长江三角洲多中心城市区域与多层次管治
考不上高中怎么办Polycentric Mega-city Regions and Multi-level Governance of the Yangtze River Delta
张京祥 罗小龙 殷洁
1 导言
自1980年代以来，全球化和区域一体化不仅带来了城市区域的重构，而且也引发了管治体系的重构。城市区域出现了多中心的发展态势，原有的中心城市在区域内的“绝对中心”地位相对弱化，部分新城市成长成为各种层级的新中心，即形成了多中心的城市区域。在多中心的城市区域空间上，也随之产生了多层次的管治，并逐步成为协调区域发展的重要制度保证。
改革开放以来，我国的长三角地区受到全球化、市场化和分权化的影响，在经济快速增长的同时，在空间地域的组织形态上也发展成为多中心的城市区域。但是由于缺少有效的规制约束，地方政府高涨的发展热情也引发了城市间恶性竞争等多种问题。面向城市竞争所带来的问题，各种新的管治方式（自上而下的或自下而上的）在国家到县（市）的不同层面正在出现，逐渐形成了多层面的区域管治体系。本研究将引介西方国家的多中心城市区域和多层面管治理论，并重点分析长三角多中心城市区域及其新出现
的多层次区域管治。在理论研究上，本研究期望不仅为多中心城市区域和多层次管治理论研究提供中国的实证支撑，而且加深对我国多中心城市区域和区域管治的认识。在实践上，期望这样的研究有助于制订有效、可行的区域规划和区域协调政策。
2 多中心城市区域与多层次管治
2.1 从多中心城市区域到多中心巨型城市区域
多中心城市区域（PUR ：polycentric urban region ）最早是在1995年由Anas 等新主流经济学家在对城市区域进行定量和实证研究的基础上提出的，他们认为“经济活动呈簇状在区域的中心结点之间流动成为现代城市的显著特征”。这种城市区域的主体形态是一个地区存在着多个中心，并且这种城市景观已经成为当今世界经济发达地区城市与区域的主要特征。抄送
在随后的地理研究、城市与区域研究中对这一概念做出了拓展，使多中心城市区域跳出了最初的经济学框架，成为一种广为接受的规划和研究工具。根据Kloosterman 和Lambregts 对多中心城市区域的广为接受的界定，多中心城市区域是由空间上相互独立，隶属于不同的行政单元的多个同属于同一等级的城市组成。多中心城市区域具有以下特征：（1）由若干个具有相同历史文脉的城市组成；（2）缺乏明显的主导城市，多中心城市区域支配着区域的政治、经济、文化或其他方面（尽管不可避免其中一个城市
摘要：多中心城市区域已经成为世界各地城镇密集地区发展的主要空间形态。在这一城市区域空间内也出现了多层次的管治，以应对全球化环境下愈演愈烈的城市竞争。本研究对长江三角洲进行实证研究，发现长三角正在呈现多中心的发展态势。同时由于地方政府的非理性发展，长三角地区出现了投资争夺、基础设施建设冲突和产业结构等问题。为解决这些问题，从国家到县（市）的不同层面，出现了各种管治新形式，相互交织，并正在逐渐形成多层次的区域管治体系。儿童谜语大全3到6岁
Abstract: Polycentric mega-city regions have become one of the main spatial patterns of urban agglomeration areas development in the world,and multi-level governance has also appeared in it so as to deal with the increasingly urban competition in the global environment. In this paper, taking the Yangtze River delta as the study case, it ’s found that polycentrical developing tendency has appeared. Meanwhile, owing to the irrational development by local governments, such problems as fight for investment, conflicts in infrastructure construction and industrial structure have emerged.To solve such problems, various governance patterns from the state to county (city) have formed,interacted, and been becoming multi-level regional governance system.
