国内外有关历史文化遗产保护法律制度建设经验总结
国内外有关历史文化遗产保护法律制度建设经验总结
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【摘要】通过对国内外部分国家和地区在历史文化遗产保护法律制度建设方面的研究分析，重点强调了政府重视立法保护，使保护规划得以实施的统筹作用；提出应以提出控制和引导的理念推动保护的有效实施，以及应该健全历史文化名城名镇名村保护的管理实施体制、建立公众参与的历史文化名城名镇名村保护的制度等保护策略。
【关键词】历史文化遗产保护；法律制度建设；国内外经验
1．国内有关历史文化遗产保护法律制度建设情况
自1982年国务院公布第一批历史文化名城以来，我国国家级历史文化名城总数已达119个（其中海口市琼山区与海口市分计为2处）；中国历史文化名镇总数达181个；中国历史文化名村总数达169个，基本形成了我国历史文化名城名镇名村的保护体系。119个国家级历史文化名城中已有29座城市颁布了历史文化名城保护条例/办法，占总数的24.37%。
表1  国家历史文化名城的相关保护法规一览
2005年通过的《北京市历史文化名城保护条例》，提出了北京历史文化名城保护工作“统筹规划、统一管理、保护为主、合理利用”的原则，明确了保护规划的编制要求、保护规划的基本内容、保护规划调整、保护标志设置、建设管理；对旧城保护的范围、原则以及实施等方面提出具体规定；确定具有特定历史时期传统风貌或者民族地方特的街区、建筑、村镇等可认定为历史文化保护区；并明确了法律责任，鼓励全社会参与名城保护。
在《北京市历史文化名城保护条例》的指导下，北京市制定了《北京市历史文化名城保护规划》，其基本上是我国分区规划与修建性详细规划的结合；保护规划的整体保护概念清晰，包括历史水系、传统中轴线、皇城、旧城“凸”字形城廓、道路及街巷胡同、建筑高度、城市景观线、街道对景、建筑彩、古树名木十个方面的内容；保护规划非常重视北京的历史风貌特，确定了以“四合院”为细胞，以“微循环式”为方法的保护策略，对历史地段中所涉及的用地、人口、道路交通、绿化、景观等各个方面都作出了规定①。
为切实保护北京历史文化名城整体风貌，北京市分三批先后公布了43片历史文化保护区，其中旧城内达到33片。《北京市历史文化名城保护条例》公布实施后，北京市按照小规模、渐进式、有机更新的方式推进危改工作，撤销了旧城40片危改项目，同时对已批准项目进行部分调整，严格依照历史文化保护区保护规划要求进行实施，保护原貌、有机更新危旧房、恢复原有历史文化特。政府还加大财政支持力度对胡同四合院进行维修、保护、整治、恢复，有效保护了历史文化保护区，改善胡同四合
院及其历史环境，提高了居民的生活水平。
1.2上海
1990年上海市人民政府正式公布了上海市第一批共59处优秀近代建筑（后来又增补至61处），并全部列为市级文物保护单位。1991年，上海市颁布《上海市优秀近代建筑保护管理办法》，并于1993年、1999年和2005年陆续公布第二批175处、第三批62处、第四批230处优秀历史建筑。
2002年，上海市人大通过了《上海市历史风貌保护区和优秀历史建筑保护条例》，在历史文化风貌片区和优秀历史建筑的确定、保护等方面提出了具体的控制性导则，明确了由市规划管理部门负责历史文化风貌区和优秀历史建筑保护的规划管理，市房屋土地管理部门负责优秀历史建筑的保护管理，并且还确定了专家论证制度，成立专家委员会，加强了历史文化风貌片区和优秀历史建筑认定、调整及撤销等程序的科学性。郑爽小号
近年来，上海市还制定了《上海市人民政府关于进一步加强本市历史文化风貌片区和优秀历史建筑保护的通知》等一系列的政府规章，这些规章对历史文化风貌片区和优秀历史建筑的确定以及规划、保护管理提出了具体的方针原则、办法和程序，提高了历史文化遗产保护的可操作性。
上海市以《上海市历史风貌保护区和优秀历史建筑保护条例》为指导，市规划管理局组织编制完成了
