国外历史文化遗产保护机制及其对我国的启示
浙江大学排行国外历史文化遗产保护机制及其对我国的启示Ξ
王星光　贾兵强
【摘　要】历史文化遗产可持续发展是一个庞大的系统工程，文化遗产保护是其重要的组成部分。
目前，我国历史文化遗产保护仍然处在探索阶段，如何实现历史文化遗产的可持续发展，需要汲取国外成功的经验。本文通过对国外主要国家历史文化遗产保护工作的研究，从中归纳出其主要的经验，并进行综合的比较分析，旨在对我国历史文化遗产的保护有所借鉴，对历史文化遗产可持续发展实施有所启示。
【关键词】历史文化遗产；保护机制；可持续发展
【作　者】王星光，贾兵强，郑州大学历史学院历史系。郑州,450052
洛阳燕菜【中图分类号】D92010　【文献标识码】A　【文章编号】1004-454X(2008)01-0178-008
The Protection Mechanism of Historical and Cultural H eritage
in Other Countries and R evelation for Our Country
W ang Xingguang,Jia Bingqiang
英雄出装Abstract:The sustainable development of historical and cultural heritage is a huge project in China, of which the cultural heritage protection is an important part1However,the historical and cultural her2 itage protection is still an exploratory stage in China;successful experiences in other countries can be ref2 erence for the historical and cultural heritage of sustainable development in our country1This thesis in2 vestigates the protection of historical and cultural heritage in other countries,summarizes its main causes and comprehensives comparative analysis in order to be reference for the protection of historical and cul2 tural heritage and revelation for the implementation of the sustainable development of historical and cul2 tural heritage protection in our country1
K ey w ords:historical and cultural heritage;protection-mechanism;sustainable development
经过长期的探索、实践与积累，国外有很多国家的历史文化遗产保护逐步形成颇具特的模式，尤其像美国、英国、法国、意大利、澳大利亚、日本等主要发达国家的保护机制相对完备。无论是重视历史文化遗产的保护程度，还是文化遗产的保护理念，都是值得我们学习和借鉴的。在社会转型期，分析国外历史文化遗产的保护机制，研究和借鉴其保护历史文化遗产的成功经验，对推动我国历史文化遗产的可持续发展有着重要的现实意义。
一、国外历史文化遗产概念演变有朋自远方来>中班上学期工作计划
保护城市中的历史文化遗产不是保护落后，完整地保护“昨天的文明”恰恰是现代文明高度发Ξ本文是河南省社会科学规划项目“中原历史文化遗产可持续发展研究”(2005BLS004)的成果之一。
达的标志。①因此，国外的历史文化遗产概念首先是从保护城市建筑开始的。尽管古城保护的思想很早就已出现，但是，一直到18世纪末才开始受到重视，并逐步发展完善，形成一系列的保护机制。
