农村信用社改革效果探究——以山西省为例
经济
农村信用社改革效果探究
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—以山西省为例
张杰
（中国人民银行太原中心支行山西太原030001）
摘要：农村信用社是我国农村金融的重要组成部分，其改革效果事关乡村振兴战略、精准脱贫攻坚战的成败。本文以山西全省108家县级农合机构为研究对象，结合实地调研、运用对比分析和历史分析方法，对山西省农村信用社改制效果深入剖析，认为在法人治理结构、不良贷款处置结果、资本金配售、经营效果、抗风险能力等方面，山西省农商行改制的结果与顶层设计的目标存在一定差距。在此基础上，剖析其产生原因并提出相关建议，希冀为下一步农村信用社改革提供参考。
关键词：农村信用社股份制改革农村金融
【中图分类号1F832.35【文献标识码】A【文章编号］1007-841X-2020（11）-0009-04基金项目：山西省软科学研究重点项目“山西省构建防范和化解重大金融风险体系研究”（2018042005-2）。
农村信用社（以下简称农信社）作为农村金融主力军，是乡村振兴战略的主体。2018年2月4日出台的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，将农村信用社改革与发展赋予了新的内涵，推到了新的历史高度。从2003年农村信用社市场化改革开始，到2018年末，全国已有七个省份完成了农村信用社股份制改造，改革后的农村商业银行（以下简称农商行）产权制度、治理结构、内部管理都明显好转，资产质量和经营效益不断提升，支农主力军地位不断增强，但是，存在的一些问题并没有随着改革的深化而得到有效解决。通过对山西省农村信用社改革效果分析，力图为全国农村信用社的进一步改革提供一些有价值的思路。
—、山西省农信社改革取得明显成效
2010年，临汾市尧都农商行作为山西省首家完成股改的农信社，拉开了全省农信社股改的大幕。截至2020年6月末，全省县级农合机构（含农信社、农商行，下同）己有89家完成改制。改制后，农村商业银行在不良贷款率、资本充足率、拨备覆盖率等方面都达到监管要求，盈利能力有较大提升，支农效果显著，抗风险能力不断增强。截至 2018年末，全省农商行总资产规模占全省农合机构比重为67.01%，农商行净利润占农合机构比重达86.19%o山西省农合机构涉农贷款占各项贷款余额的比重为82.76%o
二、农商行改制结果与目标的对比分析
农商行改制的目标，是通过完善公司治理结构，建立“三会一层”的管理模式，实行独立运营；通过消化不良贷款，充实资本金，更好地服务县域农村经济，支持农户 和农村小微企业，实现乡村振兴的总体目标。
（一）公司法人治理结构与改制目标对比
目前，山西省已经实现改制的农商行，根据《公司法》的要求，建立了“三会一层”的管理模式，实现了法律意义上的独立运行。但在具体的实践中，“三会一层”的职能作用尚未体现，农合机构省市县三级管理的模式依
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然存在。
1.省联社控制着农商行的人事权。一是省联社以先任命党内职务的方式确定高管人选，然后向股东大会提名，形成事实上的任命高管，但是高管调动较为频繁，降低了高管对机构的忠诚度和责任感。二
是省联社掌握着农商行的用人权。农商行招聘员工需要向省联社上报招聘计划，且由省联社统一组织考试；一定级别的干部任免均由省联社安排。
2.对财务、经营进行管理。一是实行大额贷款咨询制度。各农商行的大额贷款业务达到一定规模以上需要向省联社驻各市办事处（审计中心、市联社）进行咨询。二是省联社通过下达工作计划、任务进行业绩考核，对贷款规模、投向、收入增幅等方面提出目标，并将农商行高管绩效工资与考核结果挂钩。
3.在农商行内部，“三会一层”的功能也与法人治理结构不一致。在实践中，按照党内职务的排序，董事长（兼党委书记）为一把手，行长为二把手，监事长为三把手。在具体业务的处理中，董事长除参与重大事项外，也参与日常经营管理活动。监事长的监督作用也没有得到有效发挥，仅充当着类似于纪委书记的角。
（二）不良贷款处置不彻底
为达到改制目的，部分农信社隐匿不良资产，使得不良贷款率、资本充足率等指标达到监管要求。如个别不具备改制条件的农信社为达到改制标准，存在通过美化报表等手段减少账面不良贷款余额的现象，导致改制后仍存在不断消化“历史包袱”的现象。有的农商行利用“过桥资金”或者“借新还旧”的方式进行“倒贷”。这些技术性处理不良贷款的方式只是将不良贷款在账面上显示时间后移，而资产结构没
