宋代国家基层社会治理论略
宋代国家基层社会治理论略*
陈志英
（河北工程大学，河北邯郸，056038）
摘 要：对基层社会的治理是历代王朝都要面临的重大课题，宋代亦是如此。为了国家的长治久安，赵宋王朝吸取唐末五代藩镇割据的历史教训，以新的政策工具建立基层社会调控机制和治理结构范式，推动了基层社会治理形态的变化。
关键词：
宋初建立地方文治政府，国家权力借由县衙治理基层社会，以职事制度为推手，伸张皇权，推行法制和教化，建构和维系基层社会秩序。饱读儒家诗书经典的士大夫通过科举晋身及第进入官府。作为政治文化精英，士大夫以积极的社会担当，坚持推崇法制，以法治本；重视德治，广施教化；推行“国法、天理、人情”儒法结合的治理思想和治理模式，使地方行政司法权运行呈现更多的合理性和民本彩。
县以下层面，宋代实行乡役制度，以职役承接基层官府推进制度在乡村基层社会实施，并长时间依靠制度管控基层民众，即借由户等制、乡役制、保甲制等制度推进乡村基层治理。王安石变法，在户籍制的基础上实行保甲制，以调控地方、乡村治理模式，将催缴赋役、治安管理等乡村管理职责交给基层民众，
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强化保甲组织的社会自治，也节约了基层社会的管理成本。
宋代实施“同治天下”的治国方针，科举制推动了教育发展和文化下移，促进了
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*本文为国家社会科学基金项目“宋代基层社会治理研究”（13BZS032）阶段性研究成果之一。
宋代国家基层社会治理论略325 乡村基层社会的道德伦理文化建设和家政文化建设。士绅积极领导并参与家族、宗族、乡约等基层社会治理，获得国家的认同和褒奖，成为乡村社会治理结构的重要组
成部分。
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宋代重视德治仁政，把救荒之政作为治国安民之首要，实施募饥民、流民隶军籍、宽减饥民，赈济、赈贷和赈粜灾民的“劝分”制，以及核查赈灾户口调查登记的
抄札制等救荒政策和措施。政府还成立了专门的救济机构，对老幼残弱贫实施社会救济。宋代救荒之政、矜老恤幼对于预防犯罪、缓和社会矛盾具有重要意义。
基层社会是以地方民众生活为中心的场域，涵盖乡村、市镇普通民众的衣、食、住、行及人际网络等全部生活及赖以存在的社会环境。国家基于政治职能、经济职能
和社会职能，关注基层社会所提供的财赋、劳力及地方社会的秩序稳定等问题。在国
家管理体制框架之下，政府以法律制度规范编户齐民纳税、应役及其他重要行为，并
实施社会公共管理，传达和贯彻国家意志。此为国家对基层社会治理的核心内容。
赵宋王朝吸取唐末五代藩镇割据的历史教训，重视对基层社会的管控，实施管理
有关狼的谚语体制改革，以新的政策工具建立基层社会调控机制，形成国家统治、民间自治、地缘
调控、血缘调控和道德调控的多元治理结构范式。宋代基层社会蕴含多向度的治理关系，其中国家的基层社会治理在基层社会治理中起着主导作用。政府、编户齐民、管
理体制和法律制度是这一向度基层社会治理的基本要素。本文试对宋代国家在基层社
会的调控机制和内在的结构性行为范式展开宏观探究。尊敬老人
一、国家对地方基层社会的管理体制
建立在唐末五代藩镇割据基础之上的赵宋王朝，将实现中央对地方的绝对控制置
于国家长久之计的高度，形成“事为之防、曲为之制”a的治国思想和在“专务以矫失
为得”b之上的制度安排。此为赵宋王朝政治制度设计和地方行政体制调整之历史渊源。“以文臣知州，以朝官知县，以京朝官监临财赋。又置运使，置通判，置县尉，皆
所以渐收其权。朝廷以一纸下郡县，如身使臂，如臂使指，叱咤变化，无有留难，而
天下之势一矣。”c宋初建立了国家对基层社会的调控机制，实现了中央对地方区域的
完全控制。
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a（宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷17，太祖开宝九年冬十月乙卯条，北京：中华书局，2004年，第382页。
