全国农村医疗救助现状_问题与对策_柳拯
全国农村医疗救助现状、问题与对策
柳 拯
(中华人民共和国民政部，北京 100871)
[摘 要] 医疗救助属于社会救助的范畴，医疗救助对象是符合条件的五保户、特困户和其他贫困众。各地民政部门通过农村医疗救助基线调查发现，在农村2542万(其中，五保户570万，特困户1972万) 不救不活 的特殊困难人口中，因病致贫、因残致贫的比例平均为49 8%。在因病、因残致贫人员中，得大病人数，其比例为3%至15%左右。目前，全国有1501个县开展了农村医疗救助工作，初步形成了比较系统的农村医疗救助制度框架，形成了不同的农村医疗救助模式。针对目前农村医疗救助工作中存在的主要问题，今后农村医疗救助应逐步形成在推进中规范，在规范中推进的良性机制。
[关键词] 社会救助制度；农村医疗救助；新型合作医疗[中图分类号] C913 7
[文章标识码] A
[文章编号] 1671-5136(2005)03-0001-05
On the Situation,Problems and Countermeasures of the Med ical
Help Conducted in the Countryside of Our Country
Liu Zheng
(Civil Affairs Ministry,People  s Republic of China,Beijing,100871)
Abstract: M edical help is concluded in the field of the social help.The objects of it are suitably the five-cared families,seriously oppr families and other poor publics.After the investigation of the medical help cond ucted i n countryside,different levels of the civil af  fair sections found that there are 2542000people (includi ng 570000of five-cared families,1972000of seriously poor family)who are in the condition of  non-living without help  .Among them it accounts for 49.8%because of diseases and disability.The number of the persons who are seriously ill is accoun ts for 3%-15%because of diseases and disability.At present,all over the country there are 1501counties that have developed the work of medical help conducted in countryside.So there i s a relatively systematic frame of the help that is di fferent on than before.Due to the present problems,its next stage is to form a system that to develop helps standards and to regulate helps the development.
Key w ords: system of social help;medical help conducted i n countryside;new-model medical cooperation
卫生间防水[收稿日期] 2005-08-15
[作者简介] 柳 拯(1966-)，男，江西新余人，民政部低保司副司长、北京师范大学社会保障专业博士生。
一、全国农村医疗救助工作现状
农村医疗救助工作是党中央、国务院交付给民政部门的
