羽绒服品牌《收费公路管理条例》（征求意见稿）简评及具体意见
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作者：王利彬中国公路学会交通投融资分会副秘书长现任中瑞均富咨询（北京）有限责任公司总经理，财政部、国家发改委PPP专家库双库专家。
2018年12⽉20号，交通运输部发布了《收费公路管理条例》（修订征求意见稿，以下简称“征求意见稿”）【更多详情请见《收费公路管理条例（修订草案）》激起的涟漪】。收费公路管理条例的修订，是关系到交通运输⾏业发展总体态势的重⼤事项，也必然引起社会各界的关注。也正因如此，交通运输部对条例的修订慎之⼜慎，从2012年开始⾄今，已经三次提出修订稿并向全社会征求意见。笔者研读了征求意见稿后，对相关的理解和意见进⾏了整理，以期对条例修订⼯作尽⼀点绵薄之⼒。
九月九日忆山东兄弟古诗⼀、修订稿的主要改进和总体理解
恰如《起草说明》中所述，本次提出的征求意见稿最主要的改进在于：iphone以旧换新活动
第⼀，考虑到财税体制改⾰对政府还贷路的影响，通过引⼊政府举债的思路，将政府还贷公路改变为政府收费公路，彻底改变了政府主导的投融资模式；
第⼆，将到期的政府收费公路与经营性收费公路纳⼊统借统还的管理范围，完善了政府债务的偿还机制；
第三，创造性的提出了养护收费的理念并明确了管理思路，为⾼速公路的后续发展奠定了基础；
第四，通过信息公开，强化了社会监督和管理，可以改善社会各界对收费公路的偏见。
以上⼏点较为妥善的解决了收费公路发展⾯临的主要问题，如果在修订过程中能够逐⼀落实，将为我国⾼速公路的中长期发展打下良好的基础。除了以上主要改变之外，征求意见稿还着⼒提⾼收费公路设置门槛，建⽴收费公路发展的刚性约束机制；提出了防范地⽅政府债务的明确要求；完善了统借统还制度等创新等。以上亮点纷呈，本轮征求意见稿已经不是对当前有效的《收费公路管理条例》（以下简称“条例”）的局部完善，⽽是⼀次全⾯的重构。对⽐“条例”，本轮征求意见稿在以下⼏⽅⾯有着不同的特点。
（⼀）体现了收费公路管辖权上收的思路
征求意见稿第第九、⼗两条明确了⽆论是政府收费公路还是经营性收费公路，均由省级⼈民政府或期授权的交通主管部门进⾏管辖。这可以说是对⾼速公路或收费公路管理体制的⼀次重⼤变⾰。
从⾏政等级和技术等级来看，按照修订稿的要求，收费公路必须是⾼速公路；修订稿的起草说明中同
时提出，收费公路占公路总⾥程的3%左右。⽽根据2013年8⽉30⽇经国务院批准并正式印发的《国家公路⽹规划（2013-2030年）》，未来我国公路⽹总规模约580万公⾥，以3%计算的话，收费公路也就是⾼速公路最⼤规模约为17.5万公⾥。⽽规划中的国家⾼速公路⽹⾥程约11.8万公⾥，加上规划中提到的1.8万公⾥国家⾼速公路的“远期展望线”，合计约13.6万公⾥。也就是说，未来收费公路中，国⾼⽹的⾥程约占总⾥程的80%。考虑到⾼速公路快速便捷交通量⼤的特点，剩余的20%也应当以省级⾼速公路为主。