12片历史文化风貌片区控制性详细规划层面的保护规划，其不仅包含一般控制性详细规划的要求和内容，并且针对保护要素制定相应的保护控制措施。2005年，上海市又在郊区及浦东新区确定了32个历史文化风貌区，使整个上海市的风貌区体系更加完整。
2005年，天津市人大通过了《天津市历史风貌建筑保护条例》，提出历史风貌建筑保护工作应当遵循统一规划、分类管理、有效保护、合理利用的原则；明确了市房地产行政管理部门主管本市历史风貌建筑和历史风貌建筑区的保护工作，市规划行政管理部门负责本市历史风貌建筑和历史风貌建筑区的规划管理工作；并从历史风貌建筑和历史风貌建筑区的确定、保护、利用和管理等方面提出了具体要求。在《天津市历史风貌建筑保护条例》的指导下，天津市依法确定了三批615幢的历史风貌建筑。
为贯彻实施好《天津市历史风貌建筑保护条例》，天津市国土房管局研究制订了与之相配套的《天津市历史风貌建筑和历史风貌建筑区确定程序》、《天津市历史风貌建筑使用管理办法》、《天津市历史风貌建筑保护腾迁管理办法》等规范性文件，健全了历史风貌建筑保护的政策法规体系。喜剧 电影
按照“总体、分区、控规和建筑”四个层面保护规划体系的思路，天津市着手编制名城保护总体规划、历史城区保护分区规划、历史文化街区及名镇名村保护规划(控规层面)、历史建筑保护图则，四个层次分明、覆盖全面的保护规划，制定了《天津市历史文化街区保护规划编制技术标准》、《天津市历史文化名镇名村保护规划编制技术标准》。2009年，为贯彻实施《国家历史文化名城名镇名村保护条
无线路由器密码忘了怎么办例》，加强历史文化街区保护力度，天津市组织开展了中心城区历史文化街区的确定及保护范围调整工作，将9片历史文化保护区和5片历史文化风貌保护区一并确定为14片历史文化街区，重新调整了14片历史文化街区保护范围，划定了核心保护范围和建设控制地带，并详细核实了保护范围内文物、历史建筑等保护建筑的准确位置及现状情况。通过上述保护工作，使城市的历史文化特得到了进一步突出和强化②。
1.4浙江
浙江省先后批准公布了两批省级历史文化名城和文化保护区（名镇），并于1999年7月公布施行了全国第一部规范历史文化名城和历史文化保护区（涵盖历史文化街区、历史文化村镇、历史建筑）的省级地方法规——《浙江省历史文化名城保护条例》。《浙江省历史文化名城保护条例》明确了政府、部门的职责以及保护原则和保护对象，鼓励公共参与历史文化名城、历史文化保护区的保护，同时还对历史文化名城、历史文化保护区的确定，保护规划的制定、实施，监督管理以及法律责任等方面都作出了规定。
浙江省是全国较早形成“文物保护单位-历史文化保护区-历史文化名城”三个层次的历史文化遗产保护体系的省份，法律法规体系较为健全，保护层次较为清晰，对保护工作的顺利进行起到了重要的指导作用。
在《浙江省历史文化名城保护条例》的指导下，浙江省历史文化名城、名镇、名村保护规划的编制和审查审批得到了有序推进，杭州等5个国家级历史文化名城保护规划、舟山等12个省级历史文化名城保护规划，以及皤滩等36处省级历史文化保护区的保护规划已经专家论证或上报省政府或获批准实施；其他7处保护区的保护规划也在编制之中。另外，浙江省在保护工作中十分重视传统风貌的整体保护，采取多种形式抢救性修复各类历史建筑，整治街区环境，取得了较好成效③。
2.国外有关历史文化遗产保护法律制度建设情况
2.1保护历史城镇及历史街区的国际条约和宪章
相较于中国历史文化遗产保护起步较晚，西方社会早在19世纪就建立了立法保护制度，并且经过近百年的实践积累与探索，形成了较为系统、全面、先进的保护理论与实践发展总结，其中以联合国教科文组织及有关非政府组织通过的一系列世界文化遗产保护的重要法律文件，成为指导世界各国进行历史文化遗产保护的重要纲领。从已颁布的国际条约与宪章来看，对历史城镇及历史街区保护具有重要的推动作用和指导意义的文件有1976年通过的《关于历史地区的保护及其当代作用的建议》（简称《内罗毕建议》）和1987年通过的《保护历史城镇与街区宪章》（简称《华盛顿宪章》）。
2.1.1《内罗毕建议》男qq网名