一项新任务，是从制度安排上缓解困难众无力就医看病问题的重大举措，是完善城乡社会救助体系的重要步骤。各地民政部门通过农村医疗救助基线调查发现，在农村2542万(其中，五保户570万，特困户1972万) 不救不活 的特殊困难人口中，因病致贫、因残致贫的比例平均为49 8%(其中，因病致贫、因病返贫的占32 2%)。在因病、因残致贫人员中，得大病人数，其比例为3%至15%左右。
通过方方面面的工作，截止目前，全国已有31个省(自治区、直辖市、含兵团)(除西藏外)出台了实施农村医疗救助
大丰收的做法的意见、办法和方案；在实施新型农村合作医疗的地区，农村医疗救助工作方案都突出了资助农村特困人口参加新型农村合作医疗的内容；全国有1501个县开展了农村医疗救助工作，建有农村医疗救助示范点347个；先后有10多个省召开了农村医疗救助工作会议，民政部在湖南省常德市组织召开了全
国农村医疗救助工作现场会；共筹集医疗救助基金13 5329亿元,2004年支付医疗救助金4 489亿元(其中，资助参加新型合作医疗金额为7248 6375万元，实施大病医疗救助37497 28万元，临时救助103 86万元)，救助贫困农村居民640,7134人(其中，资助参加新型农村合作医疗人数为408,0002人，全国五保户、特困户平均参合比例为84 2%；大病救助199,3918人，临时救济33,5779人)。从全国整体来
第12卷第3期2005年9月长沙民政职业技术学院学报Journal of Changsha Social work college Vol  12No  3Sep  2005
看，初步形成了比较系统的农村医疗救助制度框架。主要包括：救助申报制度、入户调查制度、民主评议制度、张榜公示制度、对象核查制度、基金管理制度等，全面规范了申请、公示、审批、发放救助金等工作程序，实现了救助对象的动态管理，保证了救助工作的公开、公平、公正。为及时掌握各地工作进展，进一步推动工作，民政部还建立了农村医疗救助信息统计通报制度，设计了农村医疗救助统计台帐，今后将通过民政部网站等媒体，定期向社会发布各地农村医疗进展情况，接受社会各界监督。在全面推开农村医疗救助的过程中，各省、市、自治区从当地经济条件、社会发展水平、困难众状况等自身的实际情况出发，在形成的政策、制度与操作规程等方面都程度不同地带上了自身的特点。也可以说形成了不同的农村医疗救助模式。按救助对象划分，可以分为针对贫困体救助模式和贫困体与非贫困体兼顾救助模式。贫困体救助模式是绝大多数省市区的做法。大部分省市区如北京、河北、辽宁、山西、河北、山东、湖南、湖北等，将救助对象定为农村五保户、农村特困户(
2012父亲节低保户)、在乡重点贫困优抚对象、60年代精减退职职工以及一些临时性的突发贫困对象。这些对象都是贫困体。贫困体与非贫困体兼顾救助模式是极少数省区的做法。少数省区，如吉林、新疆等，除上述对象外，还将农村见义勇为人员列为农村医疗救助对象；有的省，如甘肃则在农村五保户、特困户、在乡重点贫困优抚对象和临时贫困户外将农村独生子女领证户列为农村医疗救助对象。按救助内容划分，可分为大病救助模式、大病与常见病兼顾救助模式和以常见病为主的救助模式。大病救助以上海、湖南、辽宁、西藏、甘肃等省市区为主。这些省市明确了医疗救助的种类。其中，上海市明确规定尿毒症透析、精神病、恶性肿瘤3种病为救助病种；辽宁省将再生障碍性贫血和白血病等七种病作为大病医疗救助种类。湖南省出台的文件虽然没有定病种，但从示范点情况看，是以病种作为救助范围的。如上面所说的临澧县、石门县、华容县、长沙县，就是以三期矽肺病等病种作为医疗救助范围。西藏则将艾滋病、系统性红斑狼疮等11种病作为医疗救助范围。甘肃则以病等急性传染病作为救助重点。大病和常见病兼顾的救助以河北、山西、陕西、新疆等省为主。这些地方由于没有规定大病种类，在实施救助过程中就比较复杂，往往将大病和常见病混在一块进行救助。以常见病救助为主兼顾大病救助的模式以青海、宁夏为主。这些省区以门诊补助为主、以大病救助为辅。如青海将救助资金分为四部分：第一部分救助资金用于资助农村五保、农村特困户和农村重点优抚对象参加农村新型合作医疗；第二部分资金用于五保户，分别按人均每年50元(西宁、海东)、70元(海北、海南、海西)、90元(黄南、果洛、玉树)的标准给予门诊补助；剩余资金按4 6开,40%用于特困户、重点优抚对象的门诊医疗补助,60%用于设立大病医疗救助。按救助方式划分，可分为政策减免、一人腰上挂把弓