按照笔者的认识，国⾼⽹项⽬和省⾼⽹项⽬，其管辖权理应归集于省级⼈民政府，因此本次上收可以说是⼀次体制的进步。但需要思考的问题有三个，第⼀，是否考虑计划单列市的特殊体制和地位；第⼆，现在已经形成的省、地、县三级政府对收费公路均有管辖职责的现状，如何进⾏衔接；第三，在建设收费公路时，是否还有⼿段调动省以下地⽅政府的积极性。由于体制的变更实际上是对地⽅事权的划分，是较为深刻的改⾰，因⽽在充分考虑这些问题并认为合适的前提下，建议修改《公路法》的相关条款，直接通过法律的⽅式固定下来。
（⼆）弱化了对收费公路的具体形态的认识
当前《条例》的第五、六条的禁⽌条款以及第七条的收费和免费条款都表明，收费公路的形态就是在公路上设卡收费。这也给交通⾏业⼀个缓冲的余地：没有通过设卡的收费，如年票收费，通过转移⽀
付的影⼦收费，以及通过提⾼旅游票价实现的旅游公路收⼊或者提⾼资源品价格实现的资源路收⼊，是否属于收费公路的范畴还有待确定。
修订稿虽然保留了当前《条例》的相应条款，但放在了第⼗七条以及更靠后的第⼆⼗⼋条，使读者对收费公路形态的认
修订稿虽然保留了当前《条例》的相应条款，但放在了第⼗七条以及更靠后的第⼆⼗⼋条，使读者对收费公路形态的认识难以形成，会影响对收费公路相关问题的理解。建议在定义时进⾏明确。
（三）明确了收费公路的技术等级但模糊了规模要求
修订稿明确提出，收费公路必须达到⾼速公路的技术等级。但与现有的《条例》相⽐，不再坚持⾼速公路要达到⼀定的建设规模（如连续三⼗公⾥以上）才能收费。此外，修订稿中不再允许独⽴的隧道和桥梁进⾏收费管理。
笔者理解，我国的经济社会经过⼏⼗年的发展，公路之于全社会的普遍服务⽔平也在不断提⾼，因此普通公路不再收费将是趋势。同时，制约公路⽹效率的瓶颈问题多数已经解决，因此独⽴于⾼速公路之外的独⽴隧道和桥梁的建设需求已经很少了，未来的隧道桥梁都应在⾼速公路路段内并达到⾼速公路的标准进⾏合并收费。因⽽以上修订是可以理解的。
存在的问题是，现实中⼀些路段因为地形地貌以及地质结构的限制，只能采⽤⾼速公路和普通公路插花衔接的⽅式修建。由于模糊了收费公路规模的要求，类似情况该如何收费，是严格的将⾼速公路与普通公路分开来收费，还是将项⽬所涉及不同技术等级的路段路当作⼀个项⽬来进⾏收费，，此外⾼速公路的连接线如何对待等，值得思考。建议将必要的连接线作为⾼速公路的辅助设施纳⼊收费公路投资范围。此外，⼀旦取消了普通公路的收费，则普通公路的建设筹资问题将很快突显出来，这虽然是本条例修订的内容之外，但也应充分考虑如何解决。
（四）关于政府收费公路存在⼀些认识不清
⾸先是养护性收费依据不充分。修订稿第⼋条中明确界定了两种收费公路，其中政府收费公路是以举债为条件界定的，债务清偿后政府收费公路的前提条件就不再存在，转为养护性收费且仍叫政府收费公路的依据略有瑕疵。建议直接定义第三种收费公路，就是对⾼速公路的养护性收费，不容易引起歧义。
其次是政府收费公路收费期限的确定存在敞⼝的现象。修订稿第⼗⼀条确定了政府收费公路也应当确定还债期限；第⼗三条规定了偿债期满的政府还债收费公路以及经营期满的经营性收费公路和处于偿债期的政府收费公路均纳⼊统借统还盘⼦。这意味着政府收费公路中，除了养护性收费外，其实还存在两种类型，⼀种是独⽴运营的偿期内的政府收费公路，另⼀种是纳⼊统借统还盘⼦的政府还债收费