1976年，在肯尼亚首都内罗毕召开的UNESCO第19届大会上通过的《内罗毕建议》正式提出了保护城市的历史地区的问题，明确阐述了历史地区在社会方面和实用方面的普遍价值，以及制定保护历史城镇规划的必要性。《内罗毕建议》第四章保护措施，从立法及行政措施、保护计划和文件、个人和地方当局责任、技术经济和社会措施4个方面共39条，对保护规划的制定、实施、法律保障等给予详细规定，如第四章第11条规定“保护计划和文件应确定：被保护的区域和项目、对其适用的具体条件和限制、在维护、修复和改进工作所遵守的标准、关于建立城市或农村生活所需的服务和供应系统的一般条件、关于新建项目的条件”。
2.1.2《华盛顿宪章》
1987年，在美国华盛顿召开的ICOMOS大会通过的《华盛顿宪章》规定了保护历史城镇和城区的原则、目标和方法。《华盛顿宪章》的第二部分方法和手段，对保护规划的目的、内容、实施管理等方面提出原则性要求，包括“对历史城镇和其他历史地区的保护应成为经济和社会发展政策的完整组成部分，并应当列入各级城市和地区规划”、“保护规划应该决定哪些建筑物必须保存、哪些在一定条件下应该保存以及哪些在极其例外的情况下可以拆毁。在进行任何治理之前，应该对地区的现状作出全面的记录”、“保护规划应得到历史地区居民的支持”。
2.2 国外历史文化遗产保护制度经验
2.2.1法国
法国的保护制度有两个特点，一是建立了法国国家建筑师制度，国家建筑师职责范围包括领导各省区的建筑与历史遗产局的工作，负责各级历史遗产的鉴定与保护管理工作，负责实施保护与改善建筑、城市和风景遗产区的工作、参与建筑与城市改善的工作④。法国国家建筑师制度保障了法国历史遗产保护基于“普遍意义”的公正性。二是保护区的保护与价值重现规划。根据《马尔罗法》、《景观保护和价值体现法》，对“体现出历史的、美学的特征，或其建筑整体或局部应该得到保护、修复和价值重现”的区域建立为“保护区”，并编制“保护与价值重现规划”。这个规划不是由国家主管部委组织编制，而是由市政府来发起的；规划通过全国统一的图例对保护区内建筑和非建
筑环境中应该保护、应该整治、应该加强的三个方面做出了非常细致的规定；保护区中的每一幢建筑上的任何改变，都必须得到法国国家建筑师的同意。这个规划是法国历史地区唯一遵循的规划，具有很强的权威性⑤。
2.2.2英国
英国保护制度的特点包括保护区的确定与保护区的保护规划。保护区划定基于控制开发，控制保护区内有特建筑的拆除，保护“特殊”的、“亲切的”城市景观的目的。在保护区划定过程中，地方社区将全程介入。而保护区的保护规划由三个层面构成，一是“地方发展框架”，确定总体的发展框架，包括可
持续发展、遗产保护、公共参与等，二是“区域行动计划”，针对某些有特别的改变或者需要保护的区域提出规划框架、政策和措施，三是“补充规划文本”，研究保护区的相关问题并明确对发展的控制，一般包括规划目标和方法、保护区历史、保护区特征和风貌总结、建筑和非建筑要素的清点、目前关键的问题以及导则，保护规划强调通过“导则”的方式对“可能出现的变化”进行控制，采取了与城市设计体系相类似的方式⑥。
2.2.3日本
日本保护制度的特点包括历史风致地区的确定与历史风致维护改善规划。历史风致地区是日本17种地域地区（土地使用分区）之一，包含历史街区等硬件环境与在这样的环境中进行传统行事、日常生活活动等软环境及氛围。历史风致地区的认定过程充分尊重社区团体意见。历史风致维护改善规划相当于地区详细规划层面，并且为保护历史风致，允许采取适度的变通措施，如按照《城市规划法》，“一类居住用地”中不允许有任何商业设施，而在历史风致维护改善规划中则允许“一类居住用地”上存在销售地域传统工艺品、食品及其他物品的店铺、饮食店或手工作坊、展示场、小型博物馆等。日本的保护制度体现了文化财保护和城市规划、社区营造及城乡建设的结合⑦。
表2  法国、英国、日本历史保护法律一览表
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