“老交通”智库对促进收费公路高质量发展的建议
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收费公路政策评估
收费公路政策是公路行业发展取得巨大成就的基石
1984年，国务院出台“贷款修路、收费还贷”政策，至今已历经36年。这一政策的重要价值为：一是彻底改变了公路建设养护完全依靠财政性资金的被动局面，并将有限的财政性资金作为杠杆，带动了大量社会资金进入公路行业；二是解决了分税制改革后，地方公路建设发展中事权和资金渠道不匹配的关键矛盾，不仅赋予地方公路交通发展的自主权，也为地方开辟了依法进行市场融资的渠道；三是与其他基础设施投融资政策相比，收费公路政策在“使用者付费”的理论基础上，很好地调动了地方政府和企业两方面的积极性，在两次金融危机中化危为机，实现了从严重落后、瓶颈制约到基本适应再到适度超前的历史性跨越，有力支撑了社会经济的快速发展，创造了举世瞩目的中国速度和中国经验。可以说，没有收费公路政策，就没有中国公路跨越式发展的成就，也就不会有中国经济和制造业发展的今天。
收费公路政策对未来至关重要，应长期坚持
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未来30年，我国面临着实现“两个一百年”的奋斗目标和加快建设交通强国的重要使命。从公路行业未来发展趋势看，虽然高速公路总体的建设规模将逐步放缓，但是完善和维护这个路网仍然需要大规模持续稳定的资金支持。国际经验也表明，发达国家在基本建成高速公路网以后，每年的资金投入仍保持稳定增加，并主要用于基础设施维护、确保桥梁隧道安全、网络持续优化、主要通道扩容改造、保证和提升存量设施使用效能的科技和信息化投入等。如果资金投入得不到保证，将会加速大规模基础设施的衰败，从而再度面临“制约经济社会发展”的困境。然而，从资金来源途径看，依靠各级政府公共财政资金，较大规模增加对公路基础设施建设维护和技术升级的投入在较长时间内并不现实。此外，车购税和燃油税增长的空间有限，而且未来将出现持续稳定下降的必然趋势。因此，未来高速公路无论是建设维护还是结合新基建趋势推动数字化升级，其所需要的大量资金还将主要依赖市场融资的方式解决，因而收费公路政策对公路交通行业和国家的未来也至关重要。
收费公路发展面临几个突出问题路网规模结构问题突出
按照目前规划，全国高速公路的规模已经超过20万公里。而普通干线公路除财政资金以外没有其他建设投资来源，发展滞后，只有升级为高速公路才能获得市场资金支持，加大了地方对高速公路的需求。同时，一些省份脱离自身地理经济特性，简单以“县县通高速”为攀比目标，用高速公路这种经济型基础设施解决公平性问题，代价巨大，也造成了公路路网的结构不优和规模效益递减问题。
过度企业化碎片化管理的弊端逐渐显现
我国已初步建成了世界领先的高速公路基础设施网，取消省界收费站也推动实现了全国收费一张网。但是，目前的收费运营管理仍然多以项目为单位进行，每个管理单位平均管理高速公路仅为152公里，导致运营主体多元、运营多层级，管理成本高的问题突出。当初，国务院出台的收费公路政策强调了公路本身具有公益性和财政责任，在定价方法中，明确了要考虑用路者的利益。而各地在政
“老交通”智库对促进收费公路高质量发展的建议 记录整理  徐丽  贺菲菲
编者按：围绕取消高速公路省界收费站和推动新基建在交通领域深入发展两项行业重大战略性工作，“老交通”智库结合《收费公路政策评估（1984-2018）》课题研究的阶段性成果，对收费公路发展中的主要问题进行研讨，并提出意见和建议。
本文主要观点人：黄镇东、胡希捷、周伟、杨盛福、凤懋润、王玉、孙国庆、李刚、李彦武、于胜英。
责任编辑/张波  美术编辑/李仪灵
策执行中，过多地发挥了市场融资作用，财政投入比例越来越低，运营管理也是完全按照企业模式，改变了收费公路政策的初衷。此外，一些收费公路企业机构庞大、管理成本高、高管收入高、财务成本和税费高，有些还成为上市企业，造成众多使用者对高速公路的基础性、公益性和社会公平性产生
质疑。这种过度企业化碎片化管理模式，导致管理成本高、效率低、运营服务水平参差不齐、跨区域应急实施难度大等突出问题，与网络化基础设施的特点不相适应，已经成为发挥网络效益的“制度瓶颈”，应尽快改革。
报任安书
不适应外部宏观政策的变化
关于母亲节的句子简短收费公路政策实施30多年以来，我国的基本经济制度、行政管理体制、投融资制度、财税体制、收费技术等都发生了巨大的改变。出台于2004年的《收费公路管理条例》等现行收费公路政策及相关法规中，诸多规则也已严重滞后于新的变化并在实施中被不断突破。例如，政府还贷型收费公路已经得不到各地财政的支持，多地正在无偿划转；按照现行条例规定，路网中有4%的项目已经到期，但停止收费不能解决路网交通量合理分配及养护资金来源问题，继续收费没有法律支撑等。此外，一些省份与国家开发银行等金融机构为了解决债务偿还困难而进行了融资再安排，新安排的债务偿还期限也超过了法定剩余收费期。
一些临时性政策长期执行，负面效果日益突出
一个是农产品绿通道政策，其执行成本巨大但政策效果已然很不明显；另一个是节假日小客车免费政策，此项政策对节假日期间出行的大客车和货车用户不公平，还引发了节假日高速公路拥堵、安全风险成倍增加、正常的货运物流受到影响等问题。目前，每年各种免费金额已经接近900亿元，超过
