⼤城市要不要控制⼈⼝——兼评⼏个错误的流⾏观点
【编者按】
近年来，北京、上海、⼴州、深圳这四座中国内地⼀线城市的⼈⼝聚集及由此引发的“⼤城市病”问题引发学界持续讨论。主流意见认为，政府不应控制⼤城市的⼈⼝规模，应当让⼈⼝在城乡和城市间⾃由流动，以实现资源的最优配置。
在本⽂中，中国⼈民⼤学国家发展与战略研究院常务副院长聂辉华教授逐⼀驳斥了⼏条有代表性的关于⼤城市⼈⼝聚集的流⾏意见。他引⽤的研究成果表明，在当代中国，城市的⾏政级别决定了城市的资源和发展机会，市场因素起次要作⽤。有鉴于此，聂教授认为，治理当前“⼤城市病”的正确做法是：先分解⾏政权⼒，再疏导资源合理流动，以最终实现市场在资源配置过程中的决定性作⽤。
聂教授特别强调：坚持⾃由主义的主流价值观，虽然可以在学术上保持“政治正确”，可以在⽹络上酣畅淋漓、快意恩仇，却未必能够解决中国的现实问题。
欢迎讨论。
典型的“⼤城市病”包括：房价⾼、交通拥挤、资源过度汲取。图为2013年1⽉25⽇，北京地铁东直门站，早⾼峰时期⼈潮涌动。视觉中国资料
⼀、“控制⼤城市⼈⼝”是⼀个伪问题吗？
最近⼏年，关于⼤城市是否要控制⼈⼝规模的问题成为最具争议的话题之⼀。这个话题有两点⾮常耐
⼈寻味。第⼀，⼏乎所有经济学者都明确反对控制⼤城市⼈⼝规模，从⽽形成“⼀边倒”的⽴场，这在经济学界是⾮常罕见的。要知道，连哈佛⼤学经济学教授曼昆（N. Gregory Mankiw）都承认，“九个经济学家有⼗种意见”。第⼆，在政府已出台控制⼤城市⼈⼝规模政策的背景下，学者们质疑的声⾳依然绵绵不绝。
先简单介绍⼀下政策背景。2014年7⽉，国务院发布《国务院关于进⼀步推进户籍制度改⾰的意见》，明确提出“严格控制特⼤城市⼈⼝规模”。这⾥说的特⼤城市是指城区常住⼈⼝超过500万的城市。2016年，北京、上海、⼴州和深圳这四个⼀线城市先后公布了本地的“⼗三五”规划纲要，其中均明确了2020年⼈⼝控制⽬标。北京的⽬标是将常住⼈⼝控制在2300万⼈以内，上海是2500万，⼴州是1550万，深圳是1480万。
在⼀个理想的市场经济环境下，价格引导各种⽣产要素⾃由流动，“看不见的⼿”能够实现资源最优配置。最终，每个城市在全国的经济份额和⼈⼝份额都应该完全对应，从⽽实现了每个城市的⼈均产出相等。这其实是⽣产要素边际报酬相等原理的⼀种表现。显然，在理想状态下，政府不需要控制⼤城市⼈⼝规模，政府只需要让城市⾃由竞争。
遗憾的是，现实不是理想。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）在其经典教科书《经济学》中认为，当今世界根本不存在纯粹的市场经济或纯粹的计划经济，各国都是混合经济。在政府以不同程度⼲预经济的前提下，讨论政府是否需要控制⼤城市⼈⼝规模，这本⾝是⼀个真问题。
但真问题往往很复杂。如果问⼀个受过西⽅经济学训练的⼈：你是否赞同控制⼤城市的⼈⼝规模？⼤概90%的⼈会表⽰不同意。如果你问第⼆个问题：你是否认为我们应该避免“⼤城市病”？⼤概80%的⼈会表⽰同意。如果你问第三个问题：你是否承认每个城市都有⼀个承载⼈⼝的极限值？⼤概99%的⼈会表⽰同意。实际上，第⼀个问题和另外两个问题