现金支付为主模式和政策减免、现金支付与服务照顾兼顾模式。大多数省市区以政策减免和现金支付为主。在这种模式中，又可以分为不同情况。其中，湖南等省以救助资金支付为主，政策减免的力度较小或基本没有减免。从长沙、华容、石门、花垣等示范县看，没有政策减免内容。河北等省虽然有现金支付，但政策减免力度较大。如河北迁安市规定，农村困难众在就医时，门诊费用(诊费、检查费和费)、住院费(床位费、检查费、费)各减免20%，就医挂号费全免，需进行手术的，减免手术费的15%。河北正定县则规定，农村五保户、特困户、重点优抚对象在就医时，可享受免收挂号费、门诊费、减收20%检查费、床位费和手术费。政策减免、现金支付与服务照顾兼顾以上海为主。上海市出台的农村医疗救助政策中，既有政策减免内容，也有现金支付，同时还有医疗服务照顾的内容。
除以上三种不同模式外，还可以从管理主体、救助时间、救助地点、资金筹措、医疗救助与其他医疗保障方式的结合等不同角度来划分。如从管理主体角度划分，可以将医疗救助分为以政府救助为主模式和部门救助为主的模式；从救助时间来划分，可分为事前救助模式与事后救助模式，或者两者结合模式；从救助地点来划分，可分为县级发放模式(如湖南、江苏)和乡镇发放模式(其他大部分省市)；从资金筹措划分，可分为中央、地市、县、乡镇四级财政融资模式与中央、省、地、县、乡镇五级财政融资模式；从医疗救助与其他医疗保障结合来划分，可以分为医疗救助与新型合作医疗结合模式(如现在新型合作医疗试点县)、医疗救助与基本医疗保险结合模式(如东部发达省市)、医疗救助与商业保险
结合模式(东部少数地市)以及医疗救助(西部没有开展新型合作医疗的地方)独立运行四种模式。不同的医疗救助模式直接或间接影响救助资源整合、救助资金安全运行与救助效益的提高。但存在的就是合理的。出现这些不同的救助模式是各地在实施医疗救助过程中动脑筋、想办法，进行创新探索的结果，反映出了地方特，这是一件好事。这说明医疗救助也需要因地制宜，百花齐放。同时，也说明，由于农村医疗救助开展时间不长，各地对实情的把握、对政策和制度的建立、调整、健全和完善也有一个过程，需要相互学习，以取人所长，补己之短。
二、存在问题
主要存在四个层面的问题。第一层面是农村医疗救助工作自身存在的问题；第二个层面是农村医疗救助工作的支持保障问题：第三层面是农村医疗救助与新型农村合作医疗的衔接问题；第四个层面是农村医疗救助与其他农村社会救助政策的关系问题。
(一)关于农村医疗救助工作自身存在的问题。主要表现在两个方面。一方面是对农村医疗救助工作的认识与进展的问题。虽然，我们通过调查知道，在影响农村居民的生活中，医疗与教育是两个最重要的因素，但在基层如何开展这两项工作，认识与实际需求并不一致。不少干部觉得，在吃饭问题，也就是说在基本的生活救助政策还没有解决的情况下，比如，在农村最低生活保障或特困户生活救助制度还没有出台、建立，生存还存在威胁的情况下，进行医疗救助不太合适；有的干部认为，正常人的医疗问题还没有解决，干吗就要去解决那些不正常人如老年人、残疾人和孤儿的医疗问
2长沙民政职业技术学院学报2005年乐观积极的正能量句子
题?还有的干部认为，现在农村困难居民一些常见病都没钱治，干吗就要去解决那些大病、重病问题，何况，就是对一些危重病人救助了，也多半是让钱打水漂了，没有什么效益等等。无论是从事农村医疗救助的干部，还是一些政府的领导，都程度不同地存在一些这样或那样的认识上的问题。认识是行动的先导。这些认识带到工作中后，直接影响了工作的进展。虽然从总体上讲，现在建制的省市或县不少，但这种工作进展与三部委要求在今年底建成比较规范的农村医疗救助制度的要求来讲，与老百姓对解决医疗问题的迫切性来讲，与农村医疗救助工作在农村社会保障中的地位来讲，与国家建构和谐社会的总体形势来讲，不太相称，还需要不断加快工作推进的力度与进程。另一方面，是农村医疗救助的规范管理问题。尽管国家出台和要求各地实施农村医疗救助的时间是一样的，但各地进展情况不太均衡。有快有慢。慢的地方，目前需要解决的重点问题是尽快摸索建制，全面推开；快的地方，目前需要解决的重点问题则是反思一年来的实践，总结相应的经验教训，进一步规范对农村医疗救助的管理。目前，在农村医疗救助管理方面主要存在以下几方面的问题。一是救助对象问题。根据现行有关政策，农村医疗救助对象主要是针对患大病的农村特困体。具体讲，救助对象是得大病影响基本生活的五保户、特困户和其他特殊困难众。但是还有一些地区将见义勇为和独生子女户纳入救助范围而不管这些人员是否贫困，符不符合救助条件。二是救助范围问题。三部门的文件规定得很明确，农村医疗救助范围是大病。尽管对大病的确定标准不大一致。如有的省份根据花钱多少来划定
