冷战以来美国对南海政策的
演变（1950—2004）
胡素萍
2009年3月8日，南海海域发生中美船舰对峙事件，这是继中美南海撞机事件后发生的又一严重事件。3月10日，菲律宾总统不顾中国的反对，正式签署“领海基线法”，将中国南沙
部分岛礁和黄岩岛划入菲领土。一时间南海波涛再起、暗流汹涌。7月22日美国国务卿希拉
里在泰国代表美国政府签署文件，宣布加入《东南亚友好合作条约》，表示“美国重返东南亚”，
2010年10月奥巴马赴越南参加东亚峰会。在诸多国际因素中，美国是对南海问题影响最大
的区外大国。随着南海争端的持续升级，美国在南海的活动及其对南海的关注也将更为密切，
南海问题的发展与美国的南海政策紧密相关。
一、20世纪50－80年代：两大阵营对抗下的南海局势
第二次世界大战结束以后，国际势力由原来反对世界反法西斯主义的共同目标而形成的同盟国集团分化为东、西方两大阵营，此后，国际关系完全笼罩在冷战之中。美国与苏联在世
界各地、各个领域展开了激烈的争夺。美国在这个阶段的战略目标就是动用一切力量对苏联
和社会主义阵营进行遏制，而东南亚和南海区域成为美国遏制苏联及其盟国的工具。但是，在
将近半个世纪的冷战阶段，美国对南海问题的态度并不完全一致。以中美关系正常化为界
限，可以分为两个时期。
1.军事封锁：中美关系正常化以前美国在南海的行动策略
冷战时期的美国全球战略中，欧洲是其经营的重点。美国的军事力量尤其是海上军事力量在世界首屈一指，其全球战略目标是要巩固和扩大在世界范围内的霸权，在亚洲和太平洋
地区，则是以反对中国为核心。从1950年起，美朝战争一爆发，美国就不仅介入朝鲜半岛，出
兵台湾实施军事占领，还积极介入印度支那，加大对法国的支持力度，积极支持法国在越南镇
压胡志明的革命，形成了从三面军事进逼和军事威胁中国的态势。在印度支那的行动使南海
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对美国的重要性上升，因为在印度支那执行任何战略都离不开紧临的南海，因而南海也成为
美国完成其军事战略部署的目标海域。
这一时期，美国对南海的策略，实际上是其推行亚太战略、扼杀新生的社会主义中国，进而实现其在亚太地区霸权主义的重要组成部分。但是美国毕竟与中国南海相距遥远，为了遏
制中国，美国与南海周边国家签署了大量双边和多边的军事同盟，构筑出一道“反共防波堤”。
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1954年9月，美、英、法、澳、新和泰国、巴基斯坦、菲律宾八国签订《东南亚集体防务条约》，又称《马尼拉条约》。根据这个条约成立的东南亚条约组织是针对中国的组织。在东南亚设立的这条防线，与美国已经控制的台湾海峡、朝鲜半岛一道形成了抵制中国影响的三个前沿阵地，南海也就成为美国对中国防线上的一个部分。同时，美国出于遏制中国和印度支那战略的需要，无视中国对南海的领土领海主权，任由中国抗议，其军舰和飞机“自由”航行在南海海域。此时在美国眼里，基本上不存在那一国拥有南海主权的概念。这一时期，美国在南海的活动主要有以下几个方面：一是南海成为美军军演场所。美国参与下的各种双边与多边军事集团经常在南海组织大规模的军事演习；二是将南海
作为向越南战场运送军队和战略物资的通道；三是悍然对西沙岛和南沙岛实施军事行动，开始了对南海的进犯。1957年2月，美国就考虑在南沙岛上设立一个气象台。而在此之前，一个菲律宾商船队的负责人发现美国军队侵占了南沙岛中至少三个岛屿。日本东京东洋贸易公司擅自派往南沙岛的一个“勘察团”，遇见美军在南沙岛一个岛上设立的雷达站。从1958年9月至1971年，美国军用飞机和军舰入侵南海诸岛中国领空、领海多达500次之多。从1959年6月至1971年，中国外交部就美国对西沙的侵扰行为提出严正警告400多次。由此可见，美国无视南海主权归属的事实，而是根据其战略需要进行军事战略部署。