题：你是否承认每个城市都有⼀个承载⼈⼝的极限值？⼤概99%的⼈会表⽰同意。实际上，第⼀个问题和另外两个问题基本上就是同⼀个问题，但是得到的答案却迥然不同。
由此可见，在是否控制⼤城市⼈⼝的问题上，经济学者之间并没有价值观或理念上的分歧，但是很可能在逻辑和事实上存在分歧。因此，下⾯我要分析⼤城市⼈⼝集聚的内在逻辑和特征事实。
⼆、城市级别⽐市场因素影响更⼤
厉以宁先⽣在《资本主义的起源》⼀书中认为，西⽅的城市是资本主义的产物，是市场经济战胜封建庄园经济的过程。我们团队最近在《管理世界》（2018年第3期）上发表的论⽂《城市级别、全要素⽣产率和资源错配》表明，中国的城市从来都是⾏政权⼒配置资源的结果，⽽不是市场⾃发扩展的结果。
高温若寒总体上看，中国⾃古以来就是⼀个中央集权的国家，依靠⾃上⽽下的等级体系实现国家治理。《资治通鉴》开篇就
讲：“天⼦之职莫⼤于礼，礼莫⼤于分，分莫⼤于名。何谓礼？纪纲是也；何谓分？君⾂是也；何谓名？公、侯、卿、⼤夫是也。夫以四海之⼴，兆民之众，受制于⼀⼈，虽有绝伦之⼒，⾼世之智，莫敢不奔⾛⽽服役者，岂⾮以礼为之纲纪哉！”⼀⾔以蔽之，中国古代的治国秘诀就是⼀套严格的等级制度。在这样的政治体制下，所有的⽣产要素，包括⼟地、资⾦、劳动⼒和⽣产技术，都是从中央到地⽅、从上级城市到下级城市逐次分配。
“百代都⾏秦政制”。显然，这⼀治理逻辑⼀直延伸到了今天。
第⼀个例⼦是财政拨款。在中央-省-市-县-乡五级财政体制下，上级拨款由中央层层下拨，每级政府通常都会优先考虑本级政府的财⼒需求，这导致下级政府的财源往往被上级政府“剥夺”，但是事权却层层向下累积，从⽽形成了财权和事权不对等的严重状况。上世纪90年代开始的“扩权强县”、“省直管县”改⾰，⽬标之⼀就是为了避免上级截留下级的财政拨款。
第⼆个例⼦是国企级别。我们团队的⽂章《先天优势还是后天努⼒？——国企级别对全要素⽣产率影响的实证研究》（见于《财贸经济》2014年第11期）发现，⾏政级别越⾼的国企，其全要素⽣产率（TFP）越⾼。但国企的级别不是市场竞争的结果，⽽是⾏政安排的产物。⼀个国有企业，从它创⽴那天起，它的主管单位的⾏政级别就决定了它⾃⾝的⾏政级别。例如，中央部委主管的企业⼀般是正厅级或者副部级以上，省政府主管的国企最多是正厅级，⽽地级市政府主管的国企最多是正处级。国企的⾏政级别越⾼，得到的优惠政策和优质资源越多，这才是它们TFP⾼的主要原因。
第三个例⼦是医院和⼤学资源的分配。每个地区的三级医院数量基本上是由地区的⾏政级别决定的，在总量不变的前提下继⽽由本地区不同系统的⾏政级别决定。例如，⼀个地级市可以有三家三甲医院，但⼀个副省级市可能有五家；在每个城市，⼀般正厅级单位（包括国企、军队）可以有⼀家综合性三甲医院。北京作为直辖市，拥有的三甲医院数量（54家）超过⼤部分省的三甲医院数量。根据复旦⼤学医院管理研究所的医院百强榜，北京和上海各⾃拥有⼤约20家百强医院，合计占全国百强医院的40%。
