第38卷 第2期 邢 台 职 业 技 术 学 院 学 报 V ol.38 No.2 2021年4月 Journal of Xingtai Polytechnic College Apr. 2021
收稿日期：2021—03—08
基金项目：2020年度教育部1+X 证书制度专项研究课题——“职业技能等级证书与职业教育专业人才培养融合路径（案例）研究”；2020年山东省教育科学“十三五”规划课题，项目编号：2020YB084；2020年全国轻工职业教育教学指导委员会课题，项目编号：QGHZW2020079。 作者简介：王建滨(1990—)，山东青州人，潍坊工程职业学院，讲师。
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本科职业教育的制度逻辑及其政策意蕴
王建滨1，邱亮晶 2
（1.潍坊工程职业学院，山东 青州 262500；2.江西科技师范大学，江西 南昌 330038） 摘 要：基于多源流理论分析框架，从问题源流、政策源流和政治源流“三流合一”的视角，诠释本科职业教育的制度逻辑，明确本科职业教育的政策意蕴。从陈旧观念根深蒂固、人才培养目标模糊、教学优质资源缺乏、师资水平参差不齐、政策法规缺席缺位五向维度，明确了本科职业教育实施所面临的实际困境。本科职业
教育的政策意蕴将对引起高职教育范式的结构性变革，决定着未来现代化职业教育体系的改革路径与发展趋势。 关键词：本科职业教育；制度逻辑；政策意蕴
中图分类号：G719.20 文献标识码：A 文章编号：1008—6129（2021）02—0001—07
2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出：“探索发展本科层次职业教育”，并提出到2020年要实现“接受本科层次职业教育的学生达到一定规模”的目标任务[1]。2019年，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》再次提出“开展本科层次职业教育试点”[2]，从而加快了职业教育改革步伐，为职业教育2035现代化目标的实现提供了助力支撑。开展本科层次职业教育对进一步完善现代职业教育体系，激发职业院校办学活力，推动我国职业教育高质量发展，建设一批引领改革、支撑发展、中国特、世界水平的高职院校具有重要意义[3]。在此背景下，本文从多源流理论视角来诠释本科职业教育政策制定的制度逻辑和内在机理，才能明晰国家高职教育未来改革趋势和发展方向，以期通过路径创新落实本科职业教育的政策意蕴。
一、 高职本科职业教育的制度逻辑: 多源流理论视角
美国著名政策科学家约翰·W ·金登在《议程、备选方案与公共政策》一书中首次提出多源
流理论，该理论被用于解释公共政策制定的流程及其影响因素[4]。其中，该理论包括问题源流、政策
源流和政治源流三个核心因素，每一种源流都有自己特定的触发源和动力源。当特定的触发事件在特定的时间节点上发生时，三条源流汇合引起决策者的重视，形成特定政策，进而探索解决问题的方案。多源流理论在中国公共政策领域得到广泛的应用，通过多源流理论可以来诠释本科职业教育的制度逻辑，明确本科职业教育的政策意蕴。
（一）问题源流
1.完善现代职业体系是政府亟待解决的问题 中国教育是一个办学类型丰富且复杂的生态系统，既包括普通教育办学体系，又包括职业教育、成人教育、继续教育、网络教育、社区教育、远程教育等，几乎涵盖了所有的类型。普通教育涵盖了高中教育、本科教育、研究生教育，然而职业教育被广泛的认为是一种“断头路”教育，专科教育一直是职业教育的“天花板”。《国家职业教育改革实施方案》突出了职业教育作为高
等教育的一种类型，理论上应该含括中职教育、高职教育、本科高职教育和研究生高职教育四个
层次，积极开展本科职业教育，上接研究生职业教育，下接高职教育，是完善现代职业体系的重中之重[5]。
2.人才缺口是产业发展的现实问题