涨潮有变化，导致个别农商行在改制后两三年内不良贷款反弹。
（三）资本金配售情况与改制目标对比
根据股份制改制要求，农商行股改前要求资本充足率需要达到10%，主要是清退旧有股份，按照设定的股本金目标，结合清产核资后的不良贷款总额，按照一定的比例，对社会法人股和自然人股进行股份配售。要求社会法人股比例不低于35%，自然人股不高于20%。在实际操作中，由于资产质量差的农信社配售的比例偏高，经营前景黯淡，存在配售困难的问题。已经完成改制的农商行购买后续改制过程中法人股销售困难的农商行股份，这种方式没有将不良资产从农商行内部处理出去，导致“差”农商行拖累“优”农商行。
（四）经营效果与改制目标对比
农商行改制后，最根本的任务是提高金融对农村经济的支持，但实际执行效果没有达到预期，支农支小的功能未得到充分发挥，农村金融有效供给不足依然存在。
截至2018年底，山西省己完成改制农商行的存贷比较山西省全省金融机构平均存贷比低7.95个百分点。从资产结构看，山西省农商行各项贷款余额占全省农合机构的比重为45.99%，债券投资余额占资产比重达29.74%；从营业收入结构看，非利息净收入占营业收入的比重已达54.65%。农户贷款占贷
款比重从2014年至2018年下降了4个百分点。可以看出，山西省农合机构真正用于支持县域实体经济的能力远未得到有效发挥，支农支小供给不足问题依然十分突出。
（五）农商行改制后抗风险能力没有得到有效提升
2003年农村信用社改革以来，全省农合机构通过利用人民银行央行专项票据置换不良贷款，不良贷款持续下降。这种靠外部“输血”的方式在短期内对化解风险起到一定作用，但由于治标不治本，并不能从根本上提高农商行抗风险能力，极易造成不良贷款反弹。尤为令人关注的是，改制后甚至还出现改制“返贫”的农商行，如某农商行改制后的短短1年内不良贷款就出现反弹。
三、农信社改革未达到预期的原因分析
农信社改革过程中，完成股份制改造、完善法人治理结构、降低不良贷款是手段，其最终目标是促使农村金融资源更好地配置到农村重点领域和薄弱环节，增加支农
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支小金融供给，满足农村多样化、多层次的金融需求。从山西省实践来看，农信社改革效果与预期目标存在一定差距，其主要原因是：
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（一）误将改革的手段当目标
农信社改革过程中，存在为完成形式上的改制而釆取行政安排及“一刀切”的现象，产生了一系列不规范的改制措施。各基层农村信用社将农信社改革作为一项工作任务，县级政府成立了相应的领导小组。行政手段的强制介入，使一些不够改制条件的农信社被迫强行改制。由于改制釆取"一刀切”的形式，在考核压力下，一些农信社釆取违规手段以完成指标，忘记了改制的初衷。
（二）省联社机制体制不顺畅，管理模式有待优化
山西省农合系统高风险行（社）较多，地区与机构发展不平衡，情况较为复杂。省联社一方面按照政策规定逐步淡出管理职能，另一方面仍面临较为严峻的风险处置压力。发展较差的行社风险处置与化解离不开省联社的协调与支持，发展较好的农商行又希望减少省联社的行政干预。
（三）农村金融有效供给与有效需求失衡
山西省属于欠发达地区，境内有32个国家级贫困县（含10个深度贫困县）、22个省级贫困县。全国14个集中连片特困地区中，山西占2个。受自然环境、分散经营及农业技术的影响，山西农业生产未形成规模化经营，也无特定的产业链，农村地区整体经济环境较差。近年来随着城镇化推进，农村老龄化、空心化趋势日趋严重，农户主要是留守老人，资金需求主要是为满足购买农机具、农资等生产需求及购房、上学等生活需求，而这部分资金需求规模较小，客观上导致金融有效需求不足。
农商行改制后，由于忽视了乡村振兴背景下农户改善型消费金融需求、综合金融服务需求的增加，加上其金融科技发展缓慢，导致所提供的金融服务同质化，以传统存贷汇业务为主，贷款以小额、短期贷款为主，理财业务涉及不多。因此，受农村金融有效需求不足的影响及农商行金融服务创新能力不足的制约，农商行贷款投放乏力。同时，受银监会“业务不跨区”及“两增两控”政策约束，农商行不得不被动投放质量欠佳的贷款，极易形成不良贷款。
（四）农信系统的“官商文化”；^艮深蒂固