20世纪30年代，国际现代建筑协会在《雅典宪章》中明确提出“有价值的建筑和地区”的保护问题，确定了一些个体建筑保护基本原则及具体的保护措施，促进了保护历史文化遗产国际运动的展开。20世纪50年代以来，国外历史文化遗产的保护对象从个体的文物建筑扩大到历史地段。最早明确提出保护历史街区的是1964年5月通过的《威尼斯宪章》，提出了文物古迹保护的基本概念、基本原则与方法。文件扩大了文物古迹的概念:“不仅包括单个建筑物，而且包括能够从中出一种独特的文明，一种有一定意义的发展或一个历史事件见证的城市和乡村环境。”②1972年11月，联合国教科文组织第十七届大会在巴黎通过的《保护世界文化和自然公约》(简称《世界遗产公约》)，确定文化遗产、自然遗产、文化与自然双重遗产的三种类型，扩大了历史文化遗产的范围，从此，历史文化遗产保护受到世界各国政府和公众的普遍关注和重视。1992年12月，在美国圣菲召开的联合国教科文组织世界遗产委员会第16届会议将文化景观作为文化遗产的类型，从而进一步丰富了历史文化遗产的内涵。1997
年11月，非物质文化遗产———“人类口头与非物质文化遗产代表作”，得到国际的认可。③截至2005年7月，世界上有170多个国家成为《保护世界文化和自然公约》的缔约国，已有788处遗产列入《世界遗产名录》,47个列入非物质遗产名录。④由上可知，国际社会对历史文化遗产的认识经历了一个很长的过程，由城市建筑到城市历史保护区，由文化遗产到自然遗产，由物质文化遗产到非物质文化遗产，在此基础上，形成了科学、全面的历史文化遗产概念，尤其是在美国、法国、澳大利亚、日本等国家，文化遗产保护范围、对象、内容也在不断扩大。如1980年以后，日本在对历史文化遗产保护的同时，开始考虑对历史环境保护的问题，不仅反映在保护对象的扩大方面，而且还反映在对历史环境保护的物质价值认识，以及对历史环境在精神文化方面的价值的理解和评价上。历史环境保护工作已经不单是简单地保护文化遗产本身的问题，而是发展为发掘城镇魅力，进行社区营造的主要途径。传统建筑物保存地区制度的创立，标志着文化遗存保护从崇古求美的单纯保护，走到了保护与再利用的新阶段。⑤
二、国外历史文化遗产的保护机制
(一)合理的投入机制
国外历史文化遗产在资金投入上形成一套长效的机制，从而在保护历史文化遗产的过程中起到关键性的作用。众所周知，持续充足的政府资金投入和社会的广泛参与是历史文化遗产保护的重要保证。
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在发达国家，历史文化遗产保护资金的来源主要是政府、非政府组织、社会团体、慈善机构和个人(志愿者)多方参与的运作机制。其中，政府起主导作用。美国对文化遗产的管理是国家公园制度。美国《国家公园管理手册》明确规定，国家公园是社会公益事业，根本不同于以赢利为目的的旅游开发区，国家公园的保护经费由联邦政府拨给国家公园管理局。⑥这样，作为一项社会公益事业，每年联邦政府拨给20亿美元保护经费给国家公园管理局。与此同时，联邦政府还通过税费减免和降低门票价格等措施，鼓励社会各界对自然和文化遗产的投资。据统计,1999年来自社会捐助款达23亿美元。⑦在英国，由国家和地方政府提供的财政专项拨款和贷款，是保护资金最重要的来源，非政府组织的捐赠和志愿者个人的捐款也是经费的重要来源。除此之外，志愿人员的义务劳动、无偿提供房产和固定资产，也可纳入资助范围。在保护资金的具体投入与运作方面，英国政府授权各种团体负责实际运作。由于与政府关系的密切程度和承担责任不同，各保护团体获得的政府拨款也不同。⑧同时，在英国，历史文化遗产保护不仅在官方，而且在民间也有相应的保护组织，主要有由环境部所规定的5大组织：古迹协会、不列颠考古委员会、古建筑保护协会、乔治小组和维多利亚协会。由于介入法定程序，每年英国政府给以上5个团体相当的资助。在日本，逐步形成以国家投资带动地方政府资金相配合，并辅以社会团体、慈善机构及个人的多方合作。国家和地方
