东北地区低保边缘体救助制度研究
   
 
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东北地区低保边缘体救助制度研究
 
   
 
 
 
 
 
 
 
     
 
 
 
 
 
低保边缘户是指家庭月人均收入略高于当地低保标准，但由于未享受医疗、教育、取暖等长期性救助政策，实际生活水平低于低保对象平均水平，处于相对贫困状态的居民家庭。为了缩小低保边缘户与低保户的实际生活差距，有效缓解低保边缘户面临的相对贫困问题，近几年东北三省开始对城市低保边缘户进行阶段性救助。特别是2007年党的“十七大”提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，“健全社会救助体系”思想以后，东北三省在基本实现应保尽保的基础上，进一步将救助对象由低保对象向城市低收入家庭延伸，城市低保边缘体救助制度的建设步伐明显加快。然而，与城市低保制度相比，东北地区的城市低保边缘体救助制度建设刚刚起步，其制度设计与基层实践层面都还存在一些亟待解决的问题。
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一 东北地区低保边缘体救助制度现状
平安保险保单查询（一）低保边缘体的规模与构成
低保边缘体（有时也被称为“亚贫困体”）是指由于处于城市低保制度边缘而陷入相对贫困状态的居民。统计表明，截至2007年末，东北地区共有城镇人口5542.27万人，占全国城镇人口的9.6%。按照国际惯例，不管物价和经济走势如何，一般是将一个国家或地区的20%的最低收入阶层或收入水平低于社会平均水平1/2的体作为相对贫困人口。据此推算，东北地区的城镇贫困人口为1108.45万人，而同期东北地区城市低保保障人数仅为416.5万人，占东北地区城镇人口总数的7.5%，即使是加上享受临时救助的城市贫困人口，东北地区的低保边缘体仍要以数百万计。这些城镇贫民或低收入体无法获得相关保障。
从低保边缘体与低保标准的关系来看，东北地区低保边缘体主要包括以下四种情况：①本该属于城市低保救助对象，但是由于城市低保瞄准失当等种种原因无法获得低保救助。②收入和消费有时候在低保标准以下，有时候又在低保标准以上。③收入和消费尽管暂时高于低保标准，但是随着时间的推移（比如家庭年龄结构的变化、子女上学和疾病等）
，迟早要低于低保标准。④生活高于低保标准，但是将来能否不低于低保标准取决于个人发展或其他外部因素。东北地区是中国的老工业基地，在目前社会经济转型时期低保边缘贫困体产生的根源主要有下岗失业、疾病、灾害、年老等，其中最主要的是下岗失业。低保边缘体是社会中非常脆弱的弱势成员，他们最大的问题是缺乏自我抵御风险的能力，任何稍大一点的生活风险（例如疾病、长时间无法到工作）都足以使他们深陷贫困，不能自拔。
你知道我心里只爱你一个人（二）低保边缘体救助制度的初步建立
低保边缘体救助制度是低保制度的延伸，并以低保制度的发展完善为基础。2003年以来，东北三省低保工作取得了突破性进展。截至2005年底，东北三省符合低保条件的城市困难体居民均被纳入保障范围，辽宁、吉林、黑龙江省保障人数分别达到139.8万人、136万人和143.2万人，应保尽保的目标基本实现。东北地区低保制度的日臻完善为低保边缘体救助制度的建立与发展提供了必要的条件。东北地区低保边缘体救助制度即是在这一时期开始萌芽、发展。这里将着重介绍推动新制度创立的一些重要文件及东北地区主要采取的一些低保边缘体救助措施。
辽宁省于2007年8月6日发布了《辽宁省人民政府办公厅转发民政厅等部门关于建立城市低保边缘户救助制度的意见的通知》（以下简称《通知》）拉开了辽宁省城市低保边缘体救助制度建设的序幕。该项通知对城市低保边缘体救助制度的救助对象和范围、救助项目和标准、救助政策的衔接和管理、救助资金的筹集和规模、实施步骤等项内容进行了规范与明确。而根据《通知》精神及部分生活必需品价格上涨的现实，辽宁省委省政府又作出决定，从2007年8～12月，对城市低保户和处于城市低保边缘状态的城市贫困居民实施暂定为期5个月的阶段性生活救助，以有效缓解物价上涨给城市贫困居民生活带来的压力。