关键词：多中心城市区域；多层次管治；
长江三角洲Keywords: Polycentric Mega-city Regions ；
Multi-level Governance ；Yangtze River Delta 本文为国家自然科学基金（No.40601031、No.40471042）及教育部“新世纪优秀人才”项目成果
作者：张京祥，南京大学城市与区域规划系教授，中国城
市规划学会学术工作委员会委员。3593786@163
罗小龙，中国科学院南京地理与湖泊研究所博士，副研究员
殷洁，南京大学城市与区域规划系博士研究生，南京林业大学城市规划教研室讲师
的人口明显多于其他城市）；（3）由少量的大城市和大量的小城市组成，大城市在经济总量和区域的重要性上没有太大的区别；（4）通常在一个国家的特定地域存在，在空间形态上呈明显的临近性；（5）各城市隶属于不同的行政单元。K l o o s t e r m a n和Lambregts等人的早期研究奠定了对多中心城市区域研究的基础（Kloosterman和Lambregts，2001）。
新近由彼得·霍尔（Peter Hall）和考蒂·佩因（Kathy Pain）开展的研究项目POLYNET更加深化了对多中心城市区域的认识。基于对欧洲多个多中心城市区域的实证研究，彼得·霍尔和考蒂·佩因提出了多中心巨型城市区域（Polycentric mega-city region）的概念。巨型城市区域（MCR）是由形态上分离但功能上相互联系的10～50个城镇所组成的城镇，它们集聚在一个或多个较大的中心城市周围，通
过新的劳动分工显示出巨大的经济力量。从形成机制上看，MCR的出现是世界经济全球化和高端服务业经济发展的结果。彼得·霍尔和考蒂·佩因等指出，美国的东北海岸城市带、欧洲的多个城市、日本的东京—大阪城市带以及我国的长三角和珠三角城市，均属于MCR的范畴。
综上所述，对巨型城市区域（MCR）的研究是对多中心城市区域（PUR）研究的延续与深化。PUR的概念对城市经济、规模等方面都有着较为严格的界定。相比之下，MCR整合了多中心和巨型城市的概念，可以泛指城镇密集地区的空间形态，适用面也相应更广一些。
2.2 多层次的区域管治
多中心巨型城市区域不仅由于城市化水平和经济发展程度高，而且由于其多个中心和隶属于不同的行政单元的特征，所以其内部城市竞争所造成的问题较一般城市区域也就更为突出（Kloosterman和Lambregts，2001）。为了解决和缓解城市竞争所带来的问题，区域一体化（regionalization）、城市网络（urban networking）和多层次的管治（multilevel governance）成为各MCR 探索的焦点，其中多层次管治的理论方法更是成为研究区域管治的好方法。
多层次管治是指处于超国家、国家、区域和地方不同层级的网状政府（nested government）所形成的持续协商的系统。在多层次管治中，超国家、国家、区域和地方政府通过两种不同方式相互关联：跨越不同层级（垂直关联）和同一层级（水平关联）。多层次管治不仅表明处于不同行政等级政府之
间相互关联的增强，而且表明不同行政等级政府和非政府部门之间关联的增强（Yang，2005）。在多中心城市区域中，多层次管治的主要特征是任务指向、会员关系的交叉（一个城市可以是多个管治关系中的成员）、无限制的行政层级和弹性的制度安排。正因如此，多层次管治常常被用于解释欧洲、珠三角等（Yang，2005）多中心城市区域的区域管治。
综上所述，随着全球化和高端服务业经济的发展，多中心巨型城市区域不断涌现，并日益成为城镇密集地区的主要空间模式。这种城市区域由于其经济发展水平较高和多中心等特性，所引发的城市竞争问题更加突出。在这一背景下，近年来这一地区所逐步出现的多层次管治正在成为区域协调发展和促进区域一体化的重要机制。下文将以长三角多中心城市区域为例，探讨长三角的管治困局和新近出现的多层次管治。