美国在进行军事行动的同时，支持和怂恿其控制下的菲律宾和南越当局去与中国争夺南海主权。1956年，菲律宾副总统兼外交部长阿加西妄称菲律宾在南海发现了“既无所属又无军民”的岛屿，声称菲律宾有权予以占领。南越当局紧急追随菲律宾，声称南海的岛屿“一直是越南的一部分”，它对南海享有“传统的主权”。但是，在此期间也有一种迹象，即美国似乎承认南海主权属于中国。1956年9月，美国为了在中沙岛和西沙岛进行测量，向台湾当局提出申请，经同意后美国在中沙岛和西沙岛进行测量。与此同时，苏联及社会主义阵营的国家均发表声明，支持中国关于领海的决定。社会主义阵营中所有国家出版的地图上，都无一例外地标明南海诸岛属于中国，充分表达了支持中国拥有南海主权的立场。
总的来说，在冷战的背景下，美国虽然没有直接介入南海主权争议，但是把南海当作与苏联争霸的舞
台。美苏两国分别在菲律宾苏比克、克拉克和越南金兰湾建立海空军事基地，使南中国海成为冷战的阵地。
2.消极中立：中美关系正常化后美国对南海主权归属的立场
20世纪70年代，国际局势风云突变，前苏联的霸权主义势力越来越强大，军事实力陡然上升，开始与美国进行争夺，打乱了美国的全球战略部署。旷日持久的侵越战争，军费开支巨大，使美国深陷战争泥潭难以自拔，其势力被大大削弱，导致美国独霸世界的地位开始动摇，美苏争霸的格局已经形成。同时，社会主义阵营分裂，中苏矛盾上升，中越反目。
在这个时期的国际事务中，最重要的事件是中美关系的正常化。国际局势的变化，面对前苏联咄咄逼人的势力，美国不得不重新调整全球战略。以前苏联为对手的战略使美国在东南亚遏制中国的意义已经不大。于是，美国改变长期以来奉行的敌视中国的政策，缓和与中国的关系，进而与中国结成战略同盟。1972年美国总统访华，中美发表了著名的《上海公报》，双方的关系从此步入正常化轨道。
景物描写的句子为了改善在与前苏联争霸中的战略处境，美国急需与中国靠近。由于有求于中国，加上1973年1月美国与越南达成了巴黎停战协定，结束对越战争，美国在东南亚的扩张暂缓。在此阶段美国对南海主权归属采取的是双重立场。一方面，公开场合不表态，即只要符合其与前苏联争霸的战略，南海主权暂时属于谁都不重要。1974年，中国与美国的盟友南越在西沙岛发生了一场小规模的海战。尽管南越
政权一再请求美国干预，但美国无动于衷。70年代后期，越南入侵柬埔寨，对东南亚的安全与稳定构成挑战，严重威胁到美国的自身利益，美国政府对越南采取了军事对抗性质的政策，并积极寻求与中国的合作，以促进柬埔寨问题的解决。另一方面，美国私下鼓励和支持菲律宾与南越政府对南海部分岛礁的占领。1970年4月，菲律宾采取军事行动，对南沙岛岛屿实施军事占领，1978年对其占领的5个岛礁命名为“卡拉延岛”。从1970年到1980年间，菲律宾先后占领南沙岛的8个岛礁。南越当局也加入对南沙岛的军事行动，1973年到1974年间，抢占南
沙岛6个岛屿，1978年，越南政府又占领了3个岛屿。70年代菲律宾与南越政府肆意对南沙岛部分岛礁采取占领行动与美国的暗中支持是分不开的。
在美苏对抗的形势之下，美国对南海政策的主要目的在于遏止苏联势力的南下和渗透。在南海主权问题上基本上持不介入和不表态的中立立场，不支持任何一方的主权要求。基于其全球战略的考虑，当面临比中国更强的对手且需要中国作为“盟友”时，美国不愿意与中国交恶，并不公开激烈反对南海主权属于中国，而是拒绝支持弱小的盟友，以免其生出是非。1988年中越在南沙发生武装冲突之后，美国助理国务卿斯顿·西格尔称：“美国不对这个争端表态，从某种意义上讲，美国不支持任何一方”［1］393，希望这里能恢复和平气氛。美国太平洋舰队司令罗纳德·海斯称中越南沙冲突虽“十分严重”，但是美国不介入。直到冷战结束前，美国在南海主权归属问题上的基本立场，就是南海主权争端的发展不能与美国的全球总体安全战略相违背。
从总体上来说，冷战期间美国不愿意看到南海主权属于中国，它自身也经常侵犯南海主权，对南海主权争端采取的是机会主义的态度，没有长期稳定的对待南海主权归属的政策，这是因为南海争端本身不处于美国东亚安全利益的核心位置。