高速公路通行费收入的16%，是养护支出的1.7倍，是运营管理支出的1.4倍，已经成为高速公路整体债务偿还能力下降、养护投入不足的重要原因。此外，政府多次提出免费降费，但没有对实施减免政策的企业予以补偿，也影响了政府信誉，降低了社会投资人的投资信心。
政策有期限与服务长期限之间存在矛盾
收费公路政策出台时，公路建设就是政府及财政责任。2004年《收费公路管理条例》出台时，原有国道主干线建设规划总规模3.5万公里，建设进展顺利，债务偿还情况良好，车购税和养路费增长趋势良好，因此，决策部门坚决要求设置收费期限。但是，高速公路网规划规模已经超过20万公里，公路基础设施使用寿命也远高于设置
贵州三荔高速公路 （供图：贵州省公路局）
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苏轼的故事
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的收费期限（德国二战时期修建的高速公路至今仍在使用），在整个寿命周期内都有持续的资金需求。目前，财政资金不仅不能承担持续增长的养护改建和智慧化升级的资金责任，在建设中的投资占比也持续降低。收费政策的期限设置，使市场融资成为阶段性手段，致使高速公路在未来漫长的服役期中的资金需求来源“悬空”。
推进收费高速公路高质量发展的建议
全面总结评估收费公路政策，积极向社会传递正能量充分梳理收费公路政策的出台背景、历史历程，全面评估收费公路政策对中国交通发展的重要意义，以及在收费公路政策支持下公路交通发展对经济和社会的重要贡献。建议编制出版《收费公路政策蓝皮书》，增加社会各界对此项政策的全面了解、正确理解和支持。召开多种形式的座谈会，介绍收费公路政策的主要意义并广泛听取各界意见和建议，
为政策可持续发展争取好的舆论环境。同时，结合取消高速公路省界收费站，做好收费公路相关政策的解读及宣传。例如，调整为按照车型收费的意义和对用户的影响，做好取消省界收费站后对公路运输的积极促进作用等；增强社会对收费公路政策的关注度与认可度，为深化收费公路的改革营造一个客观公正的舆论氛围。
做好深化改革的顶层设计，支撑未来30年行业发展
悬案我国收费高速公路的物理网和信息网、数据网都已经建成，已经具备在新技术支撑下，迈入实现高质量发展新阶段的技术基础。高速公路网的发展目标，也从过去30年的以快速建成为核心转变为确保安全、可靠、全天候、高效率运行和低环境影响的多目标协同。在此背景下，应做好顶层设计，对未来阶段收费公路政策的发展目标、发展路径、总体制度框架及资金技术等保障措施进行整体规划和统一部署，并应重点解决五方面关键问题：一是高速公路的建设维护应长期坚持“使用者负担”的融资模式；二是高速公路科学规划和发展的机制问题；三是高速公路地方事权与中央事权的权责边界问题；四是全面维护、确保安全可靠运行及存量设施智慧化改造的资金来源和投入问题；五是高速公路与新基建全面融合、存量与增量高速公路在管理技术上全面对接的实现路径问题。
等级怎么设置深化收费公路改革，实现规模化管理运营
创新体制机制，推行“多元化融资与一体化管理”的改革。借鉴铁路经验，解决目前投资主体多元带来
的运营主体分散的低效率和资源不能充分发挥作用的问题，实现路网的协调发展。同时，撤销高速公路省界收费站以后，项目的收费主要由省收费中心完成，也为建运分离创造了条件。初步考虑：对存量高速公路，可以在到期后由省级人民政府收回收费权，收费性质改为政府收费后继续实施收费，收入上缴财政专门账户，实施收支两条线。同时，存量高速公路到期后，经过养护运营招标，交由有一定规模的运营单位养护运营，支出由财政拨付；对于新增高速公路，继续推进PPP模式，借鉴铁路建运分离思路，投资人和运营管理分开招标，或者鼓励社会投资人与本地运营企业联合投标，解决投资多元带来的运营过度分散问题。也可借鉴日本高速公路运营管理改革的经验，充分发挥政府和市场两个机制的作用，实现以省为单位的资产债务管理与养护运营分开，不仅可以避免债务偿还风险，还可以利用市场机制，激发运营企业活力，推动经营管理主体降本增效改革。
优化完善并尽快出台《收费公路管理条例》
结合取消高速公路省界收费站等新变化，优化完善《收费公路管理条例》并加快推进出台。建议坚持从设施的网络性、基础性，服务的公益性、公平性出发，通过规模化管理，实现资金债务的“统借统还”，降低融资和管理成本；坚持低收费与长期限相统筹的原则，保证用路者的利益和行业的可持续发展，即以“长期限、低收费、规模化、稳定性”为思路，修改完善收费公路管理条例。主要内容包括：一是提出适应取消省界收费站带来的变化，鼓励收费公路规模化、集约化运营管理模式的路径；二是提出“低收费、长期限”的定价机制与实施路径，并可以通过取消绿通道政策直接降低货车收费标准1
0%；三是优化完善收费公路政策内涵，为项目到期后的管理维护提供持续、稳定资金来源；四是鼓励体制机制创新，理顺资产盘活机制，发展路域经济，防范化解债务风险；五是建立通行费价格调整机制、减免优惠补偿机制，切实维护投资人合法权益。

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