b（宋）叶适著，刘公纯、王孝鱼、李哲夫点校：《叶适集·水心别集》卷 12《法度总论二》，北京：中华书局，1961年，第789页。
c（宋）吕中撰，张其凡、白晓霞整理：《类编皇朝大事记讲义》，上海：上海人民出版社，2014年，第50页。
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宋史研究论丛·第 27 辑
1. 宋代国家基层社会管理的行政体制架构
第一，建立地方文职政府，所有地方军政大权收归地方文官之手。中央直接委派官员出任地方亲民官，建立儒臣知州事制度。饱读儒家诗书经典的士大夫通过科举晋身及第进入官府，积极推进“文德致治”，在地方基层社会实行严立法禁与思想教化为一体，德礼政刑综合为治，形成“国法、天理、人情”儒法结合的治理思想和治理模式，使地方行政司法权运行呈现更多的合理性。
第二，实行地方官员“轮调”制度。“轮调”制防范滋生结党、割据之势，不允许官员们在同一地方长期任职。“远者三年，近者数月，辄已易去。”a从国家统治者的角度，借助权力制衡，稳定地方政权。从基层社会治理实践看，因地方官员“轮调”和职役化的基层胥吏对本乡本土人情世故、地方政务足够熟悉，使国家权力偏离设计走向异化。大量的史料显示：胥吏作为宋朝县政的实际执行者，协助官员处理政务，不乏利用手中的权力贪赃枉法，攫取利益，甚至在地方施政活动中制约士大夫官员的权力，对基层社会治理形成影响。
第三，以社会经济稳定为关注点，以职事制度为正面和主要的推手，强力推进国家权力介入基层社会。宋代中央在县一级设置巡检、士兵、县尉、弓手等基层武力，在经济要地设置监当官，实施经济监督。国家对基层社会的治理自上而下，伸张皇权，推行教化，建构和维系基层社会经济秩序。
2. 地方官府的管理层面
第一，县级管理。宋代地方行政体制，正式的行政建制一般到县级。地方官包括主官、属官、胥吏。凡一县境内的户口、赋役、钱谷、赈济、给纳、劝课农桑、平决狱讼等，皆由知县或者县令负责。如果县内存驻禁军，则知县兼兵马监押或兵马督监。县令或知县集地方基层司法权和行政权于一身。“狱在邑，听于令，无他官可诿。”b作为知县或县令的副手，县丞、主簿、县尉也各有职责。如县丞佐理县事、督查吏，县主簿长官官物的出纳与簿书，县尉则掌官一县之内的治安、训练弓手等。
对地方官员的严密考课，是赵宋王朝加强对地方控制的重要措施。北宋初年，以劝课农桑、赠户口及剪除“盗贼’为主要内容。神宗熙宁、元丰年间依据地方官员的职责任务的调整修订考课法令，并一直沿用到南宋。
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a（宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷194，仁宗嘉祐六年秋七月壬寅条，第4694页。
b（宋）刘宰：《漫塘刘先生文前集》卷 21《重建晋陵县狱记》，四川大学古籍整理研究所编：《宋集珍本丛刊》，北京：线装书局，2004年，第 71 册，第662页。
宋代国家基层社会治理论略327 第二，乡村管理。在乡村基层社会，“宋因前代之制……以里正、户长、乡书手课
督赋税，以耆长、弓手、壮丁逐捕盗贼”“役民者官也；役于官者民也。郡有守，县有令，乡有长，里有正，其位不同而皆役民者也。”a县之下的乡村由行政组织演变为单
纯的地域概念，与之对应，乡村头目的身份由“乡官”变为“乡役”。所谓乡役，负有
国家行政职能，在身份上具有“役”的属性，即按照户等高低，主要由乡村主户轮流
充当。宋代乡村基层组织头目，如里正、户长、耆，依据户等差派。“里正于第一等差，户长于第二等差，乡书手隶里正，于第四等差。又有耆长，掌盗贼烟火，于第一等、第二等差。其属有壮丁，于第四、第五等差。”b
熙宁三年（1070 年）行保甲法，大小保长、都副保正也根据民户物力高下选差。
这种依据户等选差乡村头目的制度，称为差役法。熙宁七年（1074 年），“令耆长、壮丁、乡书手并给雇钱”，是改差役为雇人充役。元祐元年（1086 年），又复差役法。绍圣
元年（1093 年）复雇耆户长、壮丁；寻复保正长法，令诸县雇募保正副、大保长。c可见，乡村头目均为“乡役”，雇募而来。
乡役按照户等制、赋役制、保甲制等乡村管理制度，充任职事人员，承上启下履
行管理基层社会的人户、田产、赋役等各类事务的职责。国家权力通过乡役渗透到乡