二、从“积极中立”到“密切关注”：20世纪90年代后美国介入南海争端及其原因
20世纪90年代初，前苏联解体和东欧巨变宣告了冷战时代的终结，美苏争霸的两极时代寿终正寝，东西方两大阵营对峙的态势不复存在。在充满变数的国际局势下，美国必须从构建有利于自己的国际秩序来考虑对外政策。前苏联虽然解体，但俄国军事力量仍然具有威胁力，其大国雄心未变，美国不能不加以防备。随着前苏联解体，美中战略联盟的基础随之而去，中美矛盾上升，但美国视中国为战略盟友的政策仍在产生惯性作用。因此，美国的对外政策取向在一段时期不明朗，在以俄罗斯还是以中国为主要对手方面一时难以作出决断。对外政策取向的不明朗，间接导致了美国在南海问题的犹豫态度。
20世纪90年代初期，官方、舆论和学者在南海对于美国亚太安全的重要性问题上认识存在分歧，因而美国在南海问题上表现出矛盾的态度。一方面，美国声称不介入南海争端。表现为冷战结束和苏东巨变，亚洲一些国家民族主义高涨，要求美军撤出在本国的军事力量。美国最终作出裁减亚太驻军的决定，从菲律宾撤出了所有部队，相继关闭了苏比克海军基地和克拉克空军基地。20世纪90年代南海问
题趋于激化时，美国拒绝了菲律宾要求其介入的请求，辩称1951年《美菲共同防御条约》签署时南沙岛并不是菲律宾领土的一部分，菲律宾是在1987年才对斯普拉特利（即南沙岛）提出领土要求的。所以，南沙岛不属于《美菲共同防御条约》的范围。但在另一方面，美国又表示准备在南海争端中发挥作用。90年代，虽然美国在东南亚的整体军事实力有所减弱，但是，由于南海是重要的国际贸易通道，蕴藏丰富的油气资源，具有地缘战略优势，战略位置的重要使美国不可能完全放弃该地区。东南亚各国也希望美国部分军事力量继续保留在该地区，并与之合作。1990年11月，新加坡与美国达成谅解备忘录，允许美国海空军使用其军事设施。美国同印尼、马来西亚也签署了类似的协定，美国可以使用两国的港口设施。即使是菲律宾在收回美军驻菲基地时也发表声明，希望能继续保持与美国的各种计划和项目，其中包括军舰定期来访和空中转运，同菲律宾军队进行联合军事演习，并强调仍将保持《美菲共同防御条约》的有效性。这些条约或协定为美国重返东南亚地区、干预南海问题埋下了伏笔。
20世纪90年代，随着日本和亚洲一些新兴工业化国家和地区在经济上崛起，亚太各国在经济方面加强了合作趋势，促使亚太地区在国际事务中的地位不断提高，并逐步演变为与欧洲国际地位并驾齐驱的局面。而在亚太地区最具影响力的当属中国和东盟。中国是最早支持东盟的国家，近年来与东盟的合作，特别是与东盟的经贸合作迅速发展。中国经济实力的增长及其在东亚的积极睦邻外交加强了其在东亚的国际地位，这是美国不愿看到的局面。它担心如果一个大国主导这一地区，将对美国构成全球
性的挑战并威胁到当前的国际秩序。东盟国家在与中国交流的同时，南中国海的领土之争始终是双方关系发展的瓶颈。也正是这一点成为东盟各国政府接受美国在该地区加强军事力量的主要理由。
1995年《联合国海洋法公约》生效前后，各国对岛屿及其所连接的大陆架与专属经济区资源的主权
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意识纷纷觉醒，使南中国争端日益国际化和复杂化。随着1995越南加入东盟，南中国海争端遂演变为东盟内部及东盟有关国家与中国之间的主权争夺态势。争端主要集中在南沙岛，形成了越、菲、马、文、台、中五国六方的争夺格局。在争端各方中，菲律宾、台湾是美国的军事盟友，马来西亚、文莱与美国关系密切，越南从原美国的敌对国变成美国颇感兴趣的新兴市场国，中国是美国接触加遏制的对象。而南中国海是美国重要的战略和贸易通道，这使美国与南中国海争端有了复杂的背景。
经过短暂的犹豫，20世纪90年代中期美国对南海问题的政策趋向明朗。通过外交介入和军事介入的方式表达美国对南海问题的关注。在外交方面，1995年，由于菲律宾炸毁了中国美济礁上的渔业设施，导致南海争端急剧恶化。以“美济礁事件”为标志，美国政府采取了积极干预南海问题的政策。美国借机宣布对南海争端的关注，发表袒护菲律宾的声明，表现出支持菲律宾无理要求的倾向。1995年4月