受信息化浪潮的冲击和社会知识技能更迭速度的影响，出现了一批新兴领域，如人工智能、智能制造、区块链、5G、大数据等，这些领域成为推动经济社会发展的动力引擎，引发了对新岗位的人才需求，这种人才不仅仅需要掌握熟练的技术技能，更需要的是掌握技能的横向发展路径，即把握劳动体系化的产业技术，这也是本科职业教育的培养目标所在。换言之，本科职业教育培养的人才既要着眼于高端产业，又要服务于产业高端。传统的职业教育强调的是劳动者在产品生产过程中某一环节中技术技能掌握的熟练度，具有明显的边界属性，新技术的冲击，使得传统的技术已不再适应现代技术发展的需求，即人才缺口是产业发展面临的现实问题，如何应对产业技术的扩张力是本科职业教育所面临的巨大挑战[6]。
3.学生需求是高职院校面临的棘手问题
接受职业教育的学生只能通过专升本、自考等途径获取普通本科教育相关学历，获得高层次的教育途径狭窄且考试难度大，严重挫伤了学生持续学习和深度再造的积极性。打通中职教育、高职教育、本科职业教育、研究生职业教育的纵向贯通渠道，是改善职业教育“断头教育”“低等教育”现状，畅通学生接受更高层次职业教育的重要途径[7]。
（二）政策源流
1. 政府持续推进本科职业教育变革的政策效应
2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出要“探索发展本科层次职业教育”，并提出到2020年要实现“接受本科层次职业教育的学生达到一定规模”的目标任务。同年，教育部等6部门《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》中也提到，“高等职业教育，在办好现有专科层次高等教育学校的基础上，发展应用技术类型高校，培养本科层次职业人才。”这表明本科职业教育已提上了职业教育改革的日程。2019年2月，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”）再次提出“开展本科层次职业教育试点”。2019年12月，教育部公布的《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》（以下简称《修订草案》）中，也增加了实施本科层次职业教育的相关规定。从国家宏观政策背景看，上述文件的出台引领了本科职业教育的方向，为新时代本科职业教育的发展提供了强有力的政策支持，进一步撬动高职教育的变革。
2.高等院校积极探索现代职业教育体系
在关于本科职业教育方面，我国许多省份的多所高职院校积极响应国家号召，探索彰显中国特和区域特的现代职业教育体系模式，主要存在以下几种模式[8]：第一种我国各省广泛实施的“专升本”项目，接受专科职业教育的学生经过“专升本”考试后可至普通本科院校继续学习本科阶段的课程。但是这种模式的学习完全是普通教育模式下的人才培养模式，与应用型、实践型人才培养相脱节。第二种部分高等职业院校试点了“3+2”项目，“3+2”是指学生前3年在高等职业院校学习，相关课程经考核合格后进入普通本科院校继续学习2 年。第三种高等职业院校升格本科院校，举办本科职业教育，如天津
中德应用技术大学。总之，在高职院校的大胆尝试和探索下，我国的现代职业教育体系不断完善和发展，为本科职业教育政策积累了丰富的经验。
（三）政治源流
1.党和国家领导人对职业教育的论述
习近平总书记指出：“必须高度重视、加快发展，要把加快发展现代职业教育摆在更加突出的位置”“引导社会各界特别是行业企业积极支持职业教育，努力建设中国特职业教育体系”，“职业教育大有可为”。上述论述鲜明地体现出党和国家领导人的教育立场，都是构成本科职业教育政治源流的重要部分[9]。
2.党中央决策的贯彻落实
党中央国务院决策决定的贯彻落实也是政治源流的重要组成部分，包括包括党中央和国务院的政策文件，具体体现在《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》、《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》、《国家职业教育改革实施方案》、中华人民共和国职业教育法修订草案、《本科层次职业教育专业设置管理办法（试