资金分担的份额，由保护对象及重要程度决定。日本规定对传统建筑保护地区的补助费用，国家及地方政府各承担50%，对古都保护法所确定的保存地区，国家出资80%，地方政府负担20%，而由城市景观条例所确定的保护地区一般由地方政府自行解决。⑨
一些发展中国家对遗产保护的投入也非常重视。如印度每年国家投入约合311亿元人民币；墨西哥每年国家投入约合1412亿元人民币；埃及旅游点门票收入的90%上交国库，再返还给文化遗产部门，用于文化遗产保护，政府每年用于伊斯兰古建筑的保护经费约合5000万元人民币。⑩
(二)完善的保护体系
完善的保护体系主要是指科学、高效、精简、完备的管理网络体系，在保护历史文化遗产中发挥主导作用。世界上最重视历史文化遗产保护的国家之一的意大利，建立了多层次的历史城市建筑保护和管理机构，并形成了保护机构网络。意大利历史城市和古建筑保护和管理机构主要由国家文化遗产部负责，各大区、市则设有相应的管理机构。如罗马，市政府下设有相关办公室对全市、历史城市区、发展区、文物古迹区和古建筑区分别规划管理，其中罗马市设有总体规划办公室，负责全市总体规划，重点是全市的生态环境、城市交通干线、地区城镇的发展。罗马市历史城区建筑保护办公室运用微机系统对历史城区的街区保护、建筑维修、私人住宅改建和居民生活环境改善进行全面管理。罗马市郊区办公室组织管理郊区市政建设项目，规划管理郊区各小区的配套建设，负责重点小区改造规划的实施。除了国家各级政府机构外，意大利还有一些保护历史城市和古建筑的民间团体，如“我们的意大利”在全国有200多个分会,2000多个会员。该组织在推动政府建立法律、健全制度、保护遗产、社会宣传等方面发挥了巨大的作用。在法国除了国家和各城市设立有专门管理历史文化遗产的机构外，各类受保护的历史文化遗产所在地也分别设有专门的管理机构。 λϖ美国国家公园系统由联邦政府内政部
下属的国家公园管理局直接管理，国家公园管理局将全国50个州划分为7个大区，分别管理全国200多个不同类型的国家公园，每个国家公园都是独立的管理单位，公园的管理人员都由总局直接任命、统一调配，直接对国家公园管理局负责。所有国家公园的规划设计统一由国家公园管理局下设的丹佛规划设计中心全权负责。 λω澳大利亚对大堡礁的旅游管理包括一系列完整严密的计划，主要有分区计划、地点计划、管理计划和25年战略计划。这些计划从空间上覆盖了整个遗产区域，并对敏感地带和关键地点给予更细致和特别的管理。在时间上，除重视日常管理外，还注重战略管理，使大堡礁的保护和资源利用具有可持续性，而不仅仅看重眼前利益。这一系列的计划成为大堡礁旅游管理各项工作的指导，保证了整个旅游管理过程都贯穿了对世界遗产保护理念的实现。 λξ
作为我国近邻的日本，在保护历史文化体系中的成功做法颇值得我们借鉴。国家历史文化遗产保护由文物保护行政管理部门和城市规划行政管理部门这两个相对独立、平行的组织机构共同负责。与文物保护直接相关的事务归国家文部省文化厅，与城市规划相关的事务归国家建设省城市局。为了给政府决策提供高层次的参谋，使行政与学术有效地结合起来，地方政府机构中还设立法定的常设咨询机构———审议会，其作用是提供技术与监督。 λψ日本的国家公园由环境厅与都道府县政府、市政府以及国家公园内各类土地所有者密切合作、联合管理。国家公园的管理就是与公园的其他用途使用者达成某种程度的合作，通过合作管理体系来对自然环境进行保护。日本的国家公园建设往往是由政府与私人合作进行。一般情况下基础性工程如道路、自然小径、野餐地、停车场、野营地和厕所由政府负责建设，而能够收费的设施如客房和交通设施则由私人投资兴建。 λζ
(三)科学的保护理念
开发与保护、社会效益与经济效益等观念，都会对历史文化遗产保护产生重要影响。许多国家，从本国的实际情况出发，采用分区管理和分级管理结合、地域文化和民族文化相结合、旅游开发与生态保护相结合，以实现历史文化遗产可持续发展。
从国际经验来看，分区的方法被证明是行之有效的保护和管理手段，并且得到了大多数国家的利用。在美国就有国家公园和州立公园之分，不过国家公园局与州立公园的联系很弱。但州立公园确实起到了减轻国家公园旅游发展压力的作用。日本则根据《自然保护法》划分为荒野区、自然保