为了贯彻《通知》精神，建立城市低保边缘体救助制度，辽宁省各市均出台了相应的救助措施。沈阳市于2007年8月份出台了《关于对城市低保边缘体救助的实施方案》，这是沈阳市出台的首个专门针对低保边缘户救助政策。该项实施方案规定，低保边缘户将享受到就业援助、就学救助、就医救助、供暖救助、“两节”救助、临时救助六项专项救助。大连市于2007年10月份发布了《大连市人民政府办公厅关于建立城市低收入家庭专项救助制度的通知》，决定在全市范围内建立城市低收入家庭专项救助制度。该《通知》对专项救助的对象、范围和原则、专项救助的项目、标准和资金来源、专项救助制度管理和保障等项内容作出了明确说明与规范。此外，辽宁省的其他市也采取积极措施建立城市低保边
缘户救助制度，如阜新市通过进行医疗、子女就学和冬季取暖等项目救助，建立长效救助机制，解决城市低保边缘户生活困难问题。
吉林省于2006年12月18日出台了《吉林省人民政府关于推进城乡社会救助体系建设的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出为了解决低保边缘人的生活困难问题，要建立临时救助制度，在“两节”期间，对分类施保对象、临时困难户等特殊困难众给予临时救助。该项《意见》的出台奠定了吉林省低保边缘体救助制度发展的基础，极大地推动了省内各市低保边缘体救助政策的落实。例如，为消除物价上涨对低保边缘困难家庭基本生活造成的影响，2006年末长春市按照吉林省民政厅《关于对分类施保对象和低保边缘人员进行临时救济的通知》要求对全市低保边缘人员节日期间生活进行了救助工作。再如，为解决部分低保边缘户住房难的问题，2007年长春市建设2万多平方米的廉价房，等等。
黑龙江省为解决低保边缘体的基本生活困难问题，也开始着手建立低保边缘体救助制度。从2007年开始黑龙江省在全省范围内对这部分人实施临时救助。哈尔滨市在2007年还启动了低收入家庭救助工程，对低收入家庭实施住房、医疗等方面的救助，并对有高中姬松茸
以下学生、70岁以上老人、重度残疾人等特殊困难人员的低收入家庭进行分类救助，等等。
二 低保边缘体救助制度实施过程中的制约因素
目前，东北地区低保边缘体救助制度建设正处于起步阶段。尽管低保边缘体救助制在改善低保边缘户生活状况，缓解低保体与低保边缘体的生活差距，维护社会公平与稳定方面发挥了重要作用，但其效果并不尽如人意，制度实施过程中还面临如下制约因素。
美国保健品排行榜（一）识别低保边缘户资格的标准过于简单、刚性
贫困的识别与瞄准向来都是贫困救助所面临的首要问题。但东北地区现行的低保边缘体救助对象的识别标准过于简单，缺乏应有的制度弹性。例如沈阳市规定凡家庭月人均收入高于260元（含260元）低于320元的城市居民家庭即认定为低保边缘户。大连市则规定凡居住在市辖区内、具有本市非农业户籍、家庭月人均收入在280～350元之间，均可以家庭为单位，申请城市低收入家庭认定资格并享受相应的救助政策。制定这样的标准虽然易于理解与操作，但由于未能根据不同结构贫困家庭人均最低生活费设计出不同的标准，更没
有进一步研究例如单亲家庭、老人、儿童、残疾人等不同贫困体的实际生活需要与支出，在实践中往往造成低保边缘体的瞄准失当，一部分本应该为制度所覆盖的贫困家庭受到制度排斥。
（二）低保边缘户救助制度与相关制度缺乏有效的衔接
首先是低保边缘户救助制度与就业制度缺乏有效的衔接。这主要表现在：①现有的制度主要侧重对低保边缘户的基本生活需求救助，忽视了对低保边缘户的就业扶持。从调查的情况来看，除沈阳、大连市等地区的低保边缘体救助措施中涉及就业救助外，其他地区的救助措施还主要停留在保障基本生活层面上，对低保边缘户再就业的鼓励支持政策力度不足。②配套救助措施增加了低保边缘户救助制度的含金量，削弱了有劳动能力的低保边缘对象工作的积极性。目前的低保边缘体救助措施往往采取综合救助的形式，即低保边缘户不仅可以获得一定的现金给付，还可以享受子女就学、医疗、住房、取暖、重大节日救助等多项生活救助。这些救助措施增加低保边缘户的含金量，在一定程度上削弱了救助对象的就业需求。