公路。多种类型的政府收费公路概念难以梳理清晰，应当仔细斟酌确定。此外，独⽴运营的政府收费公路，收费标准按第⼗五条第⼀款的确定，显然这⼀款的标准确定是对单个项⽬的，偿债期和收费标准的确定存在着互为条件的现象，加之到期后纳⼊统借统还总盘⼦，可能造成随意确定偿债期的现象。建议新建政府收费公路不再设期限，直接纳⼊统借统还，存量的政府收费公路期限届满后纳⼊统借统还的盘⼦。
第三，修订稿中对统⼀管理的政府收费公路的收费标准是统⼀的还是按第⼗五条第⼀款的确定，还需要认真考虑。显然第⼗五条第⼀款的标准确定是对单个项⽬的，统⼀管理的项⽬还没有确定标准的⽅式。建议对统借统还的收费标准的确定提出个思路上的⽅法，同时建议统借统还采⽤全省统⼀收费标准。
百世快递（五）收费公路规模控制是创新但应当考虑平稳过渡
第⼀，规模总量缺乏⽀撑。修订稿第六条第⼀款提出，省级政府应当确定本区域内收费公路规模，并向国务院交通运输主管部门备案。⽬前来看，还没有⼀个合适的载体对总规模进⾏确定。建议在区域公路⽹规划或⾼速公路⽹规划中进⾏体现并上报备案。
第⼆，新建收费公路的收⽀条件第六条第⼆款“收费公路的车辆通⾏费收⼊⽆法满⾜债务利息和养护管理⽀出需求的省份不得新建收费公路”约束不合适。⾸先这⼀条款应当约束政府收费公路，⽽不应当约
束经营性收费公路，⽽按我国收费公路现状，依据这⼀款，各省其实都⽆法再新建收费公路；其次经营性收费公路不新增债务，⽽新建政府性收费公路在建设筹资时，专项债也要求能够实现⾃求平衡，所以新建公路理论上说已经不增加地⽅政府负担，这⼀款实际上是对新建收费公路决策机制的不信任。根据当前我国对交通运输⾏业的判断，建议换⼀种更原则性的说法，各省应当在充分考虑存量政府收费公路收⽀现状的情况下，严格审核新增政府收费公路的建设资⾦，审慎发展收费公路。
（六）权益转让思路还有待理清
根据2017年新修订的《公路法》第六⼗⼀条，“本法第五⼗九条第⼀款第⼀项规定的公路中的国道收费权的转让，应当在转让协议签订之⽇起三⼗个⼯作⽇内报国务院交通主管部门备案；国道以外的其他公路收费权的转让，应当在转让协议签订之⽇起三⼗个⼯作⽇内报省、⾃治区、直辖市⼈民政府备案”。实际上《公路法》仅授权了政府收费公路的备案管理。
本次修订稿第⼆⼗六条⼜提出，转让政府收费公路、经营性公路收费权，均须进⾏备案，国道收费权转让报国务院交通运输主管部门备案，国道以外其他公路收费权转让报省级⼈民政府备案。这⼀规定实际上扩⼤了《公路法》对转让备案⾏为的授权。
为的授权。
按照《公路法》和本修订稿中的管理思路，对经营性公路的建设和运营均通过招标和签订协议的市场化⽅式进⾏管理，⽽转让却要通过⾏政性的备案⼿段管理，略显得前后思路不⼀致。事实上，根据第⼆⼗四条，经营性公路的转让需经过省级政府同意，且需要与省级政府重新签订经营协议，显然签订协议⽐备案的管理严格得多，因此在省级政府备案其实没有什么意义。⽽对于国道⽹项⽬，由于新建项⽬都没有在国务院交通运输主管部门进⾏审批或备案管理，建议转让也⽆须备案，上报信息即可。
⼆、具体修改意见
由于笔者知识及经验积累所限，所提意见主要集中于前三章的内容，具体修改意见及理由阐述如下。
（⼀）第⼀章总则
1.第⼆条，建议修改为：“本条例所称收费公路，是指通过依法设置收费站收取车辆通⾏费筹集建设、养护、管理资⾦的公路（含桥梁和隧道）”。理由：见第⼀部分第⼆条。