护区和地区自然保护区3种类型，根据《自然公园法》，又划分为国家公园、国定公园和地区性自然公园3类。 λ{澳大利亚的卡卡杜公园，就是根据保护的需要划分成4个开发区，第一区建有旅店、饭馆及良好的公路和停车条件；第二区仅有简单的旅店，停车场减少；第三区仅提供野外宿营地和简易公路；第四区仅有人行小道和简单的营址，这样极少数的游客才能到达第四区域，即需要重点加强保护的区域。同时各个区域的划分和管理措施也随时变化，不断调整，例如有的地区在开放一段时间后，又实行半封闭半开放。
分级手段也是各国加强资源保护和管理的常见手法之一。意大利把文物保护分成4个等级：第1级是具有重大历史价值的建筑艺术精品，称之为“重要文化价值建筑”，其保护方法和我国的重点文物保护单
位类似，即一切按原样保存，保护原物不得改变；第2级指具有特的建筑，对此稍松一些，室内外的可见部分不可改动，但结构可以更新；第3级是地方价值建筑，仅保存外观，室内可以改动，增加现代化的设施，以便更好地加以使用；第4级指上述文物建筑周围环境中的一般建筑，只保存其外形，只要原样不改可以重建。这样，国家根据文物的保护级别，制定相应的保护措施。 λ|许多国家都采取措施保护本国的传统文化，如法国、韩国等国都十分注重保护和弘扬本国的传统文化，增强人民的民族自豪感，在取得良好的社会效益和经济效益的同时，吸引公民自觉加入到保护历史文化遗产的行列。英国同样十分注重开发文化遗产资源，旅游业十分发达。伦敦两日一次的白金汉宫皇家卫队换岗仪式，几乎每次都吸引数万至数十万游客。日本也一样，积极发掘民俗文化资源，吸引旅游，增加收入。日本一年一度的焰火大会，是日本人最有特、最为普遍的传统活动之一，也是日本之夏的时令风物，仅东京的焰火大会，每年都有近百万人观看，吸引了大批外国游客。 λ}
此外，国外在保护历史文化遗产过程中，始终坚持可持续发展的理念。如旅游设施与生态系统相协调、引导健康旅游行为，避免对文化遗产的破坏。马来西亚的古那穆鲁国家公园和尼亚国家公园的接待设施都是二层的传统民居建筑，它们的高度都低于当地森林的高度，其调大多是木，采用分散在森林中的布局。许多建筑是依生态环境有序而建，因此许多古树和名贵林木并没有因建设而受到破坏，在公园内没有建筑物是用水泥和石块构建的。在澳大利亚的大堡礁绿岛公园，游客不许带走任何自然物体(包括贝壳)，违者将被处以高额。在新西兰的卡巴提岛，游人在上岛观鸟前，必须经过
一天的相关知识培训，然后洗澡消毒，不许自带食物和背包，上岛后的行为须举止文明，岛屿上也没有明显的建筑设施，当游客离开时，可见到这样的标识牌:“除了你的脚印，什么都别留下”。 λ∼
(四)完备的法律保障
国外保护历史文化遗产的经验表明，遗产保护法律先行。国外普遍采取的方法是不仅立法保护，而且法律保护体系和法律监督体系同样完善。
历史文化遗产保护法律中，法国针对相应的遗产概念，确定了一整套行政管理体系、资金保障体系、监督体系、公众参与体系等，使得保护制度法制化。早在1913年，法国就制定《保护历史古迹法》，成为世界上第一部保护文化遗产的现代法律。1962年，法国又制定了“历史性街区保存法”，亦称“马尔罗法”。 µυ1930年英国政府制定了《古建筑法》，对于保护古建筑做了具体规定。1967年英国制定了《城市环境适宜准则》。1943年，德国立法规定改变历史建筑周围500米环境要得到专门的批准。1962年，德国还进一步制定了保护历史性街区的法规。与此同时，俄罗斯、匈牙利、西班牙等国家都先后制定了有关法律。意大利专门立法对历史文化名城实施成片保护，房屋拆迁、维护必须依法，不得擅自修缮。俄罗斯立法规定世界遗产区域内不准乱拆乱建。 µϖ1885年，加拿大联邦政府就颁布了国家公园行政法令，现已有6部与保护国家公园相关的国家立法。其中在体制方面的有《加拿大遗产部法》、《加拿大国家公园局法》；在自然遗产管理方面有《加拿大国家公园法》；在文化遗产管理方面有《遗产火车站保护法》。1972年，我国台湾省也通过了《国家公园法》。 µω
澳大利亚非常重视立法的地位和作用，目前已建立起十分完善的遗产保护和旅游管理的法律法