村社会。国家已由直接控制乡村变为借助乡村职役人的活动实现间接控制。乡役管
理制度是依靠乡役联结县衙与每家每户，推进国家对基层社会的支配，并有效地
保证了宋政府从乡村社会中获得统治资源。乡役对于维持宋代国家统治发挥了重要
作用。
二、对编户齐民的管理调控
基层官府代表国家行使阶级统治和社会管理的职责。对编户齐民的户籍进行有效
管理，及时征收编户的赋税和劳役是中国古代社会维护统治的基础和建立社会秩序的
保障。政府治理有效性的关键在于能够形成一个既节省管理基层民众的经济成本，又
能对编户齐民进行有效控制的管理体系。宋代官府借助户籍制、赋役制和保甲制、乡
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a（元）马端临：《文献通考》，北京：中华书局，2011 年，自序，第 5 页。
b（宋）陈耆卿：《嘉定赤城志》卷 17《史役门·乡役人》，中华书局编辑部编：《宋元方志丛刊》，北京：中华书
局，1990年，第 7 册，第7419页。
新年祝福语句子2022c（宋）陈耆卿：《嘉定赤城志》卷 17《史役门·乡役人》，中华书局编辑部编：《宋元方志丛刊》，第 7 册，第7419页。
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役管理制度，实现特定历史条件下对编户齐民的有效控制。户籍、户等制度以人户状况统计为基础，成为国家治理乡村社会及广大民众的基本制度。官府权力以户籍、田产等为起点，掌握农户的贫富变化情况，依次征收赋税、赋役，干预、支配土地占有，并借以控驭乡村社会的运行。
1. 户籍制是国家治理基层社会的制度起点
户籍制是对基层社会编户齐民有效控制的基本制度，是基层社会治理的基础。征税派役、治安管理作为国家基层社会治理的基本手段和基本内容均始于此。宋人王应麟说：“民数，为国之本，庶事所自出，以分田里、令贡赋、选器用、制禄食、起因役、作军旅。国以建典，家以立度，五礼用修，九刑用措。”a尽管学界对人口统计标准及其统计结果存有疑问，但并不影响户籍登记本身作为社会治理基础的价值和作用。宋代户口三年统计一次，户籍册的管理采取逐级上报审核保管的办法，以防丢失或被篡改。《庆元条法事类》卷四八《税租账》规定：“诸户口增减实数，县每岁具账四本，一本留县架阁，三本连粘保明，限二月十五日以前到州。州验实毕，具账连粘，管下县账三本，一本留本州架阁，二本限三月终到转运司；本司验实毕，具都账二本连粘州县账，一本留本司架阁，一本限六月终到尚书户部。”b宋代户籍、赋役、诉讼、治安、管理等以乡为单位进行。到南宋时期也一直要求“一乡当有一乡之籍”c。
从南宋胡太初为地方长吏之心得可见：县政如诉讼等事，根据各乡的情况，以乡为单位，“广狭分搭”。县家事多，若日日引词，则诉牒纷委，必将自困，不若间日一次引词，却将乡分广狭分搭，遇一则引某乡状，遇三则引某乡状，遇五，遇七，遇九，各引某乡状，不得搀越，庶几事简易了。d
2. 赋役制是封建国家获得财赋、劳力的制度途径
户等是征收赋税、摊派徭役的重要依据。五等版籍是宋代以乡为单位的乡村户籍资产总账，也是宋代州县衙划分税户纳税等级并分摊税役的主要依据。
户等制的核心是依据户等的不同，即依据土地或动产不动产的多少，要求民户承担不同的赋税和徭役。户等的不同，坊郭之民承担的赋税、徭役也不同。作为宋朝的“编户齐民”，“乡村户”被分成不同的类别和等级登记在官方簿籍中。法律规定有田产的人家、主户，必须缴纳土地税（夏、秋二税）以及各类附加税；无田产的客户，没—————————————
a（宋）王应麟：《玉海》卷20《户口》，南京：江苏古籍出版社，1987年，第1册，第399页。
b杨一凡、田涛主编，戴建国点校：《中国珍稀法律典籍续编·第 1 册·庆元条法事类》卷 48《赋役门二·税租账》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002年，第643页。
c（清）徐松辑：《宋会要辑稿》食货66之29，北京：中华书局，1957年，第6222页。
d（宋）胡太初：《书帘绪论·听讼篇第六》，北京：中华书局，1985年，第7页。

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