3 实证地区：长三角正在成长为多中心城市区域
长江三角洲地区是中国人口最密集，经济最发达的地区之一，跨越江苏、浙江和上海两省一市，面积109 600km2，包括江苏省沿江的8个地级市（南通、泰州、扬州、南京、镇江、苏州、无锡和常州），浙江北部的7个地级市（杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴、舟山和台州）以及上海市，共16个城市。2005年长三角内的城市以占全地区64.14%的人口和52.18%的土地，创造了83.04%的地区生产总值和94.99%的对外贸易出口额，其实际利用外资占长三角两省一市总量的83.76%。长三角地区在对外贸易出口额、实际利用外资和地区生产总值等方面，对国家经济的贡献也非常显著。
长三角地区内的16个城市行政区下辖80个区，60个县/县级市，1 116个镇和144个乡。就行政等级而言，上海为直辖市，南京、杭州、宁波为副省级城市，地域临近和行政同级（除上海外）的诸多城市构成了长三角的多中心格局（国家发展与改革委员会，2006a），并呈现出区域发展权利分散化的趋势。
权利的分散化促进了地方政府对发展经济的巨大热情，地区经济的发展又进一步使得区域内的经济中心趋于分散化。从表1可见，最近10多年来，上海、南京和杭州等传统的区域经济中心城市在区域内的“中心度”不断下降，苏州和宁波等更多的城市获得了快速的发展（张京祥和吴缚龙，2007）。这种趋势在未来将会进一步加剧，一个网络化的地方政府关系正在逐步取代这一区域内原先垂直状的关系体系。
可见在经历了近30年的改革开放过程后，长三角地区无论在行政等级上还是经济发展上都呈现出多中心的趋势，未来这种多表1 长江三角洲的多中心化趋势
城市年份（年）所在比较区域
GDP中财政收入实际利用外
心度（%）中心度（%）资中心度（%）上海
1990
长三角地区
32.759.867.8
200129.057.646.1
南京
1990
长三角江苏部分
17.729.528.5
200115.925.013.6
杭州
1990
长三角浙江部分
31.636.727.7
200130.535.124.8注：中心度＝一个城市的某项指标/所在比较地区该指标的总和
资料来源：张京祥 & 吴缚龙（2007）
张京祥罗小龙殷洁
中心的趋势将更加明显。在空间形态上呈现多中心的同时，地方政府发展经济的冲动也进一步造成了区域管治的困局。
4 长三角地方政府的发展增长冲动与治理困局
4.1 长三角地方政府的增长冲动
改革开放以来，在全球化、市场化和分权化的共同作用和交互影响下，中国的地方政府经历了激烈的转型，一个基本的趋势是从计划经济体系下的执行型政府走向了以发展经济为中心任务的竞争型政府。近年来，国内外学术界在理论研究上出现了对中国地方政府的诸多解释，如地方政府公司主义（l
o c a l s t a t e c o r p o r a t i s m）（O i，1992）、工业公司的地方政府（l o c a l governments as industrial firms）（Walder，1995）、企业家型城市（entrepreneurial city）（Wu，2003；张京祥等，2006）和发展的地方政府（local developmental state）（Zhu，2004）等。虽然这些学者的研究视角不尽相同，但是都指出了地方政府追求所在地区经济利益最大化的这一行为指向特征。
改革开放后中国的分权化和市场化改革，使得地方政府对许多经济资源（例如国有企业）的控制能力大大减弱，而转向关注以吸引外资和依靠市场带动的经济发展。在长三角地区，事实上几乎每个城镇都拥有自己的工业园区，一些小城镇甚至拥有两三个工业园，招商引资成为政府的首要任务，一些城市政府甚至将招商引资任务作为指标分解给各部门和行政单元。地方政府在促进地方经济增长上的积极表现，极大地促进了地区总体经济规模的快速提升。
