改革开放以来特别是农村税费改革后，农村基层党组织面临着许多新情况新问题，需要我们进行深入地探讨研究。因此，应对当前农村经济社会发展的新形势，进一步加强农村基层党组织的建设，为全面建设农村小康社会提供坚强的组织保证，是当前各级党组织积极探索和努力实践的重要课题。
一、农村基层党组织面临的新情况
当前农村基层党组织建设也面临着许多新情况，主要表现在四个方面：
（一）农村经济基础的变化
!、市场经济体制的建立，给农村基层党组织建设提出了新难题。过去，管理村里的资产和组织生产和分配，是村党组织的主要职能和权力来源，而随着包产到户和市场经济的发展，村民逐渐有了自己的经济支配权，多数村党组织，乃至乡镇党委、政府，很难到自己在市场经济中的位置和空间。
"、农村社会阶层的分化，给农村基层党组织建设提出了新要求。随着多种所有制经济的共同发展，农民经济收入水平得到不同程度的提高。劳动方式和谋生手段的多样化，农民队伍出现了明显的阶层分化，各阶层的生产生活方式、经济状况、政治态度都呈现出明显的不同特点。而这种分化本身又是个变数，时时在产生着新的变化，使得农村出现了一些新的社会经济组织形式和经济成份。这就无形中使得乡镇党委发挥作用由单纯而复杂起来，也使得一些乡镇党委不敢大胆领导，担心管多了，与法律相违背；面对分化而产生的不同利益体，如何进行有针对性的引导和服务显得力不从心，甚至束手无策。
#、农村宗族势力的抬头，给农村基层党组织建设提出了新挑战。近年来，农村宗族宗派势力有所抬头，一些地方农村修族谱建祠堂泛滥成风，以修建祠堂为纽带，把宗族宗派势力集结起来。相当一部分农民把有限的财力用于宗族活动，使得原已贫困状况雪上加霜，这在边远山区乡村尤为突出。宗族宗派势力的抬头，使农村党组织和村民自治组织带领农民致富奔小康受到不同程度的削弱和冲击，使得乡镇党委发展经济的计划与各种措施无法很好地实施。在换届选举中，家族宗派势力利用各种不正当、不合法方式拉选票以及操作选举的现象时有发生，一些村党组织对此显得十分软弱无力，乡镇党委也无法掌握，致使村里能人和优秀人才难以脱颖而出。
（二）乡镇工作环境的弱化
!、职责与职权的不对称，影响了调控职能的发挥。随着近些年改革的深化，乡镇政府的职权在不断调整，有一些部门划为条条管理，作为一级政府的职权比过去要削弱很多。如乡镇七站八所名义上是乡镇工作部门，实际上乡镇党委、政府难以统一指挥和调度，对一些重要站所，既无工作考核权，也无人事调配权，难以发挥一级政权的作用。
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第!期（总第#$$期）中共福建省委党校学报
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农村基层党组织建设新情况新问题与对策研究
张诺夫
（福建省委党校，福建福州#=$$$!）
摘要：建设社会主义新农村，关键是要把农村基层党组织建设好。随着我国农村经济体制改革的深化和社会阶层结构变迁，特别是农村税费改革后而引发出来的一系列变化，是摆在农村基层党组织建设面前的新课题。认真分析面临的新情况，正确审视存在的新问题，采取相应的积极对策，是应对新形势，加强农村基层党组织建设，巩固党在农村的执政基础，把农村基层党组织建设成为贯彻“三个代表”重要思想的组织者、推动者、实践者的现实需要。
关键词：农村基层党组织；新情况新问题；对策
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作者简介：张诺夫，福建省委党校党建教研部副教授。
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而乡镇党委、政府承担的工作职责又比较重，这样势必使乡镇党委、政府感到自身调控的手段不够，一些工作很难开展。
