完善新时期城镇生活源水污染防控经济政策体系的建议
■文/“城镇水污染防控的经济政策集成与创新”课题组英语四级听力训练
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摘 要 本文分析了城镇生活源水污染防控经济政策的基本现状和存在的主要问题，提出了健全新时期城镇生活源水污染防控经济政策的总体思路，从完善价格调节机制、加大财税政策支持力度、健全社会资本投入支持政策、创新金融支持政策、完善项目经济可行性评价和绩效后评估机制四个方面提出了健全城镇生活源水污染防控经济政策体系的措施内容。
关键词 城镇生活源水污染；水污染防控经济政策；城镇节水减排
引言
随着我国城镇化水平不断提升，城市人口数量增加和生活水平不断提高，城镇生活源水污染比例逐步上升，在一些城市化水平较高、产业结构以第三产业为主的大型发达城市，城镇生活用水已经成为第一用水大户，构成了水污染防控的较大压力。同时，与工业水污染防控相比，城镇生活源水污染防控具有特殊性，其排放源头是城市生活用水，切实关系民生保障、城市平稳运行和安全保障。因此，城镇生活源水污染防控在水污染防控体系中具有重要地位。
近年来，城镇生活源水污染防治取得积极进展，城镇污水处理率显著提升，河湖水质明显改善，节水护水理念日益深入人心，为进一步推进改革奠定了良好的基础。但是与生态文明建设的要求和深入打好污
染防治攻坚战的需要相比，当前城镇生活源水污染防控工作仍存在一些瓶颈和障碍，突出表现在运用政府之手强力执法、集中推进、短期治标效益提升空间越来越小，运用市场之手经济激励、效益引导、顺应价值规律的长效路径仍未建立起来，资源稀缺程度、环境损害成本仍没有充分体现，激励与约束相结合的推进机制亟待健全。
面对新时代生态文明建设和污染防治攻坚战的新形势、新要求，需要进一步探索运用市场化手段，不断完善价格机制、财税机制、多元化资金投入机制等经济政策和手段，更好地运用市场手段引导资源优化配置、实现生态环境成本内部化、促进全社会节约、加快绿环保产业发
展，促进城镇生活源水污染防控取得实效。
城镇生活源水污染防控经济政策现状
为加强城镇生活污水防控管理，国家近年来在完善价格政策、投入政策、税费政策、财政补偿政策等相关经济政策层面开展了诸多工作。现将国家层面出台的相关政策梳理如下，涉及的相关政策性文件见表1。
相关法律法规的规定
《中华人民共和国水污染防治法》（2017年6月27日第二次修正）在污水处理设施建设资金筹集、污
水处理费收缴与使用管理、污水处理水质检测与信息报送违规处罚、污水排放违规处罚等方面，作出了相应规定。《中华人民共和国企业所得税法》（2018年12月29日第二次修正）对污水处理项目所得税减免和专用设备购置抵免作出了规定。《中华人民共和国环境保护税法》（2018年1月1日实施），对城乡污水集中处理场所依法缴纳环境保护税以及相应的税收减免情形作出了详细规定。
《城镇排水与污水处理条例》（国务院令第641号）对于城镇排水与污水处理设施的建设投资、污水处理费的收缴与使用管理、污水处理设施运营服务费的拨付、污水处理水质检测与信息报送违规处罚、污水处理设施违规停运处罚等方面作出了相应规定。
相关政策文件要求
《国家节水行动方案》明确提出工业节水减排、城镇
完善新时期城镇生活源水污染防控
经济政策体系的建议
*
Suggestions on Improving the Economic Policy System for the Prevention and Control of Urban Domestic Source Sewage in the New Period
*基金项目：水体污染控制与治理国家科技重大专项课题“流域水环境管理经济政策创新与系统集成”（2018ZX07301007）
节水降损、重点地区节水开源等六大行动，提出建立健全充分反映供水成本、激励提升供水质量、促进节约用水的城镇供水价格形成机制和动态调整机制，充分发挥税收优惠政策对水资源保护和再利用等方面的支持作用。《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）在加大政府投入力度、提高污水处理收费标准、落实税收政策、引导社会资本参与、推行绿信贷、开展目标考核、激励社会监督等方面提出了要求。《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》（发改环资〔2016〕2849号）提出要建立稳定的资金来源渠道，对暂未引入市场机制运作的城镇污水处理及再生水利用设施，要进行政策扶持、投资引导和适度补贴，保障设施的建设和运营。《关于印发城镇污水处理提质增效三年行动方案（2019—2021年）的通知》提出已安排的污水管网建设资金要与三年行动相衔接，确保资金投入与三年行动任务相匹配；鼓励金融机构依法依规为污水处理提质增效项目提供融资支持；统筹使用污水处理费与财政补贴资金，通过政府购买服务方式向提供服务单位支付服务费，充分保障管网等收集设施运行维护资金。高速免费节假日