其次是低保边缘体救助制度与社会保险等衔接不佳。社会救助制度应当仅仅面向少部分
游离于社会保险制度之外的底层弱势体。然而，就东北地区目前情况而言，城市医疗保险制度改革失误、失业保险与养老保险尚不健全。而转型时期，国企减员增效中产生的大量下岗分流人员和“4050”人员得不到充分保障又增加了社会保险的保障难度。社会保险保障功能乏力使得大量城市居民不得不从社会救助制度中寻求生活依托。而这种制度对接错位加大了低保边缘救助制度的压力。
（三）低保边缘体救助中的制度依赖倾向明显
低保边缘体救助制度的最终目的不是为了维持或“制造”一个最低收入阶层，而是把保障贫困者生存作为一个基础，同时对其中具有一定劳动能力的救助对象实施就业培训和拓展就业渠道，使之通过救助阶段的缓冲，最终经由就业摆脱贫困，融入社会主流。然而，低保边缘救助制度实践中却存在一个越来越明显的迹象：“制造”一个长期的低收入体，特别是当前的救助工作已经转向综合性。政策是按不断扩大救助范围、提高救助水平的思路来设计的，从原来的单纯生活救助到现在的生活、医疗、教育、住房等一系列保障措施。以上的政策组合使“低保证”的含金量大增，在一些地区低保户、低保边缘户资格已经成为许多人争取的“香饽饽”。2007年笔者在辽宁省阜新市某社区调研发现，该社区现有低保户5
20户，占社区家庭总数的38.5%。但据笔者估计，该社区正常的低保率应该为20%左右。而一些未被确认低保户资格的家庭则以各种途径“挤”进低保边缘户行列。当然，作为面临普遍性下岗失业的资源枯竭型城市，拥有较高的社会救助比例有其必然性，但畸高的救助比率，则反映出目前的救助制度保护性有余，激励性不足。
（四）对有特殊困难的救助对象救助力度不足
调查显示，典型的低保边缘体并不是没有任何收入来源。相反，他们中的很多人有较为稳定可靠的收入。他们的问题在于基本上是以一个人的收入来维持全家的生活。而他们的生活又可能或多或少面临着一些亟待解决的重大困难，例如医疗、子女教育困难、住房困难等。因此，对这些人要采取分类救助的方法，救助的平均化无法满足这些“特困户”需要。
从总体而言，目前东北地区的低保边缘体救助制度救助标准趋于平均化，忽视了每个家庭规模、结构、需求的差异。如为了有效缓解物价上涨给城市贫困体带来的生活压力，2008年2月长春市及时启动城市低保标准与物价指数变化的联动机制，把城市低保标准由每月每人205元提高到245元，并为近10万户低保家庭和低保边缘户发放生活补贴，确保低
保困难家庭基本生活水平不因物价上涨而降低。哈尔滨市则进一步扩大了最低生活保障范围，将保障对象由低保对象向低保边缘家庭延伸。这些措施具有明显的短期性与应急性的特点，还没有兼顾到不同类型低保对象不同的实际需求。
在社会保障实践中，国际上通行的做法是针对不同家庭，采用不同标准，给予差别性救助。差别化救助能够考虑家庭规模和构成，使救助相对合理，差别化救助能够考虑到需要程度，体现救助的人性化。
总体上来看，东北地区低保边缘体救助制度建设刚刚起步，而且发展不平衡，低保边缘体救助制度供给不足的情况比较严重。诸如如何计算救助申请人的家庭财产，如何区别不同规模家庭而给予差别化救助，如何满足贫困家庭的医疗需求、教育需求与住房需求，如何激励和组织低保对象就业等一些实践中急需解决的问题都没有具体可操作性的政策规定。低保边缘体救助制度供给不足在实践中直接导致相关工作无法可依，影响了救助工作的顺利开展。这样的例子在工作实践中也并不鲜见。例如，为解决低保边缘体的基本生活困难，2007年黑龙江省决定在全省范围内对这部分人实施临时救助。但从哈尔滨市各社区的执行情况来看，由于低保边缘人的认定缺乏统一标准，加上受救助的名额有限，社区的统计发放工作难度很大，救助工作开展并不顺利。

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