!、财薄与债重的压力，影响了财政职能的发挥。乡镇财政拮据，牵扯了党政主要领导大量精力。财政切块管理之后，乡镇财政的调控功能明显减弱，可用财力严重不足，乡镇领导为了发展经济和乡村基础设施建设，只好经常往上级部门跑项目、跑资金，乡镇日常工作往往处于应付状态。而由于一些政策不配套，执行不统一，再加上层层过滤、截留的“漏斗效应”，真正落到乡村的资金不多，给乡镇工作增加了难度。大多数乡镇负债问题十分突出，乡镇背上了沉重的财政包袱，从我们调研的乡镇来看，大部分乡镇本级债务为"##—$##万元，有些乡镇甚至达千万元以上，使现任的党委政府面临“还旧帐、干新事、保饭碗”三大难题。
%、工作和任务的繁重，影响了服务职能的发挥。随着社会的不断发展，乡镇党委、政府工作领域不断拓展，担负的工作任务也越来越多，工作负荷越来越重。“上面千条线，下面一根针”，农村工作任务样样不少。同时，一些职能部门工作方法还保留着明显的计划经济痕迹，导致许多指标和任务脱离实际，使乡镇不堪重负。比如财政税收、计划生育、综合治理、安全生产等都是量化的一票否决，客
观上要求乡镇党委、政府投入大量的精力。沉重的工作压力和棘手的积淀难题，使得乡村干部疲于奔波，疲于应付，办事不能深入，好事办不好，实事办不实，完成工作数量而不能保证工作质量。
（三）农村税费改革的深化
&、乡村工作正常运转难。从理论上讲，农村税费改革是相互配套的，“农民减负，乡镇减人，民主支持”，一减对一减，正好还可以维持“一个萝卜对一个坑”。但是负担好减，人难减，而且还要减债，还要提前支付减人成本等等，没有一定的财力根本无法推进乡镇人员的精简。减负造成的乡村财政收入缺口就成为乡村的“硬伤”。虽然，上级政府下拨转移支付资金弥补缺口，但毕竟是“杯水车薪“。有的山区乡镇只能变卖林权等集体资产维持生计，而对财力来源有限的山区乡镇更是难以为继。这就使得乡村进入一个两难境地，要么实现农村税费改革的减负目标，但是乡村不能维持正常运转；要么确保乡村正常运转，但是必须牺牲改革的目标或举新债过日子，乡镇政府“无钱办事”、拖欠工资问题将更为突出。
笔记本电脑闪屏!、基层党建活动开展难。农村税费改革后，农民负担得到减轻，政府收入相应减少，乡镇收支缺口增大，在有限的办公经费面前，乡镇往往确保“硬件”运转，即公共行政性支出，压缩甚至冻结“软件”支出，包括党建办公经费支出。因为乡镇公共行政性支出，上级下发了明确具体的配套性文件，可以列入年初财政预算，而农村党建工作经费支出上面没有明确的配套文件，只能挤入乡镇办公经费支出预算，杯水车薪，严重制约了党建工作正常开展。
%、集体公益事业发展难。税费改革后，村级实行的“一事一议”制度缺乏两个基础。一是缺乏众基础。在一些经济不发达、偏远的山区乡镇，众认为“一事一议”制度名义上是给自己民主权利，实际上不是要众出劳，就是让众出资。因此，对“一事一议”制度不热心不认可，导致有的村召开村民大会，商议集体生产公益事业，村民代表不参加会议，或者到会人数太少，会议开不成。二是缺乏经济基础。近年来，农村经济发展缓慢，农民增收减缓，生活较为困难。对集体生产公益事业实行“一事一议”制度，议出劳议出资超出了农民众的经济承受能力。
电影院线（四）农民民主参与意识的强化
&、民主参与的积极性不断高涨，对农村基层党组织的领导方式提出了新要求。全面推行村民自治以来，农村基层民主政治建设取得了较大的进展，农民的民主参与意识明显增强，不仅要求维护自身的经济利益，而且更多地要求参与村里重大事务的管理和决策。农民参选率的上升，民主参与的渠道多样化，维权活动日渐活跃，农民参政议政的愿望越来越强烈，广大农民特别是富裕起来的农民积极争当人大代表和政协委员。而我们部分农村基层党组织对农村和农民的这种政治上的新变化重视不够，引导不足。因此，农村基层党组织如何与时俱进，改进领导方式，发挥领导核心作用，正确处理党的领导、农民当家作主、依法执政三者关系，已成为推进农村基层民主政治的关键。