然而应当指出，相比于西方国家在市场理性体系和相应政治制度中形成的发展型地方政府，我国目前大量的发展型地方政府在制度建设上仍然任重道远。虽然中国诸多的发展型地方政府与社会经济发展相紧密联系，但是他们并不是游离于政治之外，而是受到了行政区经济、政绩考核、增长联盟等众多因素的影响。正因为如此，中国的发展型地方政府在市场环境秩序的建设方面，其能力实际是很有限的（Zhu，2004），不可避免地出现了寻租、行政区经济等与成熟市场经济多不相融的非规范行为。正如Xu 和Yeh（2005）对中国地方政府的解释那样，中国的发展型地方政府由于规制的不健全，也缺乏相应的财政调控体系的约束，因此是一种非理性的发展型地方政府。总之，长三角内诸多城市出于
自身利益的发展冲动，导致了城市无序竞争等管治困局的出现。
4.2 长三角多中心城市区域的管治困局
在缺乏有效规制约束的情况下，地方政府高涨的发展热情也同时带来了投资争夺、基础设施建设的冲突和产业同构等问题。
（1）投资争夺。招商引资，特别是吸引外资已经成为长三角各城市的主要任务，各地在政策/规划上普遍存在着矛盾与竞争。例如上海实施的“降低商务成本试点区”
（173工程）计划，江苏提出的沿江开发战略，浙江要建设的环杭州湾产业带等，一定程度上都是为了大规模地争夺有限的外部资本。与此同时，各地在土地、税收等方面竞相压价，纷纷向资本力量妥协。长时期以来，很多城市对投资额大的外资企业都采取了变相或免费送地的政策，同时还代建厂房以供外资企业购买和租用，大大降低了企业的生产成本和投资风险。但同时也意味着企业退出某一地方市场的成本也大大降低了，这种做法事实上给地方经济发展造成了相当大的隐患，从区域总体层面看，这种恶性竞争的结果只能是零和博弈。
（2）基础设施建设的冲突。由于行政区的壁垒，长三角的基础设施建设存在着诸多冲突，这些冲突主要表现在基础设施重复建设和跨界设施难以协调两个方面。根据《长三角区域规划》的调研，长三
角内的各个城市均有提升自身水平、培育区域交通枢纽的迫切要求，然而高涨的基础设施投资热情以及缺乏必要的综合协调，都在不同程度上导致了港口、机场和过江通道等基础设施的重复建设和竞争。在港口建设上由于缺少对港口的统筹规划，造成宁波北仑港、上海大小洋山港和南通洋口港等海港之间的无序竞争和巨大的投资浪费。在机场建设上，上海枢纽机场与杭州、南京及其区域内其他几个机场缺乏有效的分工合作，特别是上海虹桥机场国际货运功能的转移对苏南等地区的空港货流产生了很大影响。在过江通道建设方面，上海和江苏的南通市均从自身利益出发而提出了不同的规划线路，造成过江通道选址长期难以协调。再如沪苏浙皖高速公路的建设，上海与浙江的建设热情都较高，但对江苏而言，其在境内只为一般意义上的过境交通，所以在用地指标、建设资金供给等方面长期搁置，难以协调。
（3）产业同构。长三角区域内部各城市之间文化、历史、区位、资源条件存在着一定的相似性，长期以来形成了城市产业功能定位同化和同构现象。例如在“九五”和“十五”时期，许多县级市不顾自身条件，纷纷提出以高新技术为基础的外向型发展方向，造成近域恶性竞争。在“十一五”规划中，长三角16个城市在主导产业选择中，有11个城市都选择了汽车零配件制造，8个城市选择了石化，12个城市选择IT和通信制造，产业同构明显（国家发展与改革委员会, 2006b）。再如，根据笔者对长三角地区的实地调研，几乎所有的沿江、沿海和沿杭州湾城市都提出了发展重化工的产业发展计划。产业结构的趋同使“两头在外”的长三角企业在原材料和市场的双重竞争中相互倾轧、竞相压价，引发了激烈的
内部矛盾，并进一步加剧了地方经济割据的局面，致使地方经济发展在产业结构转换升级和市场开拓等方面面临着严峻挑战。
