第三章 社会保障的运行机制
第三章  社会保障的运行机制
对一个国家或地区而言，仅有社会保障法制规范和以政府为责任主体的管理机制是不够的，还需要有高效、合理的实施机制与严格的监控手段。作为社会政策工程，社会保障的运行过程客观上包括着项目设置、资金筹集、基金管理、待遇支付等诸环节，每一环节均需要以法律、法规、政策的规范作为操作依据，并在政府的管理或监控下采用相应的措施或手段，面向符合条件的全体社会成员实施。运行过程是否合理，实施措施或手段是否有效率，均直接影响着社会保障制度的发展。社会保障是独成体系的社会政策工程，又是具有自己独特特的系统工程，它在发展进程中并非依附于其他社会的或经济的系统，而是与其他系统协调发展、共同发展并起到独特作用的系统。
第一节 社会保障的运行与实施
一、社会保障运行机制的一般理论
考虑到社会保障法制、管理、实施与监控都是社会保障宏观运行机制中的重要环节，阐述社会保障运行机制的一般理论需要将上述内容视为一个整体。
（一）社会保障运行机制的公理
作为系统工程，社会保障的宏观运行机制应当符合下列公理：
1．整体性公理
整体性公理是指社会保障运行的诸环节、诸要素及所采用的手段与方法必须是一个有机的整体，而不是简单的、机械的集合；它也由多个要素或系统组成，但各要素或系统仅仅作为整体的一个特定部分而存在，并在整体系统中才能发挥出应有的作用。如社会保障项目的实施离不开法制的规范与约束，反之，法制的规范与约束若不能得到贯彻实施便如同一纸空文，等等。
2．层次性公理
层次性公理是指社会保障的运行具有多层次性，如从法制规范到具体实施，从中央到地方，从政府到民间，等等，每一层次都有其特定的任务和运行范围。任何违背层次性规律的做法，都会损害整个社会保障制度的正常运行和健康发展。
3．稳定性公理
稳定性公理是指社会保障运行机制应当具有结构稳定性，运行过程中相关要素的组合及其相互作用的形式和相互联系的规则是既定且不可紊乱的。一旦相关要素的组合等发生紊乱，则必然导致社会保障运过程中特定秩序发生混乱，进而出现摩擦与对抗，并损害着社会保障制度的正常发展。如社会保障制度在实施过程中，必须实现区域服务定点稳定、实施内容稳定和服务对象稳定。
4．协调性公理
协调性公理是指社会保障运行机制中的诸要素应当相互协调，如果不能协调，就可能因相关要素的反作用力导致运行过程的非正常现象。如法规、政策的规范违背了社会保障制度实施过程中的民意，或社会保障制度在运行过程中违背了法规、政策的规范，或不服从政府的管理，等等，均会对社会保障造成直接的、严重的后果。
（二）社会保障运行机制的目标与宏观结构
1．社会保障运行机制的目标
从社会保障制度可持续发展的角度出发，社会保障宏观运行机制的构建目标应当是科学、
合理、高效与协调。具体而言，这一目标又包括了一下四个子目标：
（1）社会保障运行机制必须科学、合理。一方面，在构建社会保障运行机制时，应当使运行机制中的各系统、各层级的构架既能够满足社会保障正常运行的需要，又能够实现相互制衡、相互推进的目标；另一方面，运行机制的构建既要避免因对旧的运行机制的摒弃而产生巨大的社会震荡，又必须实现对传统运行机制的创新，即能够适应社会保障制度持续发展的内在要求。换言之，在尽可能减少震荡的同时促进社会保障运行机制走向科学化、合理化。
（2）社会保障运行机制必须实现一体化。社会保障运行机制应当坚持立法、管理与实施等相互分离又相互制约的原则，并在分离与制约的同时实现运行机制一体化，即运行机制中的各系统能够共同构成为一个紧密相关、协调运转的大系统。在这个大系统中，各系统具有相对独立性，但这种独立性只分工负责、明确职责的需要，它们的目标完全一致，只不过是手段有别，在运行中是一个不可分割的整体，任何一方离开了另外一方，都将导致整个社会保障体系不能正常运行。因此，社会保障运行机制中的诸环节应当既分工明确，又是不可分割的整体。
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（3）社会保障运行机制必须高效、经济、灵敏。一是社会保障的运行机制必须追求高效率，即能够做到法制规范具体，管理政令畅通，实施环节简单，实施效果良好；二是社会保障的运行机制必须符合经济原则，即杜绝机构的庞大或非正常而导致对社会保障基金的侵蚀，以及运行环节中的缺漏导致的基金流失，尽可能地做到维护社会保障基金的安全并实现保值增值；三是整个运行机制应当反应灵敏，能够对运行中的非正常状态迅速作出反映，并及时采取有效地的措施来防止、控制非正常事件的发生。
(4)社会保障运行机制应当做到与社会经济大系统协调运转。社会保障系统虽然是一个相对独立的、有自己特的大系统，但是从更大的宏观角度来说，它是处在社会这个更大的系统之中的，社会保障不是孤立存在运行的，并且不可避免地与社会经济发生联系，随着整个社会经济的发展变化而发展变化。这就决定了社会保障运行机制必须与整个社会经济的运行和发展相协调、相适应，包括社会保障运行机制要与社会系统、经济系统、政治系统、社会文化等相协调。
2．社会保障运行机制的宏观结构
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根据构建社会保障运行机制的总体目标，社会保障运行机制由四个相互协调的系统组成，
烤牛肉其中：法制系统是实施社会保障的客观依据，管理系统是实施社会保障的责任主体，实施系统是实施社会保障的执行主体，监督系统是实施社会保障的基本保证，各系统之间的关系如图3-1所示。