!、维护自身利益的强烈感日益显现，对农村基层党组织的工作方法提出了新要求。凡是涉及农民切身
利益的问题，都成为农民民主参与中的焦点问题。而我们确有相当部分农村基层党组织对农民这种强烈的利益诉求保护不够，缺乏依法执政的能力，直接或间接地导致了农民民主参与中出现了一些不理性和不规范的行为。农村基层党组织如何代表最广大农民众的根本利益，又如何兼顾到各个不同利益体的具体利益，是摆在他们面前的棘手问题。
%、民主参与制度不够健全，对农村基层党组织构建农村和谐社会提出新要求。对选举资格的界定，候选人资格条件的规定及其审查，贿选的界
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定与查处，以及村党组织、村委会、经济合作社关系等，法律上没有具体规定。同时，农民民主参与的组织化程度不高，组织形式不健全，利益诉求的渠道不够畅通。由于制度设计和安排的缺陷以及目前乡村治理结构中实际存在的不合理因素，部分农村基层党组织对农民民主参与缺乏正确的引导和必要的关心支持。随着城镇化建设步伐加快，的大量出现，农民的暴力抗争、越级上访事件逐年增多，对农村基层党组织提高构建农村和谐社会能力提出了新考验。
二、农村基层党组织建设存在的新问题
从总体来看，农村基层党组织建设与加强党的执政能力建设和全面建设小康社会的新要求仍然不相适应，集中表现为：
!、农村基层党组织自身建设状况的不适应。据调查，有的乡镇党委存在着不能正确处理好发展经济与基层组织建设的关系问题，认为经济工作是硬指标，基层组织建设是软任务，只要抓好经济建设这个中心，其他工作可以少管甚至不管，忘记了自己肩负的职责；有的把发展经济与基层组织建设割裂开来，认为经济基础决定上层建筑，只有先把经济搞上去，才有足够的力量搞好农村基层组织建设，忽视二者之间互动互补的关系；有的往往忙于中心工作，抓基层组织建设精力不足，工作不到位。个别乡镇党委抓学习、抓调研不够，整体功能不强，尤其是党政一把手统揽农村工作全局能力和驾驭市场经济能力不强，履行职责能力较差；有的班子贯彻执行民主集中制原则不深入、不全面，存在班子主要领导“个人说了算”、决策不民主、议事不规范的现象；有的乡镇干部工作上形式主义比较严重，存在脱离众倾向，只注意对上负责，不注意对下负责，对众疾苦不闻不问，有的甚至出现不廉洁不勤政现象；有的乡镇党委把村级组织建设简单理解为整顿班子，放松经常性的思想作风建设和党员教育管理；有的照抄照搬，习惯于坐等上级布置任务，党建工作没有特和创新，缺乏切合实际的思想和举措。
"、农村基层党组织发展农村市场经济能力的不适应。近年来由于发展乡村集体经济的机制不健全，农村集体经济增长缓慢，形势较为严峻。目前，农村集体经济收入有三个明显特征：一是失衡性。沿海乡村比山区乡村收入高，城郊乡村比偏远山区乡村实力强，资源丰富乡村比资源匮乏乡村好，班子强的村比班子弱的地方发展快，而且这种区域性经济发展水平的差距越拉越大。二是单一性。资源型收
入特征十分明显，发展余地小，绝大多数乡村集体经济收入靠林业矿产等，收入形式十分单一。三是波动性。乡村集体经济收入不稳定，靠以资源为支撑的乡村集体经济收入，受各方面的影响，特别是受资源本身和市场的双重影响，年收入波动大，而且逐年减少下滑。在调查中我们发现，面对农村市场经济的新发展、新变化，不少乡村干部不仅缺乏引导、发展、管理经济的能力，尤其是缺乏统筹城乡经济社会发展的能力、建设现代农业的能力、发展和驾驭农村工业和第三产业的能力、经营农村城乡的能力。对于如何适应市场经济对农村发展的要求，帮助农村发展生产、调整农业产业结构、走科技兴农路子、推进农业产业化、农产品产供销一体化的服务体系和农工商一体化办法不多，而这些能力的缺乏，正是当前全面建设农村小康社会中最大的“能力危机”。