名牌⼤学的分布更是与城市级别正相关。全国有116所“211⼯程”⼤学和39所“985⼯程”⼤学，北京各⾃占据了五分之⼀。39所985⼤学，绝⼤部分位于副省级以上城市，只有4所位于普通省会城市（长沙和合肥），只有1所（西北农林科技⼤学）位于地级⾏政区（陕西杨凌）。（杨凌，全称为“杨凌农业⾼新技术产业⽰范区”，成⽴于1997年7⽉，实⾏“省部共建、以省为主”的管理体制，是⽬前我国唯⼀的国家级农业⾼新区。⽰范区管委会享有地市级⾏政管理权、省级经济管理权及部分省级⾏政管理权，享受国家多种优惠政策——编注）
在城市发展这个具体⽅⾯，城市的⾏政级别决定了城市的资源和发展机会，市场因素起次要作⽤。⾃1997年以来，中国⼤陆的城市⾃上⽽下分为五个层级：直辖市（4个）、副省级市（15个）、普通省会城市（12个）、地级市（约260个）、县级及其以下城市（3000个以上）。城市的⾏政级别越⾼，管理权限越⼤、优惠政策越多、掌握的财政资⾦越多。毫不夸张地说，⾼级别城市对低级别城市的优
势是全⾯的和压倒性的。
因此，在中国独特的政治制度和⾏政体系下，城市的⾏政级别决定了⼈才、⼟地、资本和技术等⽣产要素的丰裕程度，也决定了营商环境、教育和医疗等制度环境，从⽽成为决定城市集聚效应的关键因素。
以副省级的省会城市为例，相对于⼀个普通的地级市，前者可以从上级得到更多的财政资⾦投⼊基础设施建设，可以凭借⼤城市的户⼝吸引到更多优秀⼈才，可以利⽤省会城市的⾏政地位成为全省的交通枢纽，⽽这些有利因素⼜进⼀步成为优化营商环境的条件。在⼀个存在⽹络效应的经济环境下，⼀个城市可以仅仅凭借更⾼的⾏政级别⽽获得更多资源，然后凭借更多资源实现更好的经济发展环境，从⽽形成⼀种正反馈效应。因此，只有理解了城市的⾏政级别，才能抓住城市发展的“⽜⿐⼦”。
安徽省就是⼀个典型的案例。安徽之所以叫“安徽”，是因为⾃明清以来最发达的两个地⽅是“安庆府”和“徽州府”。1952年，安徽省⾸府改为合肥，从⽽合肥成为全省的经济中⼼。在过去两年的安徽省内16个市GDP总量排⾏榜上，合肥和
年，安徽省⾸府改为合肥，从⽽合肥成为全省的经济中⼼。在过去两年的安徽省内16个市GDP总量排⾏榜上，合肥和芜湖⼀直遥遥领先，安庆市排名第三或第四，⽽过去的徽州（1987年改名为黄⼭市）则忝列末位。
严谨的经济学分析证明了我们的推测。在《管理世界》的⽂章中，我们使⽤1999⾄2007年中国⼯业企业数据库和地级市数据库，通过计量经济学回归，发现了如下结论。
第⼀，⾏政级别越⾼的城市，其制造业企业的全要素⽣产率平均⽔平越⾼。⼤致⽽⾔，城市级别提⾼⼀级，TFP⽔平能提⾼6%左右。江苏省昆⼭市作为全国百强县之⾸，其⾏政级别仅为县处级。按照我们的计算，如果昆⼭变成地级市，其TFP提⾼6%的话，那么昆⼭的TFP⽔平将超过全国90%的地级市！
第⼆，⾏政级别越⾼的城市，制造业企业的资源错配程度越严重。城市级别提⾼⼀级，以TFP离差度量的资源错配程度会增加10%左右。
第三，城市级别影响TFP的主要渠道是：⾏政级别越⾼的城市，企业所能获取的政府补贴更多，雇佣技术⼈才的优势更⼤，融资利率更低，承担的地⽅税税负更⼩，并且相⽐于民营企业，政府补贴、⼈才优势、融资便利等优势主要体现在国有企业中，地⽅税负优势主要体现在外资及港澳台企业中。