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行）》。文件的出台是开展本科职业教育的政策依据，而文件内容的贯彻实施是开展本科职业教育的动力源泉。
3.国民情绪的“催化”
农民工工资承诺书国民情绪指的是一个国家和地区的国民对某种价值取向和利益诉求的认可，通过网络媒体的报道等舆论方式得以体现，最终影响政策议程的设置[10]。一是职业教育被认为低等教育的观念根深蒂固，大部分学生只有迫不得已的时候才会选择职业教育，塑造新时代职业教育的地位成为国民的呼声；二是高职院校学生毕业和失业同时存在，打造一批高素质技术技能人才是破解当前社会人才需求短板的急切要求。职业教育在社会上引起强烈反响，无论是高职院校、学生抑或是企业，都热切期待提高职业教育地位，打通职业教育体系满足其利益需求。
海尔冰箱质量好吗（四）三源合流：开启政策之窗
三条源流聚合荡起了本科职业教育之浪，开启了本科职业教育的政策之窗。一方面教育家、专家学者、企业家为现代职业教育体系建言献策；另一方面，相关政策的出台助力了政策提上议程。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》、《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》等政策的颁布开启了本科职业教育的新时代，在职业教育发展进程中具有里程碑意义，推动了本科职业教育的出台。最终，《国家职业教育改革实施方案》为本科职业教育创造了良好的契机，《本科层次职业教
育专业设置管理办法（试行）》的出台，使得本科职业教育的“政策之窗”正式打开，政策议程正式确立。
二、高职院校开展本科层次职业教育的现实困境：“实然”与“应然”的冲突
高职院校开展本科层次职业教育是我国经济发展要求转变的应然需求，在学术界与教育界已达成了普遍共识。然而，在现实情况中，本科职业教育的发展却并不是一帆风顺，相反，在发展过程中遭遇了很大的“瓶颈”，导致高职教育培养出的人才无法满足经济发展的实际需求，究其原因，其主要包括以下几个方面。
（一）陈旧观念根深蒂固
我国高等职业教育历史悠久，可追溯至清末创办的“高等农工商实业学堂”[11]。截至2019年，“职教20条”的出台，将职业教育提至类型教育的重要地位，开展本科职业教育成为助力职业教育彰显类型教育的关键一环。但长期以来，受重学识教育而轻技能以及职业教育是低于普通教育一等的“次等教育”观念的影响，高职教育不被大都数人所重视、看好，报考人数以及生源出处仍面临较大的困境，主要包括：招生计划大于实际报考人数，报考人员素质参差不齐，综合能力普遍偏低。究其原因，其一是由于长期以来社会观念中对手工劳动者的“鄙视”，自古以来，我国就有“学而优则仕”的传统思想，古代学子为谋取仕途而苦读一二十年的人不在少数；发展到现代社会，父母一辈又认为孩子只有努力学习，
成绩保持优秀，才能考的上一所不错的大学，方能有一个光明的发展前景，更有甚者会从小告知自己的孩子千万不可从事诸如技工等类工作，而这种错误的思想观念又难以在短时期内改变。其二，高职教育在我国一直被赋予的层次等级就是专科，尽管2019年职业教育已经发展到具备本科层次的教育，但由于专科高职教育的观念由来已久，即便职业教育已经发展到了本科层次，人们依然认为它还是没有发展前景，仍然是普通教育失败者的“选择”，可见，大部分人对此还是不“买账”，如果能上得了一所正宗的本科大学就不会再去考虑本科职业教育。社会上陈旧观念对职业教育的错误认知以及院校自身发展的不成熟导致本科层次高等职业教育的发展更加步履维艰。
（二）人才培养目标偏失
在现代职业教育体系当中，普通本科、本科职业教育、专课职业教育属于不同层次、不同类型的教育，本科职业教育与普通本科是同位概念，但作为专科职业教育的上位概念，在人才培养目标上与二者有着本质的区别。然而，本科层次职业教育人才培养目标与普通本科相差无几，存在着目标定位模糊的问题。一方面，由于不少高职院校对“本科职业教育”与“应用型本科教育”概念的混淆，从而导致未能抓准二者在人才培养目标上的实施点。另一方面，人才培养方案设计同质化。开展本科职业教育照搬普通本科人才培