农信社先后经历了人民公社、人民银行、农业银行、省联社管理。高管个人升迁、业绩考核，容易被管理部门所左右，一定程度上形成了农信系统相对“唯上”与绝对服从的官商文化，认为按上级的要求开展工作，出现问题上级处理，出现风险也由上级负责。农信社改制后，虽然名称改变，股本结构改变，高管及员工转变成股东，
但员工素质并没有相应提升，管理模式和经营理念也未改观。潜意识里仍然认为，上级领导的指示就是政策，信用社改成农商行就是目标。这样的企业文化下，法人治理结构改造目标被虚化和弱化。
（五）金融生态环境较差影响支农动力
金融生态环境差引发贷款户的道德风险。上世纪八十年代，我国曾出现过动员农民贷款事后核销、老
少边穷贷款扶持的乡镇企业贷款核销等情况。近年来，农商行改制过程中核销处置部分不良贷款后出现道德风险问题。有些 贷款农户认为贷款不还最终会被核销，于是降低了还款主动性。恶性循环下去，最终导致农商行对农户贷款动力不足。
（六）政策制定不科学降低了支农支小的积极性
改制要求农商行既要加大支农支小信贷投放力度，
又要防控风险。而当支农支小资产风险较大时，还被要求不得提高贷款利率来补偿风险溢价。三个目标几乎无法同时满足。在这样的约束下，农商行进行支农支小的动力降低。相当一部分支农支小贷款，借助政策支持，通过资管通道，以支农、支小、扶贫的名义，实际上流向了产业政策限制的企业。
四、农信社改革以服务乡村振兴的路径设计
为更好地推动农村信用社服务乡村振兴，有针对性地解决本文中所涉及的问题，提出如下改革路径：
（一）推动省联社向金融服务公司转型
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1.省联社的部分职能分块划到监管部门，由地方政府金融监管部门履行省联社的协调职能和管理职能中偏重于行业自律性质的职能，由银保监会派驻机构履行省联社管理职能中偏重于监管的职能，由人民银行分支机构履行省联社的指导职能，分而治之，形成人民银行分支机构管方向、银保监会派驻机构负责监管、地方政府金融监管部门进行协调的管理格局，有利于增强职能履行的针对性和有效性。
2.省联社转型成为金融服务公司，利用专业化团队和市场化机制，有偿开展专业化的人员培训、信息和业务咨询、发展规划、资金清算、金融产品设计等工作，弥补农村商业银行发展短板，实现对全省农村信用社的技术改造。
3.撤销省联社在各地市的办事机构，一部分人员分流到金融服务公司，一部分分流到地方金融监管部门和银保监会派驻机构。
(二)有序推进农村信用社改革
1.对于己完成改制的农商行，不断改善公司治理结构，探索新的资本补充工具，加大金融产品和服务创新，真正让农商行成为具有“农”字特的现代金融企业法人。
2.对于尚未改制的农信社，应认真评估其实际情况，尊重事实、尊重差异、尊重农信社改革的意愿，
实行“一社一策”，成熟一家改制一家，有序稳妥推进农信社改革。
3.建立农村信用社风险补偿机制，充分发挥政府财政、税收、货币政策的合力，通过建立风险补偿基金、税收优惠、定向降准、增加支农支小再贷款等措施，合理覆盖涉农金融服务的经营成本和风险，实现可持续发展。
4.优化农村信用社产权管理，适当提高最低持股限额，实行股东入股承诺制度，明确股东权益及所承担的风险，增强股东行使股权的积极性。同时畅通股金转让渠道，不断优化股本结构。
(三)提升农合机构金融服务乡村振兴的效率和水平
1.突破银保监会提出的“业务不跨县”的规定，允许农合机构在以市级行政区划范围内跨县选择合适的客户和项目，进行信贷支持，以解决农村金融供给与需求失衡的矛盾。
2.遵循“三农”服务特，对农合机构的经营机制进行改造，不断完善信贷管理、风险防控、财务管理等制度规定，让制度和机制保证农合机构更加有效地服务乡村振兴。小米手机壁纸
3.引入职业经理制，通过聘任专业的职业经理，不断 激发农合机构人员活力和经营活力。
4.引入高管股权期权制度，加强对农合机构高管的激励和约束，减少高管的短期行为。
5.提高农合机构的电子化科技化水平，研发推出农合机构的网上银行、移动支付、互联网金融、支付结算等科技产品，推动农合机构做大做强。
参考文献：土木工程的就业前景
理事会
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国庆放假2020安排调休作者简介：
张杰(1982—)，男，汉族，山西霍处人，经济学硕士，高级.经济师，现供职于中国人民原中心支行。
责任编辑：张小芳
校对：ZXF
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