都进⾏了重⼤改⾰。国家职业资格⽬录的推出，对于深化“放管服”改⾰，建⽴公开、科学、规范的国家职业资格⽬录清单，推动职业资格证书制度改⾰完善，提⾼职业资格设置管理的科学化、规范化⽔平，激发市场主体活⼒等具有重要指导意义。
5.职业技能等级制度(2019年⾄今)
伴随“放管服”改⾰的不断深⼊和《国务院机构改⾰和职能转变⽅案》的实施，职业资格证书制度逐步向职业技能等级制度转变，职业资格证书制度改⾰进⼊深度调整期。早在2017年4⽉，中共中央、国务院印发的《新时期产业⼯⼈队伍建设改⾰⽅案》就要求建⽴健全职业技能多元化评价⽅式，引导和⽀持企业、⾏业组织和社会组织⾃主开展技能评价。做好职业资格制度与职业技能等级制度的衔接。2018年2⽉，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于分类推进⼈才评价机制改⾰的指导意见》，再次明确“完善职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能⼒考核等多元化评价⽅式”；同年5⽉，《国务院关于推⾏终⾝职业技能培训制度的意见》提出“建⽴与国家职业资格制度相衔接、与终⾝职业技能培训制度相适应的职业技能等级制度”。2019年4⽉23⽇，⼈社部、教育部联合印发《职业技能等级证书监督管理办法(试⾏)》。2019年8⽉，⼈社部印发《关于改⾰完善技能⼈才评价制度的意见》，明确要求改⾰技能⼈才评价制度，建⽴并推⾏职业技能等级制度，由⽤⼈单位和社会培训评价组织按照有关规定开展职业技能等级认定。以此为标志，职业技能等级制度初步建⽴。
由此，我国职业资格证书制度完成了⼀次重⼤转变，即由政府直接参与主导授权背书的国家职业资格证书制度，逐渐向市场主导的社会第三⽅评价机构承担职业技能鉴定职能的职业技能等级制度转变。
在这⼀制度框架下，职业资格证书分为两类：⼀类是准⼊类职业资格。指关涉国家安全、公共利益、
⼈⾝健康、⽣命财产安全等，且有严格法律法规设置依据的职业(⼯种)，由国务院劳动⼈事及相关业务⾏政主管部门通过学历认定、资格考试、专家评定、职业技能鉴定等⽅式进⾏综合评价，对合格者授予国家职业资格证书。准⼊类职业资格是对从事某⼀职业所必备的学识、技术和能⼒的基本要求。按照相关规定，对个体⽽⾔，只有拿到证书才能进⼊相关⾏业⼯作岗位。也就是说，此类⼯作必须要持证上岗，企业不得招募⽆证⼈员上岗就业。另⼀类是⽔平评价类职业资格。⼀般分为5个等级，从低到⾼依次为：五级(初级⼯)、四级(中级⼯)、三级(⾼级⼯)、⼆级(技师)、⼀级(⾼级技师)。不同级别代表了不同的技能等级⽔平。这类证书主要针对具有较强专业性和社会通⽤性，技术技能要求较⾼，⾏业管理和⼈才队伍建设确实需要的职业(⼯种)。通过对职业资格证书性质、种类的重新划分调整，国家职业资格证书制度更趋科学完善。
从新中国成⽴到21世纪，我国职业资格证书制度⾛过了⼀条曲折漫长的发展道路。随着国家现代化步伐加快和改⾰事业向纵深发展，我国涉及劳动就业制度和教育制度的⼀系列相关法律法规正迎来新⼀轮修订⾼潮。职业资格证书制度改⾰发展任务远未完成，第三⽅社会技能培训评价组织的培育发展成熟将是⼀个漫长的过程。可以说，当前的技能等级证书制度，还是⼀个过渡性⽅案，不是职业资格证书制度改⾰的终点。
三、“双证”沟通与1+X证书制度的联系与区别