由于社会经济的整体转型使得中国地方政府已发展成为具有独立属地利益的行政主体，行政区划的壁垒也随之出现，从某种意义上而言，这种壁垒非但没有因为市场经济体系的逐步完善而消减，反而有更加强化的趋势。既有自上而下的、单一依靠行政手段的管治模式已经不能解决区域发展中的新问题，近年来，长
长江三角洲多中心城市区域与多层次管治
三角开始积极探索适应这一多中心城市区域发展需求的新管治模式，以在全球化的竞争环境中进一步提升诸多城市个体与区域整体的竞争力。
5 多层次管治：长三角多中心城市区域管治的实践探索
尽管城市竞争依然是长三角城市今后长期发展不得不面对的实际问题，但是近年来这一区域中的城市已经意识到增强整体竞争力的必要性，并开始不断探索长三角区域管治的新形式。事实上，这种努力早在1980年代国务院成立长三角地区协调发展机构时就已开始，尤其是2000年以来各种区域管治的形式更是层出不穷，并不断完善。总体而言，长三角管治的新形式不仅包括现有行政体系内的政策性创
新（如正在编制的长江三角洲地区区域规划、长三角城镇规划），而且包括现有体制外的各种非正式的制度安排，如长三角城市经济协调会等各种政府性的或非政府性的发展论坛，并达成了各种正式实施的或框架性的成果。这些新的管治形式出现在国家、省（市）、城市和县等各个层面之间，管治形式相互交织，逐渐形成了长三角多中心城市区域内网络状的多层次管治体系。
5.1 国家层面的区域管治
国家层面的区域管治主要表现为其通过制订区域发展政策的权力，来影响区域发展和促进区域协调。在“十一五”时期中央政府提出了科学发展观的指针，并突出了区域协调发展的战略地位。为了提高长三角乃至整个国家的创新能力和国际竞争力，近期国家发改委组织编制并完成了《长江三角洲地区区域规划》，国家建设部也正在积极组织编制《长三角城镇规划》，应该说这是中央政府出于国家发展战略的需要而主动推进的区域管治工作，并期望将相应的规划成果通过全国人大的立法。这些跨行政区的区域规划和城市规划，对协调区域发展、增强区域竞争力、提升区域在世界经济体系中的地位都有着突出意义，例如在《长江三角洲地区区域规划》中重点强调了四个主要任务：首先，进一步明确长三角发展的总体战略定位和发展目标；其次，调整优化区域空间开发格局，明确重点区域功能定位和分工；第三，围绕各地区共同关注、单一省市又难以自行解决的重大问题，提出有效的协调建议，统筹区域发展；第四，进行制度创新和政策激励的探索，促进区域一体化发展。正在编制中的《长三角城市规划》将着重从城镇空间发展协调的角度提出各种政策性的指引。
5.2 省（市）层面的区域管治
经过多年的努力，长三角两省一市已经就区域协调发展和区域合作建立了定期会晤机制——沪苏浙经济合作与发展座谈会。该座谈会始于2001年，每年举办一次并以三地城市轮流主持的方式召开，迄今已经召开了六次。座谈会重点就发展区域大交
通、区域旅游合作、生态环境治理、区域信息资源共享、区域人力资源合作、区域规划合作、区域信用体系建设等方面进行了研讨。在这一框架下，各职能部门建立了工作组，力图将区域协作的目标和内容落到实处。例如2003年10月沪苏浙三地交通厅（局）负责人汇聚杭州，签署了《长三角交通运输合作一体化协议》，签署合作协议后三地交通部门建立了长江三角洲交通运输协调委员会制度，有效地推动区域交通运输合作。在人才政策方面，为了共同构建长三角的人才高地，两省一市共同签署了《长三角高校毕业生就业工作合作组织合作协议书》（Luo，2005）。这些实际的合作都极大地促进了区域一体化进程。
5.3 地级市层面的区域管治
地级市层面的区域管治体系主要由长三角内的相关城市自发建立，以长江三角洲城市经济协调会、南京都市圈发展论坛等机构或平台为代表。以长三角城市经济协调会为例，该协调会可以追溯到1992年长三角城市发起的长三角经协（委）办公联席会议，1997年为了进一步加强城市间的合作，联席会议