大病，有的省则根据住院时间长短来确定大病，有的省份则根据医政管理部门、医疗研究机构以及医疗服务机构提出的意见，通过合并同类项的方式来确定大病种类。但有的省却将常见病、一般病纳入救助范围。三是救助方式问题。享受农村医疗救助的前提是农村特困众患大病并影响家庭生活。救助的金额也应根据特困众的医药费支出情况而定。但是，有少数地区把农村医疗救助资金以医药费包干的名义平均发放，根本无法实现缓解特困众就医看病难的目的。四是基金管理问题。一些地方没有设立农村医疗救助基金帐户，而是把医疗救助资金与其他社会救助资金一样由财政部门按需求分期划拨，上一年度结余的资金也没有结转使用。同时，也有一些地方，虽然设立了基金帐户，但是由于前期调查不细致，救助方案设计不合理，造成基金沉淀较多。五是救助时间的问题。一些地区因循其他社会救助工作的做法，农村医疗救助实行定期救助，采取每季度或每半年审批一次、发放一次救助金的做法。对申请医疗救助的特困众，没有做到及时审批、及时救助，错过了救助的最佳时机，影响了救助的效果。六是医疗服务机构监管的问题。农村医疗救助服务机构是市场主体。因此，就存在自身的利益驱动。由于患者、医生与管理机构在用医、用药方面存在信息不对称以及机构自身利益驱动，在农村医疗救助过程中就存在过度用医、用药或用医、用药不规范问题。结果常常导致服务机构的经济效益倒是上去了，困难众的救助效益却下来的局面。一定程度上打击了农村医疗救助部门的积极性，也损害了医疗服务机构的形象。七是政策透明度问题。一些地方担心一旦农村医疗救助政策为众了解掌握后，救助的需求会很大，在资金总量不足的情况下，难以满足救助的实际需要，容易激化矛盾，因而，不愿意将救助政策公开。
(二)关于农村医疗救助工作的支持保障问题。主要表现在资金不足与工作基础薄弱两方面。关于资金投入问题。资金投入不足表现在两方面。一方面是政府投入不足。按照医疗救助政策，在我国农村共有近2542万 不救不活 的特殊困难人口需要纳入医疗救助范围。资助这部分人员参加新型农村合作医疗就需要2 542亿元(当然一些县市还没有开展新型农村合作医疗试点，但从一个侧面说明了资金需求总量)。根据 2004年国民经济和社会发展统计公报 (2005年2月28日，国家统计局)，在我国农村，到2004年末，人均年纯收入低于668元的绝对贫困人口有2610万人口。同时，按年人均纯收入669-924元标准计算，还有低收入人口4977万人。对低收入农村人口，按49 8%的因病致贫、因残致贫、因病返贫率来计算，有近2500万人。这样，绝对贫困人口与因病致贫、因病返贫人口相加总数达到5110万人。按照10%大病平均发生率计算，有510万人属于需要进行大病救助的人。按照每人每年大病救助1500元(抽样调查得到的年人均大病医疗费用支出数)计算，共需资金75 5亿元(510万 1500元=76 5亿元)。但是，目前国家财政每年才拿出3个亿资金，地方配套资金也很有限，从2004年情况看，只配套了8个亿。资金供给与需求之间的存在较大缺口。中央和地方财政投入的农村医疗救助资金都远远不能满足实际需要。其次是社会资源发动不够。在2004年的13个多亿的基金中，只有17456 8万元来自社会捐助。这说明还缺乏社会力量的动员与宣传，发动社会力量参与医疗救助的空间还很大。由于资金不足，造成了一些已经开展农村医疗救助工作的地区救助范围窄、救助水平低的问题。一些地区(尤其是经济薄弱地区)认为在上级财政缺乏足够资金支持的情况下，实施农村医疗救助，不仅不能达到救助的目的，反而会激化矛盾，也给地方财政带来一定的压力。认识上顾虑重重，工作推进上裹足
