直辖市下有自治机关吗
安徽广播电视大学学报2010年第3期
直辖市下有自治机关吗?
范利斌
(苏州大学王健法学院，江苏苏州215006)
摘要：在我国，民族自治机关作为一种特殊的行政区域而存在，对保障国家统一和促进少数民族地区的发展起到了巨大的作用。《宪法》规定自治地方可以制定自治条例和单行条例，但须报不同的人大常委
会批准。但是在直辖市是否有权批准的问题上，不同时期制定的法律却发生了冲突，且与《宪法》规
定发生抵触。通过词义与历史的考察，得出在我国现行的宪法秩序下，直辖市下是没有自治机关的；
买抵押车然而现实的社会事实却是在直辖市下有自治机关。对这一问题可以通过宪法修正案或者宪法解释
的方法来保证整个法律体系的协调性。
关键词：民族自治机关；违宪；直辖市
中图分类号：D921文献标识码：A文章编号：1008—6021(2010)03—0027—04
一、引言是没有自治州或者自治县这样的民族自治机关的。根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国《宪法》第五十三条第二款明确说明，省、自治区分为自民族区域自治法》(D的规定，自治区、自治州、自治县治州、县、自治县、市；而同条第一款又将省、自治区、直是自治机关，行使自治权；同时还行使普通地方国家辖市放在同一位置，说明省、自治区、直辖市是平级的机关的职权。自治权的核心是：(1)制定自治条例和行政区域。“省级：省、自治区、直辖市是中央管理的最单行条例；(2)对上级国家机关的决议、决定、命令和高一级地方行政单位，通称省级单位。自治区是相当指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，可以请于省级的民族自治地方，以一个人数较多的少数民族该上级国家机关批准、变通或停止执行；(3)变通规定为基础，和居住在本行政区域内的民族共同构成。直或补充法律的自治权。根据宪法法律的规定，不同的辖市是中央直接领导的作为政治、经济、文化中心的大民族自治地方行政机关制定的自治条例和单行条例城市。”[2]我们看看权威法律词典对直辖市下是否有自须根据制定主体的不同报不同级别的权力机关批准。治机关是如何解释的。“直辖市：中华人民共和国直属因此明确在我国现在的宪法秩序下具体哪些行政区于中央人民政府管辖的市，下辖区和县。1959年全国域是民族自治地方并享有自治权，哪些行政区域可以人大常委会决定，直辖市和较大的市可以领导县。
批准自治条例和变通条例，是非常重要的。但是，在1978年以后的宪法明确规定，直辖市分为区
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和直辖市下是否有自治机关这一问题上，宪法与法律以县。”[3]②而在同条规定省、自治区分为自治州、自治县及不同时期制定的法律之间有不同的规定。的第二款未列举出直辖市。按照逻辑理解，在直辖市二、我国宪法的规定：直辖市下没有自治机关下没有自治州或自治县这样的民族自治机关的可能“在我国，存在三种不同的地方行政区域单位，即性。接下来同条第三款又明确说明直辖市和较大的市一般行政区域单位、民族自治地方和特别行政区，”[1]分为区、县，没有列举出自治州或者自治县。由于自治1982年《宪法》五十三条对我国行政区域的划分做出区与直辖市是同一级的行政区域，直辖市下不会有自了非常清楚明确具体的规定，有自治权的民族自治地治区一级的民族自治机关，下文仅
讨论自治州和自方是自治区、自治州、自治县。《宪法》规定，在省、自治治县。区下可以有自治州或自治县，自治州下分为县、自治自治县(州)和县(区)在语义和法律性质上是完县、市；而直辖市和较大的市分为区和县。在直辖市下全不同的。(1)“立法语言是法律语言的一部分，它必
须具有法律语言的基本特点，即准确明晰，简洁凝练，收稿日期：2010—03—27
①  以下提到的法律一律简称，如《中华人民共和国宪法》简称为《宪作者简介：范利斌(1977一)，男，山西省忻州市人，法学理论研法》。
究生。
②笔者查的其他儿部权威法律词典对此的解释是一致的。
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严谨规范，庄重朴实”。[4]‘‘我国的法律术语创造主要五次会议通过的《刑法》。与宪法规定冲突的有：1984 是通过立法程序在法律文本中的运用而形成”，[53正年第六届第二次会议通过，根据2001年第九届常务