升格为市长级常设协调会议，并更名为长三角城市经济协调会。该协调会每两年召开一次市长会议，一次工作会议。此协调会的建立标志着长三角城市间定期的、正式的会晤与协调机制开始确立。在这一制度安排下，近年来长三角城市在旅游、交通、人力资源和共同市场建设上进行了深入的合作，并取得了丰硕的成果（罗小龙和沈建法，2007；于涛方和李娜，2005）。实践证明，这种管治形式是对现有政府管理形式的补充，通过协商和谈判的方式解决了一些既有制度所不能解决的问题。
5.4 城（县）市间的区域管治
城（县）市间的区域管治主要以解决具体的问题为指向，某两个或多个城市政府之间以市场利益为纽带，形成各种跨行政区的管治形式。江阴经济开发区靖江园区、大小洋山港、杭州和海宁的土地交易等都是这个层面上的区域管治典型案例。以江阴经济开发区靖江园区为例，江阴—靖江园区是由江阴和靖江两市政府合作共建的工业园区（规划面积60km2），园区地处靖江市，但由江阴市管辖，双方按照协议进行利益分成。江阴、靖江两岸联动的动机在于两个城市动用各自的优势资源（江阴的资金优势和靖江的长江岸线优势）实现双赢。江阴—靖江园区的管治体系中不仅吸纳了江阴和靖江两地的官员，也包括了省政府和地级市政府的有关机构，体现了协商和弹性，为跨界的发展与管治提供了宝贵经验（罗小龙和沈建法，2006）。
综上所述，一些诸如发展论坛、跨界发展等区域管治模式正在传统的行政体制外建立起来，并且得到
不断的推进和完善。这些新管治方式出现在国家、省、地级市和县（市）层面或跨越多个行政层级，形成了新的管治层级（governance scalar）。长三角多
张京祥罗小龙殷洁
中心城市区域管治的实践表明，大部分新管治形式体现出以问题为指向、会员关系的交叉、行政层级的可跨越和弹性的制度安排等特征，因此它正是彼得·霍尔等学者所指出的那种在多中心城市区域所孕育的网络状的、多层次的区域管治体系。
6 结语
伴随着经济全球化和高端服务业经济的发展，城市区域呈现出多中心的发展态势。在这类区域中由于多中心和经济发展程度较高等特征，城市竞争所带来的外部性也更加突出。与此相伴，管治的重构（realignment）也正在各个多中心城市区域中展开，其中多层次的管治普遍成为新的、富有效力的管治形式。
作为多中心巨型城市区域之一的长三角地区，无论在行政等级上还是经济发展上都呈现出多中心的趋势。传统的三大中心城市上海、南京和杭州在区域发展中的中心度呈相对下降的趋势，苏州、无锡、宁波等城市正在成为新兴的中心城市，未来这种多中心的趋势将进一步加剧。像世界上其他的多中心
城市区域一样，长三角也面对着诸多区域管治问题的困扰，本文认为其根源在于改革开放以来受全球化、市场化和分权化的共同作用和交互影响，地方政府已经演化成为地方经济发展的利益主体，出现了发展型的地方政府。但是由于行政区经济、政绩考核、增长联盟等原因，地方政府又是缺乏财政调控约束的、非理性的发展型地方政府。最终因为区域管治的不完善和缺位，造成了各种区域发展内耗和恶性竞争等问题。
为了解决区域发展中出现的新问题和增强区域整体竞争力，长三角区域已经从国家、省（市）、地级市和县（市）等不同层面出现了对区域管治的探索，初步形成了多层面的区域管治体系。应当指出，这些新出现的区域管治模式基本都是建立在传统的行政管理体制外，并相互交叉和相互联系，建构了新的管治层级。在长三角出现的这些新管治形式，是以解决问题为指向、富有弹性的多中心城市区域管治体系，其总体上符合世界其他多中心城市区域的普遍规律。但是，区域管治的发展是与一个地方的社会、经济、文化与政治传统密切相关的过程，长三角地区新型区域管治体系之所以在短期内能够取得比较明显的效果，在某种意义上也是与这一地区强政府主导的传统分不开的。因此，我们认为区域管治并不会遵循一种固化的模式，中国的多中心城市区域管治体系应该紧密结合自身的实际而积极探索和总结。
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