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养模式，即按照基础课、专业基础课、专业课的三段教学模式进行授课，这种教学形式的一个弊端就是过于把精力放在了理论教学层面，易忽视学生的实践掌握能力，导致教学内容跟市场岗位实际需求相差较远，从而无法培养、提高学生的实践掌握技能，背离了本科层次职业教育建立的初衷。
（三）优质教学资源短缺
本科职业教育的开展对学校办学条件尤其是教学资源提出了挑战。然而，由于本科职业教育还处于试点起步阶段，学校能够提供的优势资源还远远不足，部分院校呈现出了两种“极端”的矛盾，一是普通教育资源多但却没有进行优化整合，二是优质资源匮乏难以支撑其发展要求。职业教育跟普通教育侧重点有所不同，其主要侧重于培养学生过程中的实践技能方面，相比来讲，理论教学的重要性略低于实践教学，因此，对实训基地、教材用具的需要更为强烈。由于现阶段的本科职业院校大部分是由以往的高职院校转换而来，其原本所拥有的教学资源本就有限，加上如今启动了本科层次的试点工作，对优质教学资源就比以往更加需求，虽然国家号召企业与院校共同参与人才培养[12]，但二者在培养目标、追求效益等方面存在差异，导致“校企合作”过程中企业参与热情始终不高，而职业院校自身根本无法满足学生培训的需求，往往只能以理论教学为开始，实训课程次数、时数相对较少，最终直接导致的学生动手实践操作能力不足，以至无法提高院校本身的办学实力、层次，从而影响到本科职业教育院校办学的“热情”，产生“得过且过”的心理。
（四）师资水平参差不齐
“双师型”教师队伍是职业教育的热点话题，其结构和力量是影响教育质量、办学水平的决定性因素。但反观现阶段的试点院校，其师资基本来源于高职院校升本前的师资队伍，由于办学模式以及办学水平的转变、提升，先前的师资队伍是否能担负起本科职业教育课程的教学任务是个值得考虑、思索的问题。其次，学界对于“双师型”概念的建立标准、统一定义还未有准确的说法，较公认的几种形式有“双素质型”、“双职称型”以及“双证书型”，由于对“双师型”概念的不统一，导致职业院校在教师招聘时并不能真正招录到适合职业院校的双师型教师。
（五）政策法规缺席缺位
国家在宏观层面引导高职院校开展本科职业教育，为职业教育的改革发展指明了新方向，在现代职业教育体系发展史上具有里程碑式的意义。然而，开展本科职业教育的表述虽多次见诸于《决定》《意见》等政府文件中，但未将其上升到法律层面[13]。宏观政策是原则性、概括性的概述，不具备法律效力，在推进高职院校开展本科职业教育改革中缺少法律遵循和针对性指导。
现阶段，国家层面出台了《本科层次职业教育专业设置管理办法（试行）》，对学校开展本科职业教育试点从条件上进行了约束，但缺乏办学过程中具有可操作性的政策依据，导致高职院校在进行本科职业教育改革时难免无所适从。比如，办学理念如何改变，人才培养体系如何重构，评价标准如何选取等等，目前都没有相应的官方政策予以有效指导。出台配套的法律法规，将本科职业教育纳入发展框架，为本科职业教育的发展保驾护航，做到有法可寻，有法可鉴，成为重中之重。
三、高职本科职业教育的政策意蕴：改革路径和发展趋势
教育部办公厅印发了《本科层次职业教育专业设置管理办法（试行）》，这是推动本科职业教育发展的第一个专项文件。文件出台后，山东省作为创新高地试验区，创先发动了省内高职院校进行调研，笔者以本科职业教育专业试点为例，针对整体状况、教师队伍、人才培养方案、办学条件、技术研发与社会服务、人才培养质量六个方面厘清本科职业教育的改革路径，撬动职业教育范式的革命性变化。
（一）一个载体：重点（特）专业
专业建设是职业院校内涵建设的核心，是职业院校人才培养的基本单元[14]，其建设的表征为该专业设置与产业需求的契合度，对于职业教育能否培养“适销对路”的高素质技术技能型人才至关重要。本科职业教育的试点开展必须以专业为单位进行试点，然后以点带线，逐渐推广成功