第四，与⼈⼝规模、⼈均GDP和产业结构等市场化因素相⽐，扣除固定效应，城市的⾏政级别对TFP⽔平的解释占70%左右，超过了市场化因素之和。
三、应对“⼤城市病”的治本之策是分解权⼒
最近⼏年，中国的城市化进程加速发展。⼀⽅⾯，⼈⼝集聚给⼤城市带来劳动⼒、技术和思想的⽹络经济效应，但另⼀⽅⾯也产⽣了严重的“⼤城市病”，并且给周边和其它地区带来了较⼤的负外部性。典型的“⼤城市病”包括：房价⾼、交通拥挤、资源过度汲取。
网名特殊符号漂亮的以⾸都北京为例。
第⼀，北京的房价长期偏⾼。根据⽜津经济研究院的数据，北京和上海的房价收⼊⽐超过30倍，在全球排名第三和第四，甚⾄超过了纽约和伦敦。第⼆，交通拥堵⾮常严重，⾸都经常变成“⾸堵”。根据北京师范⼤学劳动⼒市场研究中⼼发布的《2015中国劳动⼒市场发展报告》，北京平均通勤时间最长，达到97分钟；⼴州、上海、深圳的通勤时间也都接近或超过90分钟。第三，⽔资源严重不⾜。⾃2017年⼊冬以来，北京已经连续3个⽉没有下⾬，创造了30年来最长时间⽆降⽔量纪录。⼀个重要原因是，地下⽔长期超采，难以形成降⾬条件。
“⼤城市病”的负外部性也很明显。
⼀是区域发展很不平衡。“胡焕庸线”（瑷珲-腾冲线）以东44%的国⼟上住着全国94%的⼈⼝，所有⼀线和⼆线城市均位于此线东部。在世界⼤国中，除了北部寒冷的加拿⼤，这样严重不对称的城市格局恐怕绝⽆仅有。
⼆是导致“虹吸效应”。⼤城市凭借优惠政策和后天优势，聚集了⼤量的资本、技术和⼈才。在各类⽣产要素总量不变的前提下，⼤城市和中⼩城市的竞争某种程度上就是⼀种零和博弈。当然，凭借⾏政权⼒的天然优势，⼤城市永远都是赢家，周边的中⼩城市通常都是输家。经济学者的研究发现，⾼速公路和⾼铁在提⾼中⼼城市GDP增长率的同时，降低了沿线中⼩城市的GDP增长率。处于京津冀地带的河北省就是⼀个虹吸效应的⽣动案例。
三是公共服务不均等。政府的基本职责是为所有纳税⼈提供公平的公共服务，这⾥狭义的“公平”可以理解为纳税贡献与公共服务享受程度基本对等。然⽽，在⾏政等级决定资源分配的格局下，城市间森严的⾏政等级区分，加剧了阶层分裂和族歧视，也损害了政府的执政基础。
对中央政府来说，政策制定的初衷是最⼤化社会总福利，这就要求⽐较均衡地配置各地区的资源，并且减少负外部性。从理论上讲，有三种⽅案可以实现城市的和谐发展。南财小孩玩游戏跳跳更健康
第⼀种⽅案是⾏政主导。既然城市的主要资源来⾃⾏政权⼒配置，那么“解铃还须系铃⼈”，可以通过顶层设计，重新合理分配⾏政权⼒，实现⾏政资源的有效配置。但是，在⾏政权⼒是顺⾦字塔⽽资源分配是倒⾦字塔的格局下，即便中央有动⼒，地⽅掌权者也缺乏激励去改变权⼒格局。直⽩地说，这种⽅案基本上不可⾏。
第⼆种⽅案是⾏政引导、市场主导。既然⾏政权⼒“误导”了资源配置，那么要扭转这种格局，仍然必
须先重新配置⾏政权⼒，然后再让市场在资源配置中起决定性作⽤。
第⼀步，先弱化⾏政权⼒在资源分配过程中的作⽤。例如，先取消副省级城市级别，然后逐步将所有县级市提升为副厅级，最终实现所有城市平级。第⼆步，以市场为基础分配经济资源，即哪⾥经济效率⾼，就允许资源往哪⾥流动，同时兼顾地区公平。