《关于创新和完善促进绿发展价格机制的意见》（发改价格规〔2018〕943号），对完善污水处理收费政策、建立价格机制和优惠扶持等方面作出了规定。《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》（中发〔2018〕17号）明确提出，完善污水处理收费政策，各地要按规定将
污水处理收费标准尽快调整到位，原则上应补偿到污水处理和污泥处置设施正常运营并合理盈利；对中西部地区，中央财政给予适当支持。《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》（国办发〔2004〕36号）明确提出，对再生水生产用电实行优惠电价，不执行峰谷电价政策，免征水资源费和其他附加费用。《关于从事污染防治的第三方企业所得税政策问题的公告》（财政部公告2019年第60号）提出，对符合条件的从事污染防治的第三方企业减按15%的税率征收企业所得税。
城镇生活源水污染防控经济政策存在的主要问题科学合理的水价机制有待形成
城镇生活用水的污水处理费收费标准偏低，未达到污水处理成本补偿要求。差别化水价政策有待进一步完善，目前一些地方虽然针对居民、机关、商业、服务业，分别制定了不同的用水价格，但对于地表水、地下水、外调水、雨水、再生水等不同水源供水的价差制定仍不科学，影响了水资源的优化配置和合理利用，不利于节水减排工作的开展[1]。
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公共财政支持政策有待加强
财政对污水处理基础设施建设的投入力度尚需加大，目前北方地区特别是北方经济欠发达地区的县城和建制镇，污水处理厂和管网建设进度滞后，有待进一步加大财政转移支付力度。同时，公共财政投入模式有待创新，财政发挥撬动作用不足，对社会资本投入的引领作用有待增强。
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环境保护税征收使用配套制度有待完善
《环境保护税法》对于水污染物排放规定了两档税收优惠：水污染物浓度值低于排放标准百分之三十的，减按百分之七十五征收环境保护税；水污染物浓度值低于排放标准百分之五十的，减按百分之五十征收环境保护税。但这两档优惠的标准较高，许多污水处理企业难以享受此类优惠，政策的激励引导作用仍不能很好地发挥出来。
水污染防控市场管理制度与运营模式有待完善
与城镇生活源水污染防控治理行业相关的环保服务市场仍有待培育和发展，相关产业中介机构仍有待健全；服务标准尚不明确，无法准确衡量产业服务的价值；大部分运营商都处于单一的污水处理领域，在综合服务上欠缺经验，技术集成能力有待提高；环保服务产业法规和制度规范有待健全，责任界定、监管方案及付费体系等事项亟待明确。
金融支持政策需要进一步创新
城镇生活源水污染防控治理企业融资手段缺乏，融资能力有待提高。城镇生活源水污染防控治理项目对信贷资金的吸引力需要进一步增强，金融支持的力度需要进一步加大，金融支持的手段和方式需要进一步完善。商业金融机构设计开发绿环保信贷产品支持城镇生活源水污染防控治理的积极性有待激发。
完善城镇生活源水污染防控经济政策体系的总体思路为适应我国进入新发展阶段的新形势，贯彻新发展理念，构建新发展格局，要围绕实现高质量发展，加快建立健全能够充分反映市场供求和资源环境价值的城镇生活源水污染防控经济政策体系，在兼顾环保和民生双重目标的基础上，充分发挥市场机制作用，撬动更多社会资本进入城镇生活源水污染防控领域，进一步推动城镇污水处理设施和再生水设施建设，促进城镇节水减排工作取得新进展，不断满足人民众日益增长的优美生态环境需要。具
体来说，要从以下几个方面进行把握。
第一，激励和约束并重。针对不同用水主体实际，在利用市场化手段可以发挥作用的领域和环节，全面健全激励机制，注重市场化导向，积极探索污水处理设施建设和再生水建设的市场化运作模式，引导社会力量参与污水处理和再生水工作；要通过价格、税费机制，调节不合理的用水行为和排污行为，提升节水减排的内生动力，使之成为单位、家庭、个人的自觉行动。