#、农村基层党组织领导方式的不适应。一是众自主意识增强与乡村组织指挥弱化的矛盾日趋明显。不少的农村基层干部仍然沿用计划经济时期那种简单粗暴、行政命令等“家长”式的工作方法，因此，往往是事倍功半，甚至造成干关系紧张。二是农民要求提供服务与乡村服务功能弱化的矛盾更加突出。农民迫切需要农村基层组织为他们提供产前、产中、产后服务，为他们进入市场创造条件，帮助解决一家一户办不了、办不好的事情，而实际上乡村组织因种种因素，在这方面提供的服务是十分有限的。三是农村基层组织与农民集体观念普遍淡化之间形成的矛盾日益显现。在农村有相当部分农民本位主义、实用主义，自由主义、利己主义思想十分严重，存在“无事不理你，有事就你，处理不满意就告你”的现象，这就对农村基层党组织如何做好新时期农村思想政治工作带来了新问题。
经典人生励志格言$、农村基层党组织工作水平和党员队伍素质的不适应。首先，农村基层党组织的工作水平与全面推行村民自治不相适应。有的村党组织在支持和保障村民依法开展自治活动中，难以把握局势，弱化甚至丧失了领导核心的地位，使村民自治活动走样；有的村党组织难以摆正与村委会的关系，党组织不能有效地领导和支持村委会依法开展工作，致使村两委闹不团结，离心离德，各行其是。目前，众上访事件增多，其原因虽然是多方面的，但与村党组织没有发挥领导核心作用、没有及时做好众工作有着密切的关系。其次，农村党员队伍建设与实现农村现代化的需要不相适应。不少农村党员整体素质不高，不同程度地影响农村基层党组织整体作用的发挥。从党员队伍建设的状况看，也存在“老、少、低”的问题。农村中有一定文化水平的青年人，大多经商、办企业，或远走他乡、
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闯荡市场，难以培养和发展。农民职业的多样化、复杂化，以及流动性大，给农村基层党组织发展党员工作提出了新课题；在思想素质上，有相当部分党员党性淡化，带头奉献和吃苦的自觉性不强，众观念比较淡薄。此外，农村众团体组织活动明显减少，作用也普遍弱化，有些村级组织甚至名存实亡，这也给巩固党领导的基层政权和贯彻党的农村政策带来不利影响。
三、加强和改进农村基层党组织建设的对策
（一）发展壮大农村集体经济，夯实农村基层党组织执政能力的物质基础
农村当务之急就是要大力发展经济，这是从解决农村各种矛盾的关键。
!、在发展经济上要有新思路，积极探索乡村集体经济发展模式。在发展思路上，坚持以市场为导向，以科技为依托，以农业产业化为主线，引导众搞好农业结构调整，大力发展特农业、效益农业，力争把品种调优、规模调大、层次调高、机制调活。在发展路子上，应充分利用农村的土地、矿产、水能、果林园等资源，通过租赁、承包、拍卖和股份合作等形式，进行农业综合开发；采取以资源引资金、以产权引客商等办法，积极探索发展集体经济的多种形式；坚持自愿、有偿、规范的原则，返租倒包农户的承包地，创办农业公司，一头联接市场，一头联接农户；以水、电、路和厂房等配套的基础设施吸引投资办厂，集体收取资产占用费。在发展模式上，可通过靠兴办村级集体企业增收，靠发展林特产业增收，靠资产经营增收，靠搞活土地使用权增收，靠资源开发增收，靠物业经营增收，靠实施农业产业化增收，使资源优势变为经济优势，实现乡村集体经济发展模式的多样化。
湖南凤凰古城旅游"、在助农增收上要有新手段，强化服务意识带领农民致富。构建服务平台，有条件的地方要成立农村社会服务联动中心，设立服务大厅，配套办证窗口和服务网点，提供致富信息，协调解决众实际问题。要整合服务队伍，组织科技特派员、乡镇干部、乡土人士、各类生产经营能手、致富带头人、私营企业主等帮助农民发展生产，开拓市场，以先富带后富，产生户带户、邻帮邻的联动效应。要开辟增收门路，积极探索让农民增收的新手段、新途径，集中力量抓好重点培训项目的落实，加大适用技术培训的力度，努力运用市场手段来配置社会资源，把帮助农民掌握一门或几门先进实用技术作为帮