这实际上是⼀种渐进改⾰的思路，也是中国改⾰开放最重要的成功经验之⼀，我认为是最可⾏的⼀种⽅案。我主张，在⼤城市⼈⼝管理问题上，先淡化城市的⾏政级别，然后再放开⼈⼝控制。如果各个城市⾏政级别平等，⾏政权⼒不⼲预资源的流动，市场⾃然会引导资源实现优化配置。请注意，我说的是减少⾏政权⼒在城市之间资源分配中的⼲扰，⽽不是要求直接取消各个城市内部的⾏政权⼒。
第三种⽅案是直接市场化。主流经济学者通常认为，任何管制⼈⼝流动的做法总是错误的，因此应该全⾯放开⼈⼝限制，最好完全放开户籍限制。这是⼀种激进疗法。但试想⼀下，在那些集中了⼤量优质教育和医疗资源的⼤城市，⼀旦完全放开⼈⼝和户籍限制会出现什么后果？⾸先是⼈满为患，“⼤城市病”将更加严重；其次是⽆数⼈去追逐⾏政权⼒导致的“级差地租”，从⽽导致租⾦耗散；最终不仅将遏制⼤城市的活⼒，⽽且会降低整个社会的福利⽔平。
打个⽐⽅吧。假如政府在某个⼤城市⽤飞机撒钱，政府可以规定只有拥有⼤城市户籍的⼈才能参与分钱，政府也可以允许全国⼈都去抢钱。显然，两种⽅案都不公平，也不能提⾼效率（确保最需要钱的
⼈得到钱），但是哪种⽅案更坏呢？显然是后者，因为它会导致严重的踩踏事件，甚⾄引发社会动乱。
经济学中有⼀个“次优理论”，如果⼀种分配⽅案离帕累托最优⾄少还差两个条件，那么减少⼀个条件未必更好，⽽增加⼀个条件未必更坏。很不幸，在⾏政权⼒主导城市资源配置的⼤前提下，引⼊完全市场化的因素，就是南辕北辙，适得其反。
四、对⼏个流⾏观点的质疑
既然渐进改⾰⽅案优于激进疗法，为什么那么多经济学者都反对控制⼤城市的⼈⼝规模呢？我认为主要原因有两个，⼀是⾃由主义理念决定了⼀些⼈的观点，⼆是对于⼀些基本事实和逻辑产⽣了误判。拜读他们的⽂章之后，我认为要么他们的论据缺乏事实，要么他们的逻辑模棱两可，总体上难以服⼈。
2023年春节快递停运时间表鉴于恒⼤集团⾸席经济学家兼恒⼤研究院院长任泽平先⽣的⽂章《控不住的⼈⼝：从国际经验看北京上海等超⼤城市⼈⼝发展趋势》（见于“泽平宏观”，2016年10⽉13⽇发布）观点鲜明、证据直接，下⾯我主要针对他的⽂章提出质疑。
流⾏观点1：发达国家有⼤城市集聚，所以中国也要⿎励⼤城市集聚。这是反对者最主要的论据。被
经常提到的例⼦是：⽇本的东京都市圈、韩国的⾸尔都市圈、美国的纽约都市圈、英国的伦敦都市圈。
这⼀观点背后的逻辑是，“发达国家的今天，就是中国的明天”。不过这⼀逻辑适⽤的前提⾄少有两个：第⼀，发达国家的这⼀现象本⾝是健康的；第⼆，这⼀现象复制到中国时符合中国国情。
唯很遗憾，这两个前提都不充分。第⼀，东京和⾸尔都⾯临严重的“⼤城市病”，都在建设多个“副都”，⽽伦敦早在2003年就开始收取⼩汽车拥堵费并⼤⼒发展公共交通，以便缓解交通拥堵问题。第⼆，发达国家的城市集聚主要是市场⾃发扩张的结果，因此⽆需政府深度⼲预；⽽中国的城市集聚是⾏政权⼒配置的结果，此时放任市场等于⿎励“权⼒级差地租”，是雪上加霜。我们不反对集聚效应，我们反对的是凭借权⼒产⽣的集聚效应，以及警惕集聚效应的负⾯效应。
欧美发达国家的成年⼈肥胖率很⾼，其中美国是38.2%，全球第⼀；新西兰（30.7%）、澳⼤利亚（27.9%）和英国（26.9%）同样排名全球前列。那么中国要成为发达国家，是不是也得从现在就开始提⾼肥胖率？遗憾的是，如此明显的⽅法论错误，很多⼈居然熟视⽆睹。