不前。关于工作基础薄弱的问题。主要是没人办事、没钱办事的问题。农村医疗救助是一项技术含量较高的新工作。涉及到医疗救助标准、救助病种、救助对象、救助办法的确定，救助基金的管理等专业技术问题，同时，还要完成有关的宏观管理问题、部门协调问题(如与财政部门、卫生行政部门、医药部门、医疗机构、金融机构的关系)，工作内容涉及面广、技术性强。对农村医疗救助的人员数量与专业化程度要求较高。但从目前情况来看，绝大多数地区(尤其是县、乡两级)没有明确相应的编制与人员，没有落实配套的工作经费。大多数地区的农村医疗救助工作，还仅是民政部门一家单打独斗，没有建立政府领导、部门配合的管理体制与运行机制。这种状况造成各地民政部门开展农村医疗救助工作力不从心，一些地方甚至存在畏难情绪。
(三)关于农村医疗救助与新型合作医疗的衔接问题。从各地工作实践来看，两项制度的衔接主要有以下问题。一
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第3期柳拯：全国农村医疗救助现状、问题与对策
是关于救助与参合对象问题。农村医疗救助覆盖的对象主要是农村困难众中五保户、特困户。这些人员是农村中最困难、最弱势的体，也是属于农村绝对贫困线以下的困难体，需要政府常年救济。资助这部分人员参加新型合作医疗，是中央和三部门意见的规定。从资金供给来讲，也只能从这
部分人做起。但是，新型农村合作医疗覆盖的是全体农村居民，从总量讲，远远大于农村五保户、特困户。从实际情况讲，在农村，除了五保户、特困户外，可能还有不少困难众可能也交不起参合费，需要政府的资助。因此，卫生部门希望提高农村困难众的参合比例，或者提出一个参合比例标准。二是关于起付线的设定问题。新型合作医疗实行的是报销制，发生了医疗费用并达到起付线后才能得到报销，没发生医疗费用或者医疗费用达不到起付线的则不能受益。作为农村医疗救助对象的五保户和农村特困户，由于处于极端贫困状态，无力支付很高的医疗费，有的人在有病之后也不去看病。这样导致一个结果：即使这些人由民政部门资助参加了合作医疗，但却由于起付较高可能享受不到相应的待遇。三是在推进进度上的问题。一些地区认为做好两项制度的衔接，就是要将两者完全同步推进，农村医疗救助只能在新型农村合作医疗试点地区开展，其他地区不宜开展。由于要求农村新型合作医疗推进比较慎重，至今才636个县。如果这样要求，客观上会导致新型农村合作医疗阻碍农村医疗救助工作开展。农村医疗救助与新型合作医疗制度之间的衔接之所以会产生上述问题，其根本原因在于农村医疗救助与新型农村合作医疗是既有区别又有联系的两项制度。具体讲，这两种制度的主要区别表现在四方面：一是制度性质上，医疗救助属于社会救助的范畴，合作医疗则属于社会保险范畴；二是在保障对象上，医疗救助对象是符合条件的五保户、特困户和其他贫困众，合作医疗的保障对象则是自愿参加合作医疗的全体农村居民；三是在实施内容上，医疗救助通过资助特困众参加合作医疗或给予患大病的特困众医药费用补助或政策优惠等措施来实现，以政府无偿提供救助金为主要特征，合作医疗则通过对参合众提供事先确定的各项待遇(主要是按比例医药费报销)来实现，
以参合众自付资金、自愿参加，政府给予补助为主要特征；四是在工作推进步骤上，中央提出：到2005年，在全国基本建立起规范、完善的农村医疗救助制度，而新型农村合作医疗制度规定，到2010年基本覆盖全部农村居民，对时间、进度的要求明显不同。两种制度之间的联系表现在两方面：一是两种制度都是农村医疗保障体系的重要组成部分，是解决农村因病致贫、因病返贫问题的重要举措；二是医疗救助可以借助合作医疗的力量，如降低起付线，提高封顶线等优惠政策为特殊困难众提供更多的实惠。同样，新型合作医疗解决不了的问题，也可以通过实施二次救助解决符合医疗救助条件的农村困难众的看病问题。从两者既相互区别又互相联系的角度上讲，处理好两者的关系，既要注意做好两者之间的沟通与衔接，又不能将两者等同起来或者将农村医疗救助矮化，将农村医疗救助制度作为合作医疗的一部分来对待。更不能放慢我们的工作步伐，为追求两种制度之间的衔接，将农村医疗救助与农村新型合作医疗同步推进。
(四)关于农村医疗救助与其他农村社会救助政策的关系问题。从保障角度来看，农村医疗救助属于农村医疗保障的重要组成部分；从救助角度来看，农村医疗救助属于农村社会救助的有机组成部分。作为农村社会救助重要内容的农村医疗救助，与其他农村社会救助制度就可能存在这样或那样的关系。主要表现在两方面：一是与农村五保供养政策的关系。农村五保供养的重要内容之一，包含医疗的内容。1994年 农村五保供养工作条例 明确规定，要对符合条件的农村五保户, 及时疾病 。有些省份，在制定出台农村医疗救助政策时，把农村医疗救助资金一部分平均发放给五保对象，以解决常见