委如自治区、自治州和自治县一样。对法律含义的理解员会第二十次会议修正的《民族区域自治法》；1980
年必须通过条文词语的理解，“文义解释必须接受制定第五届第三次会议通过，经过2001年第九届常务委
员法的约束”。[6]‘‘而理解立法意图的途径只能是法律条会第二十一次会议修正的《婚姻法》。我们根据到的文的字面含义，也层p只能通过法律条文的字面意资料对《婚姻法》修正过程中对这一规定发生改变过程图，”[7]‘‘文义解释具有优先性，即只要法律措辞的语做一梳理，来发现变化的原因。义清晰明白，且这种语义不会产生荒谬的结果，就应在《婚姻家庭法》(草案)(法学专家建议稿)第一当优先按照其语义进行解释。”[7]793稿、第二稿、《婚姻法》修正(草案)公开征求意见众来在语义上，“
县，我国低于省一级的行政区信建议文本，《中华人民共和国婚姻法》(修正草案)、11域。”[8]‘‘自治州，我国民族自治地方中介于省级和个省(区市)妇联《婚姻法》(修正草案)座谈会建议文县级之间的行政区域。自治州下分县、自治县、本、有关团体对《婚姻法》(修正草案)的建议、法学专家市。”[9]‘‘自治县，我国民族自治地方中的县级行政建议稿第一稿、专家建议稿第二稿都是规定“自治州、区域。”①[9136在法律性质上，自治州、自治县是不同自治县制定的规定，须报请省、自治区人民代表大会常于普通行政区域的特别的行政区域，有不同于普通务委员会批准。”但是在《全国人大关于(中华人民共行政区域的法律变通权。正如周恩来1957年在和国婚姻法>修正案(草案)审议结果的报告》中说明，
《关于我国的几个问题》中明确指出的一“有的常委委员提出，民族自治地方有权制定变通规定样，“各省之间都不应当完全一样，自治区与省，自的问题，婚姻法的规定应当与其后制定的宪法、立法法治州与专区，自治县与县，就更不应当一样，”从这的规定相衔接。因此，法律委员会建议将本条修改：句话也可以看出对自治区与省、自治州与专区、县自治州、自治县制定的变通规定，报省、自治区、直辖市与自治县的法律定位，在当时的立法者看来也是两人民代表大会常务委员会批准后生效。”在2001年4 种完全不同的行政机关。[10]因此，根据对宪法条文月28日第九届人大常委会通过的决定修改为：“自治的理解，在我国现在的宪法体系下，在现有的四个州、自治县制定的变通规定，报省、自治区、直辖市人民直辖市下是不应该有自治机关的。代表大会常务委员会批准后生效。”③
三、相关法律对直辖市下有无自治机关的规定存我们对这几部法律的分析可以看出，以2000
年在冲突《立法法》的制定为分界点，2000年前不论是由人大根据对现行《刑法》、《民事诉讼法》、《民法通则》、还是由人大常委会制定的法律，在这一问题上是与宪《继承法》、《婚姻法》、《收养法》、《森林法》、《国旗法》、法～致的，即直辖市下没有自治机关(自治州、自治《传染病防治法》、《妇女权益保障法》、《老年人权益保县)；在《立法法》通过后由第九届人大常委会修正后障法》、《全民所有制工业企业法》等这几部由全国人的《婚姻法》与《区域自治法》与现行宪法的规定发生大或全国人大常委会在不同时期制定的法律的分析，抵触，同时也与全国人大制定的几部法律相冲突。根我们发现，对在直辖市下是否有民族自治机关这一非据对《婚姻法》的立法资料的分析，添加直辖市是为了常重要的问题上，几部重要的部门法中出现了与宪法与《立法法》相衔接；那么只要是在《立法法》通过后制严重抵触的情况。定、修改的法律都应该在涉及民族自治地方的规定，我们来对这几部法律做一分析。其中，对直辖市添报直辖市的人大常务委员会批准才是与《立法法》下是否有自治机关的问题与《宪法》规定一致的有：的条文一致的；但是，经过第十届人大常委会修正的1986年第六届全国人民代表大会第四次会议②通过的《民事诉讼法》却没有进行相应的修改，没有保持立法《民法通则》、1985年第六届第三次会议通过的《继承的延续性，这也是比较难以理解的地方，姑且不论其法》、1989年第七届常务委员会第六次会议《传染病防
治法》、1991年第七届第五次会议通过的《妇女权益保①其他几部权威法律词典对自治州、自治县的
解释是一致的。