图3-1：社会保障运行机制结构图
法制系统
管理系统                实施系统美白祛斑产品排行大学生笔记本
监督系统
给孩子起个好名字由图3-1可见，社会保障运行机制的宏观构架有着如下特：
（1）分层负责。它客观上可分为以下三个层次：第一层次或最高层次是法制系统，它是社会保障运行过程中的管理系统、实施系统和监督系统的共同依据，是规范性层次。第二层次是管理系统和监督系统，其中前者依照法律的规定在自己的职责范围内对各种社会保障实施机构及其实施内容履行管理之责，同时接受监督系统的监督；后者依据法律的规定履行对社会保障管理系统与实施系统的监督职责，其中重点是对实施系统的监督。这一层次合一概括为管理与监督层次。第三层次是社会保障的实施系统，它依据法律规定具体组织实施各种社会保障事务，同时接受管理系统的管理与监督系统的监督，从而是具体实施层次。上述三个层次分工不同，但目标一致，它们共同推进着社会保障项目的实施。
（2）系统运行。在社会保障宏观运行机制中，法制系统、管理系统、实施系统和监督系统共同构成为一个有机结合的整体，不仅缺少任何一个系统都会导致整个社会保障运行陷入非正常状态，而且任何一个系统的非正常也会导致整个运行系统的非正常。
（3）双向制约。合理的社会保障运行机制，其四个系统之间存在着双向的或相互的制约性，如法制系统对其他三个系统均起着规范与制约作用，其他系统的运行不能违背法制系统的规范，但其他系统在运行中若发现法制系统的不足时又可以推动法制系统的修订与完
善；管理系统行使对实施系统的管理职权，但又必须接受法制系统的约束和监督系统的监督；实施系统依法实施各种具体的社会保障事务，却需要同时接受管理系统、监督系统的管理与监督；监督系统接受法制系统的约束，不能介入具体的社会保障管理与实施，但可以行使对管理、实施系统的监督权。
二、实施系统
社会保障项目的实施，是整个社会保障制度运行过程的核心环节，这一环节既要接受社会保障法规制度和政府管理机关的约束，又直接面向各社会保障项目覆盖范围内的全体社会成员，还需要接受各方的监督。因此，构建高效、合理的社会保障实施系统，往往是社会保障制度能够最终获得预期效果的关键。现阶段在国际范围内对社会保障争议最大的问题，除政府责任大小与水平高低外，再就是社会保障的实施系统，而事实上前两个问题又都在一定程度上需要通过实施系统才能准确反映出来，如对社会保障是采取官营或公营方式，还是民营或私营化，即是最引人注目的领域，因为它关系到政府责任的体现与国民个人的风险问题。
（一）构建原则
1．官民结合
在世界上只有由政府负责的社会保障制度，而没有包办一切社会保障事务的政府。我们可以考察各国社会保障制度的实施状况，即使是那些由政府负责的高福利国家，由非官方系统承担有关社会保障事务的具体经办任务也是正常现象；即使是在传统模式的社会主义国家，政府采用的是国家保险制度，但许多具体的社会保障事务依然需要通过非官方组织来承办。在市场经济条件下，政府通常以追求效率为目标，“小政府、大社会”被认为是一种理想的社会格局，从而使民间承担更多、更大的社会责任与社会事务成为一种优良的选择。
2．统放有度
在社会保障体系中，有些诶社会保障项目是必须统一实施才能确保其实施效果的，政府对此不能推脱自己的责任，而是应当作为直接的责任主体，按照统一机构、同一内容、统一标准、统一时间的要求来实施。而另一些不需统一实施也能实现其保障效果的项目，则可以在法律、法规、政策的原则规范下放开实施。如在社会保险制度中，养老保险、失业保险等不仅需要强制统一实施，而且需要实现全国统一化，医疗保险则可以放开由地方负责
实施并在医疗服务环节上让医疗机构相互竞争；制度安排中的社会救助事务必须由官方或公营机构统一实施，而非制度安排的社会救助事务却应当完全放手由各社团机构或慈善组织按照自主、自治的原则来实施。
3．追求效率
社会保障以创造和维护社会公平为基本宗旨，但在实施过程中同样需要特别关注效率，不考虑效率的社会保障制度不仅是不可持续发展的，而且会产生严重的不良后果。因此，社会保障实施系统的构建，必须充分考虑运行成本的大小和运行效率的高低，防止实施成本过大而侵蚀社会保障基金或给政府财政带来新的压力，同时还必须杜绝实施过程中的官僚主义和渎职行为。以较低的运行成本争取尽可能高的运行效率，应当成为构建社会保障实施系统的基本原则和评价其良性与否的重要指标。
（二）实施机构
作为社会保障项目的具体执行者，社会保障实施机构依照社会保障法律制度相关社会政策的规范，承担着经办各种社会保障事务的职责。在一个健全的社会里，担负社会保障项目
实施任务的往往既有官方系统的官营机构与公用机构，也有非官方系统的民营机构，还有一些介于官方系统与非官方系统之间的半自治机构，它们的合理组合是社会保障实施系统高效运行的基本条件。
1．官营机构
传统意义上的社会保障，通常是由政府充当直接责任主体，也是由官营机构或公营机构负责实施的，迄今许多国家的社会保障事务仍然依靠官营或公营系统来组织实施。它主要有两种形式：一是政府社会保障管理部门直接经办有关社会保障事务，一般表现为上管下办模式；二是在政府社会保障管理部门之外另行设置独立的社会保障实施系统，专门经办有关社会保障事务，一般表现为管办分离模式。例如，英国的社会保障制度就主要是通过独立的官营系统来实施的，它在政府社会保障主要管理部门——社会保障部之外另行设立了六个相对独立的实施系统来完成。

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