求婚表白的话
病问题，另外一部分则通过建立基金解决大病问题。这是不符合政策的。农村五保供养与农村医疗救助制度是两项性质、内容、职责完全不同的制度。农村五保供养制度承担了为农村五保供养对象疾病的职责。不能把这种五保供养制度应当承担的责任，盲目推给农村医疗救助制度来承担。要逐步形成 农村五保供养工作条例 主要解决农村五保对象的常见病问题，农村医疗救助主要通过资助五保供养对象参加合作医疗解决农村五保对象的大病问题的制度格局。二是与农村六十年代精减退职职工政策之间的关系。根据1965年6月9日(国务院关于精减退职的老职工生活困难救济问题的通知 ([65]国内字224号)规定，对于从1961年到1965年6月9日期间精减退职的1957年年底以前参加工作并发给了一次性退职补助金的职工，对符合40%救济条件的职工本人的医疗费用，凭医疗单位的收费凭证由民政部门补助三分之二，本人负担三分之一；对不符合40%救济条件而生活困难的职工本人的医疗费用，如果本人负担确有困难的，民政部门可给予适当救济。 上述各项费用，均从退职老弱残职工救济费项目中开支。 为明确资金来源渠道,1982年3月12日民政部、财政部印发了 关于进一步做好精减退职老职工生活困难救济工作的通知 (民[1982]城14号)，对精减退职老职工生活困难救济所需资金渠道做了进一步重申与明确, 所需经费，属于补办40%救济的，由中央财政拨款；属于社会救济的，由地方财政解决。 从国务院和财政部、民政部的两个文件可以看出，解决六十年代精减退职职工的治病问题，有专门的资金渠道，也有明确的标准。但是，有些省份在出台农村医疗救助政策时，却将六十年代精减退职职工统一纳入了医疗救助范围。这种做法，一是混淆了六十年代精减退职职工制度与农村医疗救助制度之间的关系，将本应由六十年代精减退职职工制度应该承担的职责推给了农村医疗救助；
二是将本应由地方承担的财政负担转给了中央财政；三是对于符合40%救济条件的人员来讲，无疑降低了应该享受的医疗标准与待遇。无论是从界定政策关系、进行财务管理还是依法行政的角度讲，这种做法都是站不住脚的。三是与农村优抚政策之间的关系。与前两项政策一致，对于重点农村优抚对象的医疗问题，优抚政策有明确规定，所需医疗资金也应该从优抚资金中，统一调剂。但有些省份在出台农村医疗救助政策时，却将在乡重点优抚对象纳入了农村医疗救助范围，而不管这些人是否
4长沙民政职业技术学院学报2005年
符合救助条件。这种做法，同样混淆了两种政策之间的界限，由于救助标准不高，一定程度上侵犯了优抚对象的权益。
三、工作对策
针对目前农村医疗救助工作中存在的主要问题，下一步农村医疗救助主要做好两方面的工作，一是推进，二是规范。逐步形成在推进中规范，在规范中推进的良性机制。具体讲，主要做好以下几件事:
(一)在推进工作方面，主要做好四方面工作:
一是要加强对工作的指导。拟于近期，与卫生部、财政部联合下发 关于加快推进农村医疗救助工作的通知 ，针对农村医疗救助自身和支持保障方面存在的一些问题，提出相关要求。一是要求各地加快工
作步伐、尽快全面铺开并实施农村医疗救助工作；二是要求加大财政投入，增加资金总量；三是搞好与新型合作医疗与农村社会救助之间的政策衔接，并纠正一些不符合政策要求的错误倾向。
二是要加强政策能力建设。完整、准确地掌握救助政策是开展农村医疗救助工作，出台相关的方针政策的前提和基础，也是预防、避免出台的有关政策与现行政策出现矛盾和不衔接问题的有效措施。解决这个问题，拟采取两种办法：一是定期组织干部培训。针对农村医疗救助工作中出现的薄弱环节，设置相应课程，进行培训，解决政策空白和盲点。二是及时组织经验交流。全国已建成不少示范点。这些示范县市在实施医疗救助过程中积累了不少经验。这些经验对于下一步的工作开展来讲是一笔宝贵财富。部里在适当时候要组织示范县市进行经验交流。通过相互学习，共同促进农村医疗救助工作的进展和医疗救助管理人员政策水平的提高。