通过上述历史性梳理，可以看出，我国职业资格证书制度从⼀开始，就与我国⼈事管理制度、⼈⼒资源开发制度密切相关。伴随计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制过渡，以及国家机构改⾰和“放管服”改⾰的⽇益深化，职业资格证书制度改⾰也在向纵深推进，曾带有国家信⽤背书性质的国家职业资格证书，逐渐向市场化的技能等级证书过渡。在这⼀过程中，证书的设置、培训、鉴定、发放、监管主体和⽅式都在发⽣重⼤变化。作为与此密切相关的职业教育，“双证”沟通和1+X证书都具有鲜明的时代特征，是职业资格证书制度变迁在职业教育领域的现实反映。
比喻(⼀)从内涵上看，“双证”沟通和1+X证书没有本质区别
客观地看，“双证”沟通与1+X证书制度实际上是名异⽽实同，在内涵本质上⼆者完全⼀致。其中，学历证书的部分，⼆者其实没有什么区别，都是需要对应完成学校教育的内容。不同仅在于“双证”沟通中的另“⼀证”职业资格证书，在1+X证书制度中变成了“X”即若⼲技能等级证书(表1)。前者作为国家职业资格证书制度的核⼼要件，具有权威性、强制性和通⽤性。后者作为基于市场机制下的社会职业资格证书，其社会效⽤还有待市场检验。
(⼆)从实现⽅式看，“双证”沟通和1+X证书有显著差异
从前⽂可知，“双证”沟通在当年试点时有两个⽅向。⼀是针对职业院校的在校学⽣。⼆是针对社会持职业资格证书(不超过6年)⼈员。历史实践表明，前者试点进展顺利。事实上，后来全国各地职业院校
基本都实⾏了“双证”制度。⽽后者由于当时政策环境障碍，进展并不顺利，对于社会持证⼈员如何获得学历证书，存在政策风险和瓶颈，没有坚持下去。“双证”沟通本质上是要打通职业资格证书与学历证书的制度壁垒，对提⾼技术技能⼈才的社会地位和福利待遇，构建教育“⽴交桥”和国家资历框架具有重要意义。
由于职教20条中关于1+X证书制度中两部委各有分⼯以及众所周知的原因，制度实施中难免各⾃为政。2019年12⽉，⼈社部中国就业培训技术指导中⼼发布⾸批职业技能等级认定第三⽅评价机构名单，经⾃主申报、专家遴选、信⽤核查、注册地⼈社部门实地考核及征求社会各⽅⾯意见等程序，北京市成⼈按摩职业技能培训学校等11家机构已通过备案，⾃即⽇起与注册地省级⼈社部门对接，先⾏在注册地开展试点⼯作。截⾄2020年12⽉31⽇，教育部职业教育与成⼈教育司委托教育部职业技术教育中⼼研究所先后分四批公布了职业教育培训评价组织及职业技能等级证书名单，随后公布了第⼀、⼆、三批试点院校和证书清单(表2)。
从表2可以看出，两部委在实施1+X证书过程中步调明显不⼀致：教育部已经发布四批第三⽅评价机构名单共计348家，证书累计445个，学校试点超过2万个。⼈社部⽬前仅发布⼀批第三⽅评价机构11家，证书17个，没有公布试点学校，直接委托各地⽅⼈社部门组织开展实施。
综上，笔者认为，对于职业教育来说，职业资格证书制度的关键与核⼼是证书的权威性问题。从国家真爱无价主题曲
治理的⾓度，主要涉及五个问题，即谁定标准、谁培训、谁鉴定、谁发证、谁认可。作为过渡形态，1+X证书制度设计初衷是增强学⽣可持续发展能⼒，拓展就业、创业本领，缓解结构性就业⽭盾。但在实践过程中，“X”证书⾯临权威性、通⽤性、针对性等三个⽅⾯的挑战以及与“1”证书的互通衔接问题，长远来看，这是⼀个不断试错完善的过程。我国职业资格证书制度究竟往何处去?需要做进⼀步理性思考和前瞻，限于篇幅，笔者另⽂详述。
梦见吵架本⽂摘⾃《中国职业技术教育》2021年第19期。

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