助农民增收的主要手段。同时，要重视发展民营经济，加快农村工业化步伐，大力发展第三产业，让更多的农民向非农产业转移。
#、在总体效果上要有新突破，实现发展集体经济和农民利益的“双赢”。坚持科学民主决策，对新上项目要经过认真细致的市场调查和科学评估，实行民主决策，重大事项要经村民会议或村民代表会议决定，不能一讲发展集体经济就不顾客观条件，盲目上马。切实保护好农民的合法权益，不能以牺牲农民的利益为代价换取集体经济的发展，不能侵犯农民的土地承包权，必须始终坚持自愿原则。建立健全集体资产管理制度、积累制度和财务制度，管好用好集体资产，实现集体资产的保值增值。
（二）创新组织设置和工作方式，不断激发农村基层党组织的活力
农村基层党组织必须坚持大胆创新，用改革的精神探索新情况、解决新问题，才能不断增强活力，在改进中加强，在转变中适应，在发展中提高。
!、创新农村基层党组织设置。适应农村市场经济发展和产业结构调整的需要，及时调整农村基层党组织设置。一是要适应农业专业化生产的要求来调整党组织设置，根据农村阶层分化后的现状，围绕农业产业化目标，把党组织建立在产业链上，按照区域经济布局，建立具体产业的党组织。二是在行业协会中设立党组织。随着农村经济的不断发展，农村党员就业形式日趋多样化，一大批农民在致富过程中自发地形成了许多分工相对明确，经营相对集中的行业协会，为便于党员在行业协会中发挥作用，
必须依托行业协会设置党组织。三是以地域设置党组织。在加强对本地务工的农民党员进行组织化教育管理的同时，改变对流动党员管理比较薄弱的局面，着力创建流动党员党组织。对流动党员以流出地、流入地联建党组织或派驻党组织。随着农村市场化进程的推进，外出务工的党员越来越多，而且有的地方外出党员又相对集中，形成了农村党员的特殊体。为了加强对外出务工体党员的管理，可以乡、村或联村为单位在外出务工的党员体中建立党组织。由外出务工的人员建立的党组织受村、联村党组织或乡镇党委领导，也可根据实际情况委托务工所在地党组织领导，或者实行由流出地和流入地党组织共同负责的双向管理机制。比如，莆田市对分布在全国各地的$%多万外出人员中的&%%%多名党员派驻了北京、上海、广州等#个流动党员工作委员会和&&个驻外党组织，未建立驻外党组织的地方建立临时党支部。
"、创新农村基层党组织的领导方式和工作方法。一是在工作推动上，要由以运用行政手段为主向提供服务为主转变。党员干部要特别注意观察市场，善于从市场变化中抢抓机遇，更多地运用市
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场供求信息，价格信息来引导生产，善于用政策的支持、提供优惠条件等来鼓励生产，用组建社会化服务组织来促进生产，用兴办农产品加工生产来衔接生产，用开拓市场来保护生产。二是在做众思想政治工作中，要更加注意采用说服教育，示范引导，典型引路的方法，特别是在推进农村结构调整
中，必须充分尊重农民众的生产经营自主权，不能强迫农民种这种那，要通过干部做给农民看，引导农民干。三是在处理村务上，要由封闭向公开转变，全面推进以财务公开为重点的村务公开，规范公开时间、地点、程序和内容，做到真公开、常公开。四是在处理矛盾和纠纷上，要更加注意扩大基层民主和运用法律的手段，通过进一步完善和深化农村“说事”制度，在长期上坚持下功夫，在解决问题上求实效，在引导众说大事，说难事，说发展上做文章，进一步密切党干关系。
（三）建立健全机制，大力提高农村党员的能力和素质