三是要加强宣传和协调。农村医疗救助是供需双方和政府部门三方的事情。农村居民是需方，医院、乡镇卫生院是供方，政府是出资方。要做好农村医疗救助工作必须三方积极协调、配合。需方要明确自身需求和权利，了解医疗救助政策，掌握有关疾病、及药品价格信息，提高对卫生资源的可及性；供方要明确自身的责任和义务，约束和规范医生和药物工作人员的行为及用药行为；作为出资方的政府要根据供需双方情况制定有关调控政策，规范管理，因地制宜、因时制宜、因事制宜，科学确定救助对象、严格救助程序，使救助资金安全运行，争取最大化的救助效益。从有关省市及示范点实施医疗救助情况来看，对供需双方要求不多，特别是供方出台优惠政策的地方较少。如果没有供
需双方的积极配合，有限的救助资金难以落实到最需要救助的对象和最需要救助的病上去。下一步在实施医疗救助过程中，要进一步加大救助政策宣传力度，使农村五保户、特困户这些 失语症 体真正掌握有关救助和医疗信息，规范自身的用药行为，克服供需双方信息不对称情况。同时，要进一步争取卫生部门和医疗机构的积极支持与配合，学习河北等地经验，对救助对象在门诊和住院时给予最大限度的政策优惠。
四是要加强调查研究。已经开展的调研仅仅是初步的、局部的、小范围的，是围绕示范点建设开展的。这些调研成果也主要只适合调研地区。要全面推开农村医疗救助，必须启动新一轮调研。一是要在已开展农村医疗救助地区进行调研。了解医疗救助实施以来的经济与社会效益。通过调研，不断修正和完善已有的救助政策，解决前面讲的四个层面急需解决的问题。解决这些问题，就需要坚持理论和实践相结合的工作思路，一方面开展深入、细致的调查研究，了解各地的好做法、好经验；另一方面组织专家学者进行专项课题研究，借鉴国内外理论研究的成果，以共同促进难点问题的解决。二是要在拟开展医疗救助地区调研。通过调研，了解新开展农村医疗救助地区因病致贫、因病返贫、大病分布、农村居民医药费用等情况，为制定政策提供依据。由于地方经济与社会发展水平不同，人文与地理环境不同，各地致病原因和病种是千差万别的。可以借鉴的只是救助形式，而不是内容，形式可以基本相同，但内容是丰富多样的。通过多层次、多角度、多样化调研，逐步形成在调研中开展工作、完善政策，在开展工作、完善政策中解决问题的良性机制，不断提高农村医疗救助的层次与水平。
(二)在规范管理方面，主要完成四件事:
一是要建立档案管理与备案制度。要将农村医疗救助主要环节，如申请、审核、审批与发放等环节形成的文件材料及时归档。县级民政部门要按照统一要求，装订成册，由专人负责管理。同时，各地民政部门要对当地农村医疗对象进行排查摸底，建立和完善农村医疗救助对象备案制度。
二是要形成定期统计与通报制度。这项制度既是规范管理的重要内容，也是推动工作的有效形式。推动工作有两种方式：一是突击式推动方式，一是常规式推动方式。前者主要有开会、检查、培训等形式，后者主要通过管理机制本身发挥作用。其中，定期统计与通报制度就是这种常规推动工作的方式中的一种。今后县以上民政部门要定期将农村医疗救助人数与资金配套情况逐级上报，部里将根据各地情况，每季度通报一次。通过这种方式使农村医疗救助在规范中往前推进。
三是要建立定期督促检查制度。这是在健全的民主监管机制没有确立的情况下，进行监督的主要形式。监督主体是上级民政、财政和有关纪律检查部门。每年一次到两次。对下级农村医疗救助工作开展的总体情况，尤其基金管理与发放等情况进行定期抽查核实，通过这种方式，最大程度保障农村医疗救助公开、公正与公平的开展。
四是要逐步建立农村医疗救助信息管理制度。这是开展农村医疗救助工作的手段，也是规范农村医疗救助的内容。少数省市，如上海市，在农村医疗救助工作的信息化建设方面走得较快。但全国大多数
省市在这方面步子较慢。今后将通过要求加大财政投入等方式逐步建立健全农村医疗救助信息管理系统，规范与提高农村医疗救助科学化管理程度。
总之，通过规范与推动两方面的工作，切实推进农村医疗救助工作，让更多的农村困难居民从国家政策中得到更多的实惠，最大程度上缓解农村困难居民的病痛问题。
(责任编辑：张 蕾)
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第3期柳拯：全国农村医疗救助现状、问题与对策

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