美国国务卿克里斯托夫称，根据美国与菲律宾签订的条约，美国有责任保卫菲律宾不受攻击。稍后，美国政府又发表声明：称美国对南海的和平与稳定有持久的兴趣［1］402。1995年5月，美国政府发表了一份书面的南中国海政策声明，指出：“美国政府认为，在南海地区的单方面行动和反应加剧了本地区的紧张，美国强烈反对使用武力和武力威胁解决领土争议，并要求各方克制，避免采取导致动荡的行动。并认为维护航行自由是美国的基本利益，所有船只和飞机在南海不受阻碍的航行，对于包括美国在内的整个亚太地区的和平与繁荣是必不可少的。”［2］1997年美国和平研究所起草了一份关于“开展预防性外交防止南海争端升级的特别报告”，特别强调了美国在南海地区有重大利益的存在。报告认为，美国应阻止任何一方以武力方式解决南海争端，并帮助争端各方树立谈判解决问题的政府意愿。这份声明表明美国对南海问题的态度：要求和平解决、维持地区的和平与稳定等［3］。1997年6月18日，美国太平洋部队司令普吕厄称，当南海发生冲突时，美国将支持菲律宾［4］。至此，美国的政策表明它将介入南海争端，且矛头针对中国。2000年以后，美国总统越来越多地关注东盟事务，增加高层领导人对东盟国家的访问，加强与该地区国家的安全合作，加强在东盟的军事存在，扩大与东盟国家的外交往来。
在军事方面，20世纪90年代中期以来，美国逐渐将南海问题置于美国亚太安全战略的框架之下，将南海问题提高到关乎整个亚太地区安全的高度。从小布什上台后，美国的军事安全战略进行了重大调整，其思路是：首先，在科所沃战争后，欧洲的局势基本稳定下来，而亚洲的不稳定因素上升，因此
美国安全战略的重点应从欧洲转向亚洲。其次，美国在亚洲所面临的主要对手是中国。2000年美国国防部军事专家在一份研究报告中提出，不管中国将来如何发展，都将成为美国的威胁，认为“一个稳定和强大的中国会不断挑战亚洲的现状”，“一个不稳定的和相对羸弱的中国也很危险，因为她的领导人会试图通过对外军事冒险来巩固其权利”。因此，美国应当趁中国还比较弱的时候，加强在亚太地区的军事态势［5］。从1998至2000年，美国政府相继公布了一系列有关国家安全战略的文件，这些文件的重要内容之一是在21世纪前15年的“战略机遇期”，美国全球战略中心应向亚太倾斜，而加强美国军事存在是关键环节。同一时期发表的1998年“东亚—太平洋安全战略”、2001年的“四年国防评估报告”等重要文件，直接反映了亚太安全战略的调整。
为了实施这项以中国为主要对手的地区安全战略，美国首先考虑的是如何提升对中国的战略威慑。2001年4月1日发生的美国侦查机与中国军机在南海上空相撞事件，正是美国为强化对中国的战略威慑，频频对中国实施逼人的空中侦查活动所导致的结果。同时，美国与东南亚国家相继签署了一系列双边军事协定，定期进行军事演习。美国与菲律宾于1998年签订《部队访问协议》，2002年签订《后勤互助保障协定》，使美国军机和军舰可以自由出入菲领空和领海。美国与东南亚国家在南海地区频繁举行军事演习，1999年达14次，2000年—2003年共23次，2003年和2004年又与东南亚国家陆续举行“肩并肩”
四十不惑的意思“金眼镜蛇”
“卡拉特”等军事演习，尤其是美菲“肩并肩”军事演习，首次将演习地点定在有主权争议的南海海域，演习的目的定为抵御外来入侵。菲律宾总统阿罗约则公开承认美国军方正在对菲律宾士兵进行抵御中国、保卫斯普拉特利（即南沙岛）的训练。可以说，美国从政策到法案再到军事上都加强了对南海地区的渗透。
美国加强对南海海域的渗透，究其原因，首先，南海是东南亚各国间及与印度洋、太平洋上的海上贸易的重要门户。南海区域既是亚太地区的中心，又是连结太平洋与印度洋的战略通道，同时它还是连接美国在亚洲、印度洋和波斯湾地区海、空军基地的枢纽。谁控制了这里，谁就控制了海上运输的生命线，掌握了制海权，从而在争夺东南亚和亚太地区乃至世界事务主导权的斗争中取得主动。随着美国安全战略的重心向亚太转移，出于地缘政治的考虑，美国必然加强在这一地区的军事存在。其次，