第二，环保和民生双重导向。一方面，坚持污染者使用者付费、保护者节约者受益，创新城镇生活源水污染防控经济手段，逐步实现生态环境成本内部化，抑制不合理资源消费；另一方面，要充分考虑资源禀赋条件、社会承受能力，基本民生用水需求要予以保障，针对必要的基本公共水服务，政府要予以兜底。
第三，完善政策和强化治理相结合。全面研究制定符合绿发展和生态文明建设要求的城镇生活源水
污染防控经济政策，根据地区实际制定符合环保标准、能有效引导调节行为的政策；同时要严格规范操作，落实好运营者的主体责任和地方主管部门的监管责任，加强过程监管和绩效考核，强化信息公开，确保政策有效落实，有效防范风
险，更好促进生态文明建设和绿发展。
第四，坚持创新理念。按照“绿水青山就是金山银山”的理念，把完善城镇生活源水污染防控经济政策作为生态文明建设制度创新的重要内容，着重针对污水处理、节水、再生水利用等重点领域，理顺利益责任关系，健全价格、财税、投资、金融等各领域经济政策，引导市场，汇聚资源，助力全社会参与城镇生活源水污染防控。
健全城镇生活源水污染防控经济政策的具体内容完善价格调节机制
建立健全城镇污水处理与再生水利用的价格机制，形成有利于节约用水、补偿成本和合理盈利、提升服务质量的价格形成和动态调整机制，完善污水处理收费政策，建立健全再生水价格机制，保障工程设施良性运行，促进节水减排和水资源可持续利用。
加快落实全成本水价和差别化水价
第一，加快落实全成本水价。体现城市水价应当具有的节约水资源、控制水污染、补偿水服务成本和激励提升供水质量的综合功能，对水资源开发、利用和保护全过程的成本进行准确核算，将城市居民用水价格调整至不低于成本水平，非居民用水价格调整至补偿成本并合理盈利水平。同步建立水价补贴机制，对低收入体进行财政补贴，保证低收入体享受到正常供水服务。
第二，进一步完善居民阶梯水价制度，考虑人均用水量水平，细化水量分档，切实发挥节水激励作用。全面落实城镇非居民用水超定额累进加价制度，科学制定用水定额并动态调整，缺水地区要从紧制定或修订用水定额，合理确定分档水量，提高加价标准；对“两高一剩”等行业实行更高的加价标准，加快淘汰落后产能，促进产业结构转型升级。
第三，探索差别化定价机制。进一步完善用途差别化定价，拉大城镇居民生活用水与工业、服务业等行业用水的价差，体现居民用水的公益性特征，挖掘和提高产业用水的水经济价值；进一步拉大特种用水与非居民用水的价差，缺水地区二者比价原则上不低于3:1。探索推行区域差别化定价机制，根据区域水资源丰欠程度采取不同类型的定价机制，在水资源承载能力评价基础上，按照水资源短缺程度对不同地区制定水价下限意见，各地按照水价下限意见制定各地区水价标准并严格执行，以促进水资源的高效利用。
完善污水处理收费政策
第一，建立健全城镇污水处理费动态调整机制。按照补偿污水处理和污泥处置设施运营成本（不含污水收集和输送管网建设运营成本）并合理盈利的原则，制定污水处理费标准，并依据定期评估结果动态调整，尽快实现建制镇以上城市污水处理费标准与污水处理服务成本大体相当。
第二，建立企业污水排放差别化收费机制。鼓励地方根据企业排放污水中主要污染物种类、浓度、环
保信用评级等，分类分档制定差别化收费标准，促进企业污水预处理和污染物减排。各地可因地制宜确定差别化收费的主要污染物种类，合理设置污染物浓度分档和差价标准，有条件的地区可探索多种污染物差别化收费政策。工业园区要率先推行差别化收费政策[2]。
第三，建立与污水处理标准相协调的收费机制。支持提高污水处理标准，污水处理排放标准提高至一级A或更严格标准的城镇和工业园区，可相应提高污水处理费标准。水源地保护区、地下水易受污染地区、水污染严重地区和敏感区域特别是劣Ⅴ类水体以及城市黑臭水体污染源所在地，要实行更严格的污水处理排放标准，并相应提高污水处理费标准。
第四，健全城镇污水处理服务费市场化形成机制。推动通过招投标等市场竞争方式，以污水处理和污泥处置成本、污水总量、污染物去除量、经营期限等为主要参数，形成污水处理服务费标准。鼓励将城乡不同区域、规模、盈利水平的污水处理项目打包招投标，促进城市、建制镇和农村污水处理均衡发展。
建立健全再生水价格机制
按照与自来水保持竞争优势的原则，明确再生水与自来水的合理比价关系，使再生水与自来水保持合理的价差，确定再生水价格，推动园林绿化、道路清扫、消防等公共领域使用再生水；建立再生水与自来水的价格联动机制，研究制定自来水价格浮动阈值，当自来水终端价格变化超过阈值时，启动再