规体系。《大堡礁海洋公园法》(1975)是关于海洋公园的基本法，其法规为海洋公园的建立、看护和管理提供了框架。昆士兰州政府制定的《昆士兰海洋公园法》(1990)，对邻近海域的保护提出了补充规定。此外，还有一系列关于大堡礁的专项立法，如《大堡礁海洋公园法(环场管理消费税)》(1993),《大堡礁海洋公园法(一般环场管理费)》(1993)、《大堡礁地区(禁止采矿)条例》(1999),《大堡礁海洋公园(水产业)条例》(2000),《环场保护和生物多样性保护法》(1999)等。澳大利亚关于大堡礁法律法规的条款很细，可操作性很强，避免了执法的随意性，减少了执法过程中的摩擦。 λξ
为了有效地保护和充分利用日本的自然风景区，日本颁布了以《自然保护法》、《自然公园法》、《都市计划法》、《文化财产保护法》等16项国家法律，以及《自然环境保护条例》、《景观保护条例》等法规文件，形成了日本自然保护和管理的法律制度体系。 λω日本国家公园的保护和利用法规由国家环境厅制定，每5年修订一次；准国家公园适用的法规仿照国家公园的标准，由国家环境厅、都道府县制定。 µξ1960年韩国政府颁布了《无形文化财产保护法》。此外，在欧洲各国，诸如法、德、芬兰、挪威等国，在近半个世纪中，先后都颁布了相关的文化遗产保护法案，建立了严密的保护机制，形成了文化遗产保护的法制秩序和良好的人文环境。 µψ
三、对我国历史文化遗产可持续发展的启示
通过对国外历史文化遗产保护机制的历史考察，我们可以发现，历史文化遗产的可持续发展，科学的保护机制起到重要作用。国外文化遗产保护的成功经验，对于我国历史文化遗产的可持续发展，有重要的借鉴意义。
我国丰厚的历史文化遗产，从不同的侧面反映了我国各个历史时期人类的社会活动、社会关系、意识形态，以及利用自然、改造自然和当时生态环境的状况，这既是中国各族人民宝贵的历史文化遗产，也是全人类宝贵的历史文化遗产。它自身所具有的历史价值、艺术价值、科学价值和经济价值是不可替代的。仅世界遗产而言,1985年11月，我国加入《保护世界文化和自然遗产公约》，成为该公约的缔约国之一。1986年，我国开始申报世界遗产，现已拥有33项世界遗产，仅次于西班牙和意大利，位居世界第三位。中国境内的世界遗产包括：文化遗产24项，自然遗产4项，文化和自然双重遗产4项和文化景观1项。 µζ但是，与国外相比：美国国家公园系统占国土面积的315%，仅51个国家公园就占2107%，日本28处国家公园占国土总面积的5148%，泰国占616%，新西兰为717%，台湾省为省域面积的814%，而我国国家风景名胜区共119处，总面积417万平方公里，约占国土总面积的015%。 µ{从这些数字可以看出，我国历史文化遗产的相对数量不是很多。再加上近年来我国对世界遗产的保护不尽如人意，甚至出现建设性破坏等现象，土地的超容量开发和过度利用已经威胁到这些珍贵世界遗产的完整与真实。 µ|因此，当前，我们保护历史文化遗产的责任重大，很有必要借鉴国外成功的经验和做法。
(一)创新投入机制
目前，我们国家对历史文化遗产保护的投入主要是政府投入为主体，还没有形成多方参与共同投入的机制。由于投入机制还不健全，加上国家财政投入不足，使历史文化遗产的可持续发展大打折扣。《中华人民共和国文物保护法实施条例》规定：国家重点文物保护专项补助经费和地方文物保护专项经费，由县级以上人民政府文物行政主管部门、投资主管部门、财政部门按照国家有关规定共同实施管理。有关数据显示，近10年来，美国每年投入在国家公园体系上的财政资金，平均折合人民币16812亿元，中国风景名胜区却仅为011亿元，占美国的0106%。也就是说，美国每年用于国家公园的财政投入为中国风景名胜区的1682倍。美国2003年比1995年财政投入增加了约42%，中国与此同时增加数为0。 µ}2000年，韩国20个国立公园的经费，相当于6亿人民币，其中一半是国家投资，其余是门票收入和团体捐助。而我国151个国家风景区，国家只投资1000万元人民币，有的地方政府每年还向其风景区索要几千万元人民币，从而迫使风景区提高门票价格并

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