2.第四条最后⼀句，建议修改为：“⿎励追求低风险、长期限投资回报的资⾦（删除‘资本⾦’）投资收费公路”。理由：⿎励的资⾦不仅可以投⼊资本⾦，也可以作为其它资⾦投⼊。
卢沟桥的历史意义（⼆）第⼆章收费公路的设⽴
3.第六条第⼀款中间部分，建议修改为：“科学合理确定本⾏政区域内收费公路规模，并纳⼊本⾏政区公路⽹规划，向国务院交通运输主管部门备案”。理由见第⼀部分第五条第⼀款。
4.第六条第⼆款，建议修改为：“各省应当在充分考虑存量政府收费公路收⽀现状的情况下，严格审核新增政府收费公路的建设资⾦，审慎发展收费公路”。理由见第⼀部分第五条第⼆款。
5.第七条第⼀款，建议修改为：“建设收费公路，应当符合⾼速公路技术等级要求。⾼速公路必要的连接线可纳⼊⾼速公路项⽬投资”。理由见第⼀部分第三条第三款。
6.第七条第⼆款，“建设收费公路，应当统筹考虑建设成本、融资和偿债能⼒”，建议删除。理由：本款的意思表达不清晰，⽽且第六条第⼆款已经表达了相应的意思。
7.第九条第⼀款，建议修改为：“建设、养护和运营政府收费公路，应当由省级⼈民政府或者其授权的部门依法确定的不以营利为⽬的的法⼈组织实施”。理由：政府收费公路的管理应当由不以营利为⽬的的法⼈管理，且本条的第⼆款已经表明管理单位可以通过市场的⽅法选择养护和运营单位，这样有利于理顺财政预算和资⾦拨付关系。
8.第⼗⼀条第⼀款，建议修改为：“新建政府收费公路项⽬的偿债期限应当综合考虑本⾏政区内政府收费公路的债务和利息，按照覆盖债务还本付息需求的原则合理设置”。理由：见第⼀部分第四条第⼆款。
9.第⼗⼀条第⼆款后半句，建议修改为：“对于30年运营期确实⽆法回收投资并获得合理收益（删除‘投资规模⼤、回报周期长’）的收费公路，经省级⼈民政府批准，可以超过30年”。理由：投资规模⼤和回报周期长均没有明确的指标，⽽且没有确认的主体，在此应当选择相对明确的指标，并提出确认的主体。
10.第⼗三条前半句，建议修改为：“省、⾃治区、直辖市⼈民政府对本⾏政区域内（删除‘偿债期届满’）的政府收费⾼速公路（删除‘、经营期届满由政府收回的⾼速公路以及处于偿债期的政府收费⾼速公路’）实⾏统⼀管理”。理由：见第⼀部分第四条第⼆款。
11.第⼗五条第⼀款，建议修改为：“政府收费公路的收费标准，应当（删除‘根据’）综合考虑本区域统借统还收费公路的债务规模、利率⽔平、养护运营管理成本、当地物价⽔平、偿债期限以及交通流量等因素综合计算确定”。理由：见第⼀部分第四条第三款。
（三）第三章收费公路权益的转让
12.第⼆⼗条第⼆款，“政府收费公路权益划拨应当按照国有资产管理有关规定执⾏”，建议删除。理由：⾸先，转让是⼀个市场⾏为，因⽽政府收费公路权益划拨不是权益转让⾏为。其次，划拨是国有资产管理⾏为，不是收费公路管理⾏
个市场⾏为，因⽽政府收费公路权益划拨不是权益转让⾏为。其次，划拨是国有资产管理⾏为，不是收费公路管理⾏为。最后，如果专门为划拨，那么收费公路权益⼊资国有企业等国有资产管理⾏为也需要专门列⽰条款，超出了本条例的管理内容。