!、建立以竞争上岗，提高素质为核心的农村基层干部新的选用机制。在基层干部的选拔渠道上，可采取“派、调、引、选、增”五管齐下，多层面、多渠道地拓宽选人用人的视野，把更多的基层党员培养成农村致富的带头人，把更多的农村致富带头人培养成基层党员，把优秀基层党员培养成农村基层干部；积极推行“三推两考”，注重改善乡村两级班子的整体结构；从应届大中专毕业生、机关干部和事业单位中发现、选派优秀人才到基层施展才华；通过制定相应的优惠政策和主动联系外出务工青年的办法，鼓励优秀大中专毕业生到村里工作，有目的地引导回乡知识青年、退体军人和长期在外务工回乡的人创办、领办经济实体，为村级干部储备人才，进一步增强基层党组织的生机与活力。
"、建立以针对性、实用性、开放式为重点的教育培训机制。通过开展先进性教育活动，把“让干部受教育、农民得实惠”的好做法、好经验，用制度的形式固定下来加以推广，使党员学习教育活动向经常
化、制度化转变。根据农业产业结构调整、发展农村经济和增加农民收入的需要，坚持对基层干部和党员实行分类培训，提高培训效果。
#、建立以保护和调动乡村干部积极性为核心的激励约束机制。一是政治待遇要提高。要紧密结合乡镇机构改革，真正建立起能上能下的用人机制，对有突出贡献的乡镇干部要大胆提拔使用。要把担任过村干部作为培养乡镇干部的一条有效途径，鼓励乡镇干部到村级组织任职，出台从优秀村干部中选拔乡镇干部的政策，以激励村干部奋发上进。二是经济待遇要加强。要根据经济发展水平，从农村的实际出发，不断改善农村基层干部的经济待遇。有条件的地方对村干部可以实行工资由财政发放的办法，即村支部书记和村主任工资可以由县（市、区）财政统一发放。同时，建立健全在职村干部工资补贴最低基数保障制度、退职村干部养老金保障制度。三是工作环境要改善。上级党委要科学制订乡镇目标管理责任制，加强和改进乡镇干部的考核和评价制度，强化乡镇抓经济发展促农民增收的责任。
$、建立以服务发展、服务众为根本出发点的作风建设机制。一要转变工作方式。二要强化服务意识，引导干部转变观念，抓好示范服务，及时为农民调整产业结构搞好产前、产中、产后服务。三是建立责任落实机制。
（四）加快农村配套改革，优化农村基层党组织建设的外部环境
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我最亲爱的你过得怎么样>七夕的诗句最有名的、加快乡镇机构改革。加大乡镇机构改革的力度，加快撤乡并镇的步伐，切实解决机构臃肿、支出膨胀问题，减少财政供养人员，推进乡镇“七站八所”机构人事制度改革，全面推行聘任制和未位淘汰制，严格机构编制管理和监督。推进村组合并，精简村组干部，推行交叉任职。
"、大力化解乡村债务。通过审计、划转、抵偿债权等方式挤干“水分”；按照“区别情况、逐步化解”的原则，清理消化乡村不良债务，依法坚决清收能交未交的“历欠”款，整肃农村中少量存在的无理拖欠合法税费的不良风气；分清属执行政策上的偏差和上级指导工作上的失误形成的债务，通过国家转移支付等办法，为乡村两级组织减压，使农村基层政权在一个新的平台上高效、良性运转。
#、加强农村基层民主建设。一要努力形成保障党员民主权利的工作机制。认真贯彻落实《中国共产党党员权利保障条例》，进一步疏通和拓宽党内民主渠道，重视维护基层党员的参与权、知情权、选择权和监督权。二要大力引导村民积极参与基层自治。严格按照《村民委员会组织法》的规定，保证众依法直接行使民主权利，依法管理自己事务，凡涉及众切身利益的重要事项，都应当通过一定的形式予以公开，保证众的知情权，接受众的监督。三要逐步完善基层民主政治建设。在基层党组织内部采取党务公开、民主评议党员、干部任期责任制等方式，强化党内监督民主化制度；狠抓“民主议事、民主理财、民主管理、民主监督”为主要内容的村级民主政治建设，不断完善《村规民约》，在实行“一事一议”中做到“大家事、大家提、大家定、大家管”，不断提高村民的民主政治意识。
%责任编辑狄松&
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