障法》、1991年第七届常务委员会第二十三次会议通②以下为行文简便。提到具体法律制定机关只注明那年第几届第几过经过1998年第九届常务委员会第五次会议修正的次会议通过。如是常委会制定或者通过则说明。
③关于婚姻法修改过程的有关内容主要参考厂王胜明，孙礼海主编．《收养法》、1991年第七届第四次会议通过经过2008年
《中华人民共和国婚姻法》修改立法资料选[G]．北京：法律出版社第十届常委会修正的《民事诉讼法》、1997年第八届第出版，200l。
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是否与宪法的规定一致。正如有学者所言：“一国情市黔江开发区，相应设置党政机构，受重庆市委、市形而论，立法主体的多元化以及立法时间的先后，使政府委托，代管石柱、秀山、酉阳、黔江、彭
水5个民得法律之间往往难以完全协调、统一。,,r113同时又“以族自治县。,,D43在我国宪法没有修改的情况下，通过人大常委会的立法违反宪法的情形更有可能出中办、国办的一纸批复，就使重庆市下有了5个民现。”1-191不是一届的立法主体对同样的问题在存在宪族自治县。这样就违反了的宪法规定。法规范的前提下却做出不同的规定，可以看出立法多五、法律规定、社会现实违宪的解决途径么不严密。在《宪法》还未对直辖市下可以有自治机关作出2000年3月第九届人大通过的《立法法》第六修改的情况下，《立法法》单兵突进，规定直辖市下可十六条第一款后段规定，自治州、自治县的自治条以有自治机关。虽然这是对现实的一种回应；但是，例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大不管怎么讲，都是一种违反宪法的行为。由于长久存会常务委员会批准生效。从《立法法》的条文看，是在的“法律工具主义”的影响，对宪法法律性质的不重认为直辖市下有自治机关。通过对以上几部法律视，“各种违宪行为没有得到及时的纠正，违宪行为的的分析，我们可以看出对直辖市下是否需要批准自危害性没有得到足够的霞视。”[15]‘‘对什么是违宪、违治州或者自治县的自治条例或者单行条例这一问宪的构成要件、违宪的判断形式、违宪责任以及违宪题上，不同机关制定的法律规定不同；且不同时期决定的效力等关系到宪法实施的基本问题上缺乏共修订的法律也不同，法律彼此间发生冲突，也与宪同遵循的标准与具体的程序。应当说，这种状况已经法规定发生冲突。在宪法与法律发生冲突的情况严重地影响了宪法实施的进展，在一定程度上损害了下。只能以宪法的规定为准。宪法是根本大法，具宪法在公众心目中的形象。”1-153569但是，根据现代的有最高的效力。“合宪性解释是以法律秩序的统一宪法法治原则，“在法律效力上，宪法的效力是最高性及层级结构为出发
点，依据的是各种法律渊源之的，它在法律体系中处于最高的法律地位。任何法间的顺序等级。按照层级结构理论，下层级的法律律、法规不得同宪法相抵触，违宪的法律、法规是无效规范不能与上层级法律规范抵触，如果下层级的法的。”1-1329这时，宪法规范本身的效力并没有被修改或律规范出现了歧义，可以按照上位法的含义框定其者中断，而继续保持其效力。[16] 具体的含义。当然，下位法的文义或者立法意图与“一套制定主体不同，效力各异或者说效力有层上位法明显抵触，就不是解释的问题了，而应当认次特征的规范体系的存在，是宪政社会所具有的一个定下位法的规定无效。”[7]852根据现代的宪法理论及重要特征。这套规范体系表征着一种关于法律本身我国宪法的最高效力的规定，可以认定《立法法》的的秩序。”E17]为了保证法律体系的一致性，同时回应规定是违宪的。依照我国现在的宪法秩序，在直辖现实的社会生活，保证宪法法律的效力，必须对这一市下没有自治机关存在的可能性。违宪的问题做出反应。解决方法有两个：(1)通过修
四、对现实情况的考察正案的形式条文。“只有当宪法条文完全背
我国目前有四个直辖市，分别是北京市、上海离社会现实，原条文完全不能容纳社会现实时，才能市、天津市和最年轻的也是人口最多、面积最大的考虑对条文进行修改。”[17]21。22我国现在通过了四个重庆市。根据《民族区域自治法》对民族自治地方宪法修正案，对重要的问题做出了及时的修改。“采名称的规定，民族自治地方的名称，除特殊情况外，用修正案的方式对宪法个别内容予以修改和完善。按照地方名称、民族名称、行政地位的顺序组成。这种修宪方式的改进，有利于保持宪法的