生水调价机制；具备条件的行业或部门可协商定价；探索实行累退价格机制；建立再生水价格补贴机制，科学制定再生水生产企业和再生水用户的补贴标准[3]。
加大财税政策支持力度
进一步加大对污水处理和再生水利用项目的财政资金投入支持，加大污水处理和再生水企业税收优惠力度，推行水污染防控市政公债制度。
加大财政资金投入力度
各级财政支出预算要进一步细化城镇水污染防控治理相关科目内容。开展“城镇污水处理提质增效和再生水建
设项目”资金补助，主要用于支持管网建设，补助资金实行专款专用、先建后补，向中西部省份倾斜，按因素法分配资金。建立城镇水污染防控治理投入与地方财政收入增长的联动机制，确保城镇水污染防控治理费用增幅不低于财政收入增长速度。加大对城镇水污染防控治理关键技术攻关和成果转化应用的财政支持。
推行水污染防控市政公债制度
开展城镇水污染防控治理的市政公债发行试点，允许地方政府通过发行公债筹措资金支持城镇水污染防控治理工作。合理选择发行主体、确定控制发债规模，推动建立健全公债运营机制，建立分类偿还制度。加大对公债的监管，强化偿债风险控制。
健全社会资本投入支持政策
加快培育城镇生活源水污染防控治理和生态保护市场主体，创新水污染防控治理设施建设模式，健全城市污水处理和再生水产业发展政策，吸引社会资本进入城市污水处理和再生水利用领域。
培育城镇生活源水污染防控治理和生态保护市场主体
甄别并取消对形成全国统一市场和公平竞争有碍的规定和做法，鼓励各类投资进入城市污水处理和再生水利用市场。组建或改组设立国有资本投资运营公司，以此培育带动和完善城镇生活源水污染防控治理和生态保护市场主体的建立。
创新水污染防控治理设施建设模式
按照“谁投资、谁受益”的原则，能由政府和社会资本合作开展的污水处理和再生水项目，都应尽量吸引社会资本参与建设和运营。鼓励通过政府购买服务等方式，加大对环境污染第三方治理的支持力度。完善PPP相关政策法规和技术规范，降低投资风险，为社会资本参与城镇水污染防控治理创造良
好条件。
健全城市污水处理和再生水产业发展政策
加大投资、并购力度，鼓励具有规模和实力的环境企业加大跨区域经营力度，从单一的设备提供商、材料研发生产商、工程承包商或运营商逐步向上下游延伸。各地政府积极创新制度和政策，以市场为主导，以资本结构的调整拉动产业整合，促进城市污水处理和再生水企业迅速壮大，加快形成一批资本雄厚、股权清晰、具有现代企业治理结构、达到一定国际影响力的综合环境企业[4]。
健全城镇生活源水污染防控治理市场环境
加强城镇污水处理产业市场管理，健全城镇水污染防
控治理装备和产品生产、工程建设、环保服务、资源再生和综合利用等领域的市场准入制度。完善与城镇水污染防控治理行业相关的资质认定和特许经营制度，规范项目招投标行为，防止市场垄断、无序竞争，形成公平公正的市场环境。
创新金融支持政策
采取财政贴息等方式加大城市污水处理和再生水项目扶持力度，鼓励各类金融机构加大信贷发放力度。
健全债券和基金政策，加强资本市场融资，全面健全绿金融信贷支持体系。降低水污染治理企业票据的再贴现率[2]。鼓励商业金融机构开发设计绿环保信贷产品，专门用于支持污水处理与再生利用等项目。研究企业发行城市污水处理和再生水项目债券，支持企业以应收账款或其他资产为基础发行企业债券。支持设立绿发展基金，建立绿评级体系以及公益性的环境成本核算和影响评估体系，实行市场化运作[5]。完善对城市污水处理和再生水项目的各类担保机制，加大风险补偿力度。
参 考 文 献
[1]城镇生活源水污染防控管理经济政策需求分析[R]. 北京: 水利部
发展研究中心, 2020.
[2]城镇污水处理成本核算方法和成本分担机制研究[R]. 北京: 生态
环境部环境规划院, 2020.
[3]城市污水处理回用管理制度建设：再生水价格制度研究[R]. 北
京: 水利部发展研究中心, 2012.
[4]非常规水源利用实践探索与激励机制研究[R]. 北京: 水利部发展
研究中心, 2019.
[5]苏明. 水环境保护投融资政策与示范研究[M]. 北京: 中国环境出
版社, 2014.
（课题组成员：陈茂山、李肇桀、张旺、王亦宁、刘洪先、陈博、张海涛、刘政平等）
拂堤杨柳醉春烟的意思（作者单位：水利部发展研究中心）

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