“9·11”事件后，美国亚太安全战略关注的重心也有所变化。随着反恐战争的展开，美国对中亚、南亚和东南亚的关注上升，阿富汗是美国反恐战争第一阶段的主战场，东南亚则被视为打击恐怖主义战争的第二前线。东盟地区居住着世界上1/3的穆斯林人口，恐怖主义组织活跃，有多个相互联系、组织严密的伊斯兰极端组织，如伊斯兰祈祷团、马来西亚圣战组织和菲律宾阿布萨耶夫反政府武装组织等。东南亚地区被美国认为是恐怖主义分子的藏身之地。另外，东南亚水域是连接太平洋和印度洋、通往中东的咽喉，同时这里又是海盗活动最为猖獗的地区。该地区的任何安全威胁因素都牵动着美国神经。再次，应对地区危机和大国崛起，巩固美国在亚太的军事优势。在中国经济的快速增长的形势下，
“中国威胁论”为美国将中国视为主要竞争对手提供了社会基础。20世纪90年代以来，国际关系进入多极化时代，中国经济的高速发展、综合国力的不断提高，成为冷战后最令人瞩目的国家，引起美国、日本的高度重视。他们认为中国经济的崛起是对其经济利益、安全利益和全球战略的威胁。“中国威胁论”愈演愈烈，1999年5月，芝加哥对外关系委员会进行的对外政策调查中，有56%的公众和57%的领导人认为中国发展成为世界强国可能对美国构成最大威胁。1997年美国国防部推出《四年防务评估报告》，美国战略界对国际安全环境的基本估计是，美国在2015年以后，将有可能面对一个地区或全球匹敌的竞争对手，而俄罗斯和中国有可能成为这样的对手。美国将中国视为长期的对手和潜在的威胁，为了保持其在21世纪的独霸地位，美国要警惕新兴大国的出现。因此，20世纪90年代后期开始，美国在各个领域制约、遏制中国的发展和壮大，增强在亚太地区的军事部署，加强对中国的战略
防范和牵制，增强对中国的安全压力。而南海作为世界贸易通道，南海海域国家与中国的争端，使之成为遏制中国的理想地区。随着南海争端日益向复杂化和国际化发展，美国的态度也日渐明朗起来。因此，冷战结束以后，美国对南海政策的基本走向表现为：确保和加强美国军事力量在南海及周边地区的存在，努力争取对南海地区安全事务的主导权；通过与东南亚国家签订条约和协议，构建多边安全机制；以南海问题牵制中国，构筑美国亚太安全战略体系。
三、美国介入南海问题对中国的影响
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冷战以来美国在南海问题上立场的变化和介入南海问题的事实表明，美国已成为影响南海问题的最大外部因素，必将对中国及南海问题的解决产生影响。
1.影响中美关系的顺利发展
美国介入南海问题是其遏制中国的对华战略的组成部分。美国关注其在南海的利益，将这一问题纳入其亚太战略，而将中国在南海的主权范围限制在较小的海域内，借以遏制和牵制中国，最大限度地保证美国亚太战略的实施。2000年以来美国不断加强在南海海域的军事侦察活动，以勘测为名监视中国在南海地区的活动，导致中美撞机、船舰对峙事件的发生，不仅侵害了中国的合法权益，而且也不利于中美关系的顺利发展。亲爱的那不是爱情 歌词
2.加大了解决南海问题的难度
无论从历史上还是法理上看，南海诸岛自古以来就是中国神圣不可侵犯的领土，这是无可争辩的事实。美国虽然不激烈反对中国对南海的主权，却侧重指出中国对南海的主权要求不具备坚实的基础。美国一面淡化南海的主权问题，一面积极推动南海问题国际化，力图借助多边力量，与中国进行对抗。美国还偏袒某些国家，挑拨南海周边国家与中国的关系，加深它们与中国在南海问题上的不信任，以此来孤立中国，借机提高自己在亚太地区的位置。而“美国在该地区军事存在和影响的扩大有可能让某些东盟国家感到有所倚仗，或许在争端中采取强硬立场，导致中国与东盟之间对南中国海问题
麦斯威尔的解决功亏一篑，而任何程度的冲突，都避免不了美国的介入。美国的介入可能有助于平息冲突，但也有可能导致冲突扩大，对中国与东盟国家的关系造成破坏性
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