13.第⼆⼗条第三款，建议修改为：“收费公路资产包括公路、公路⽤地及公路附属设施等基础设施资产（删除‘固定资产’）和收费公路权益等⽆形资产”。理由：按照财政部最新的⾏政单位会计规定，公路实体资产⼊账类型为基础设施资产，不作为⼀般固定资产⼊账。
14.第⼆⼗⼆条最后，建议修改为“并依法订⽴经营协议（删除‘转让协议’）”。理由：政府和经营主体订⽴的协议应当是以经营为核⼼的协议⽽不应该是以转让为核⼼的协议；第⼆⼗四条使⽤的也是经营协议。综合考虑两者的特点，笔者建议采⽤“经营协议”更为恰当。
15.第⼆⼗三条最后，建议修改成“出让的成交价格应当符合国有资产出让的相关规定（删除‘的最低成交价以评估的价值为依据确定’）”。理由：本句意思表达不准确，⾸先没有“最低成交价”这⼀概念；其次成交价格也不是以评估价为依据确定的，⽽是通过公开市场竞价产⽣的；第三国有资产转让和评估有着⼀系列的管理办法，关于评估值和转让价格之间的关系应当符合相关规定即可，在本条例中不适合新做规定，⽽且原表述也没有明确的意思。
16.第⼆⼗四条第⼀款，“转让经营性公路收费权应当征得签订该公路经营协议的省级⼈民政府或者其
授权的交通运输主管部门同意”，建议删除。理由：根据本第第⼆款，转让经营性收费公路的权益应当跟省级⼈民政府重新签订经营协议，省级政府同意才会签订协议，因此就没有必要专门再敲定这么⼀个征求同意的环节。⽽且本款表述的同意⾏为有增加审批事项的嫌疑。
17.第⼆⼗四条第⼆款，“经营性公路收费权按照规定程序转让（删除‘后’），受让者应当与省级⼈民政府…”。理由：签订协议是转让完成的标志，没有签订协议不能认为是转让后。
18.第⼆⼗五条第⼀款，“不得以转让为理由提⾼车辆通⾏费标准”，第⼆款“不得延长经营期限和以转让为理由提⾼车辆通⾏费标准”。理由：正常的收费标准调整应当是允许的，只是不能以转让为理由调整收费标准。
19.第⼆⼗六条前半句，修改为“转让政府收费公路（删除‘、经营性公路’）收费权，转让⽅应当⾃转让协议签订之⽇起30个⼯作⽇内完成备案⼿续”。理由：见第⼀部分第六条。
（四）其它修改意见
20.第⼆⼗⼋条第四款最前⾯半句，建议修改成：“基于公共利益需要，政府（删除‘提前终⽌经营合同、’）实施通⾏费减免…”。理由：提前终⽌合同的补偿⽅法应当与其它⼏项内容不⼀样，也不能⽤延长期限的⽅式进⾏补偿。建议专门写⼀款进⾏约定。
21.第四⼗条前半句，修改为：“政府收费公路的通⾏费收⼊、⼴告经营收⼊和服务设施经营收⼊、转让收费公路权益收⼊（删除‘以及经营性公路政府分成收⼊’）”。理由：经营性公路政府分成收⼊⼀般作为政府⽅出资⼈代表的投资收⼊进⾏管理，与其它⼏项收⼊的管理⽅式不完全⼀样，是否执⾏收⽀两条线也要根据情况进⾏判断。因此建议此处将其删除。
三、⼀点期望
收费公路政策⽀撑了交通⾏业发展三⼗多年，《收费公路管理条例》也已经出台⼗五年。随着我国社会经济发展以及体制改⾰步伐的加快，⽬前收费公路政策急需进⾏⼀次深刻的梳理。本次《收费公路管理条例》的修订承载着这⼀重⼤的历史使命。
作为⼀名交通⼈，真诚的希望通过本次条例修订，能够使交通⾏业统⼀认识，共同努⼒，将公路事业做得更加⾼效。
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