权威性和稳我们就可以通过对不同的行政地方的名称来判断定性，”[18]建议修改为“直辖市分为区、县、自治县；较是否是民族自治地方。我们经过查询政府网站可大的市分为区、县。”(2)通过宪法解释的方法来改变。知其他三个直辖市下没有民族自治机关；而重庆市
宪法解释最大的特点就是“赋予原宪法规定以新的精现在有四个自治县。D3]最早在1997年3月第八届神和含义，使宪法条文发生内容变迁。”[18]96我们可以全国人民代表大会会议批准设立重庆直辖市后，同通过由人大常委会进行宪法解释的途径来
改变宪法年12月中办、国办批复，“撤销黔江地区，设立重庆对直辖市下辖行政区域的规定。
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Does M uni cipa liti es H a v e Self-government Organ?
F A N Li—bin
(La w School of Soochow University，Suzhou Jianshu215006，China)
Abstrac t：I n China，self-government o r g a n s in minority nationality autonomous re gions ex is t a s the s p e—cial administrative division．It safeguards t h e national unification and highly enhances the developm ent of mi—
nority nationality areas．T he Constitution stipulat es that the autonomous regions have power tO formulate the regulations o n autonomy and specific regulations，but the regulations o n autonomy and specific regulations must be authorized by the Standing Committee of the National Peoplds Co ng res s at d iffe rent levels．Howev—e r，o n the question of whether municipalities hav e the power to authorize those regulation o r not，the laws formulated in different time h ave act ually had conflicts，and a r e also in conflict wit h the Constitution．Through inspection of the word meaning and his to r y，i t is found that the mu nicipalities do n o t hav e self-gov—ernment or ga ns under p r e s e n t con stituti onal order，however，the reality is o n the cont ra ry．We should gua r—a n t e e the harmony of the ent ir e legal system through the con s t i t u t i o n al amendment O r consti tutiona l e xpla na—
ti on．
Key words：minority n a ti o na l it i es autonomous organs；violation of the Constitution；municipality
[责任编辑叶甲生]
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