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北京新增1处中风险区经验和典型模式，撬动本科职业教育改革，而不是“遍地开花”。开展本科职业教育须从以下几个方面着手：第一，本科职业教育试点必须围绕学校的重点（特）专业开展，重点专业是职业院校的“顶梁柱”，理念先进，特鲜明，有着丰富的办学经验和教学资源，在教师队伍建设、实习实训基地建设、
谈古论今的意思推行证书制度、课程和教材建设等方面取得明显实力。第二，依托特专业，着力打造与学校办学特相契合、与专业文化相融合的本科职业教育品牌，探索出一条与之相匹配的教学模式。第三，服务于区域和国家经济社会产业发展重点领域，这是消除结构性失业的前提，是学校科学调整专业结构、专业与产业精准匹配的重要基础。原因在于，大学生就业具有区域性特征，不同的地区，资源和经济发展禀赋差异体现出的产业结构差异，进一步会影响就业市场，表现为区域就业市场对劳动力数量与结构的需求差异。把握住这一原则，就可以保障产业能够充分吸收就业人员，保证了职业教育对区域产业人力资源支撑作用[15]。
（二）三个保障：办学条件、师资力量、人才培养方案
1.专业办学条件
办学条件是衡量该专业是否具备举办本科职业教育的能力或者实力的观测指标，内容涉及颇多，其中较为重要的是产教融合型企业、现代学徒制试点、1+X证书制度试点、办学经费、教学科研仪器设备、实训基地等。
发挥企业的主体作用始终是职业教育改革的重大推动力，但“校热企冷”一直是制约校企合作的瓶颈。学徒制作为一种历史悠久的教育方式，即使在现代社会依然被认为是更有效的教学模式，在技艺传承和高质量教育中仍然是首选的教学模式[16]。以学徒制专业为依托打造一批与职业院校开展稳定深入
的育人活动、校企合作管理规范、成效明显、具有较强示范引领作用，经政府认证后的产教融合型企业[17]，是破解“学校一头热”短板的有效良药。试点企业经过一段时间的建设培育，根据企业投入情况、育人成效等结果认定企业是否具有产教融合型企业资质。进一步依托认证的产教融合型企业开展新一轮的校企合作，开展1+X证书制度试点，探索具有中国特和区域优势的特学徒制，助推高素质技术技能人才的发展。
办学经费是高职院校内部治理和外部可持续发展的重要保障，学校的专业建设、师资力量、实践教学都离不开经费的有效支持，建立健全经费保障机制，确保经费来源多元化和可持续增长至关重要。实践教学是培养学生职业能力，提高学生职业精神的有效途径，从办学经费出发，一方面确保教学科研仪器设备要满足学生的需求，通常生均教学科研仪器设备值大于等于1万；另一方面要加大实训基地的投入，确保实践教学的有效开展。
2.专业师资力量
加强专业教师队伍建设已成为提升专业建设水平和内涵质量的一个关键环节，是开展本科职业教育和“三教”改革的中坚力量。高职院校搭乘着“大学扩招”“百万扩招”的快车，在很长时间内存在着师资不足等问题。结合当前实际，开展本科职业教育应从以下几个方面做好师资队伍建设。第一，专任教师的结构。这是开展本科职业教育最基础、最起码的基础条件，其指标包括师生比、高级职称教师比例
、研究生学位教师比例、博士研究生教师比例、双师型教师比例。师生比反映的是教师和学生的合理配比，合理值1：20。学位结构反映了高校教师队伍的学术基础、科研能力和发展的可持续性，研究生学位教师占专任教师总数的50%以上，博士研究生学位占15%。职称结构是指不同职称教师的构成情况，在一定程度上反映了教师队伍的工作经验、学术积累和社会贡献程度。教师的职称一般分为以下几个等级：助教、讲师、副教授、教授。一般来说，职称越高，工作经验就越丰富，学术沉淀越深厚，社会贡献力度越大，其中具有高级职称以上的教师占教师总数的30%以上。第二，依托专业建设打造一支理实一体的“双师型”教师队伍是培养技能型、应用型人才的应然要求，应保障至少一半的专任教师属于“双师型”教师，从学校内部建立相关制度，建立有长效机制来促进教师专业发展以适应快速变化的产业革新。另一方面，职业学校要从企事业单位聘请专业技术人员和“能工巧匠”担任兼职教师，指导学生进行实际操作训练，保障行业企业兼职教师承担的专业课时比目前哪家装修公司靠谱
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