流⾏观点2：放开⼈⼝控制对⼤城市有利。如放开⼈⼝控制，⼤城市就可以凭借优势资源吸引⼤量青壮年劳动⼈⼝进⼊，从⽽缓解⼤城市的⼈⼝⽼龄化问题。
说得对，但是你们考虑过这⼀做法的负⾯效应吗？从⼀般均衡的思维看，全国青壮年劳动⼒的数量是不变的，⼤城市多了，其他地⽅就少了；⼤城市受益了，其他地⽅就受损了。⼤城市⾼居不下的房价，不知道耗竭了多少中⼩城市普通家庭的资源。关键是，当下中国的⼤城市不是凭借市场竞争的公平⼿段汲取资源，⽽是凭借先天的⾏政等级。前⾯关于⾼铁和⾼速公路⽹的研究从⼀个⾓度揭⽰了城市之间不公平的零和博弈。
流⾏观点3：北京⼈⼝密度并不⾼，交通拥挤可以缓解。
这简直是偷换概念。当我们说“北京”很拥挤时，说的通常就是城六区或者五环以内，没有谁会觉得怀柔很拥挤。任泽平先⽣在⽂章⾥也承认，“北京五环内、上海外环内⼈⼝密度分别为15774⼈/平⽅公⾥、17056⼈/平⽅公⾥，……，⾸尔市为15807⼈/平⽅公⾥、东京都区为14525⼈/平⽅公⾥”。北京核⼼区的⼈⼝密度早已名列全球前列，超过了纽约和伦敦。那些认为北京并不拥挤的⼈，应该在早⾼峰时期去挤⼀挤地铁13号线和4号线。毕竟，“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬⾏”。（“城六区”，指北京的原中⼼城区东城区、西城区，以及原近郊区海淀区、朝阳区、丰台区、⽯景⼭区。——编注）
任泽平先⽣⼜说了，北京的城市布局不合理，街道密度不够。说得也没错，但是你能改变⼗⼏年上百年的城市格局吗？能将五环以内推倒重来吗？了解国情的⼈都知道，这⽆异于痴⼈说梦。
流⾏观点4：北京并不缺⽔。任泽平先⽣推测：“2020年及之后北京市供⽔总量可达49.5-52.5亿⽴⽅⽶
（其中南⽔北调可供⽔14-17亿），⽐测算的⽤⽔总需求量还多5.5-9.0亿⽴⽅⽶。”
说实话，我可没这么乐观。我根据公开新闻测算了⼀下，⽬前南⽔北调⼯程的进京⽔量每年只有9.38亿吨，只有预期⽬标的55%⾄67%。即便北京市⼈均⽔资源量从100⽴⽅⽶左右增加到150⽴⽅⽶，也还不到国际警戒线1700⽴⽅⽶的⼗分之⼀。
还有⼈说，美国洛杉矶⼈均⽤⽔量⽐北京还少，因此北京并不缺⽔。在产业结构、节⽔设施和节⽔意识⽅⾯，北京与洛杉矶没有多少可⽐性。说得刻薄⼀点，如果某个教师得了绝症还坚守岗位，那么是不是全国教师都要得了绝症才能休息？
⼀⾔以蔽之，治理当前“⼤城市病”的正确做法是：先分解⾏政权⼒，再疏导资源合理流动，最终实现市场在资源配置过程中的决定性作⽤。舍此别⽆他途。
坚持⾃由主义的主流价值观，虽然可以在学术上保持“政治正确”，可以在⽹络上酣畅淋漓、快意恩仇，却未必能够解决中国的现实问题。我们认为，主流经济学者要放下偏见，⾛出书斋，直⾯真实的世界和洞察中国的具体国情。
（本⽂只代表作者个⼈意见，与所在单位⽆关）
飞利浦9 9t
版权声明：本站内容均来自互联网，仅供演示用，请勿用于商业和其他非法用途。如果侵犯了您的权益请与我们联系QQ:729038198，我们将在24小时内删除。
发表评论