市管县体制缺陷
市管县体制缺陷
由于“市管县”存在着体制性缺陷，已不符合经济社会可持续发展和区域经济协调发展的需要，因此必须进行改革。然而，改革的方法绝不是象有些专家学者所说的那样，只要对地级市一撤了之，更不能搞什么“城乡分治”。对此，在最早搞财政“省直管县”的浙江省，一些干部已对此提出的疑虑。作为地级市的金华市财政局徐局长表示，这一体制需要“与时俱进”。他认为，此种体制“不利于大中城市的建设，浙江省没有较大的城市”，而且造成了“县市基础设施重复建设，小而全，不上规模”。他举例说，义乌市修了个体育馆，永康市也争相上体育馆，但规模都比较小，“如果财力集中到地区，则可以办成一个可以举办国家赛事乃至世界赛事的场馆”，但作为目前财政体制下作为地级市的“金华无此财力”。（详见2003年12月3日《21世纪经济报道》）  那么，“市管县”体制究竟应该怎么改呢？笔者认为，关键要把握三条原则，采取多种形式。  需要把握的三条基本原则是：第一，贯彻落实科学发展观，促进区域经济协调发展和实行城乡统筹发展的原则。必须指出，区域经济具有多个层次，各地情况不同应当具有不同的区域经济概念。在人口稀少、城市化发展较慢的地区，县域经济应当作为主体；而在人口密集、城市化发展较快的地区，则应以市域经济为主体。同时，在发展区域经济的过程中，必须坚持城乡统筹，而不能搞“城乡分治”，进一步强化城乡二元分割。第
二，科学划分管理层次和合理确定管理幅度，坚持事权与财权对等的原则。应该看到，管理层次过多，必然带来管理成本增多和政令难以畅通的问题。但是，管理层次过少，必然带来管理幅度过阔，同样必然会增加管理成本或降低管理效率的问题。无论采取何种形式，必须使管理者的事权与财权相对称，不宜再采取“代管”之类的管理形式。第三，一切从实际出发，具体情况具体对待，坚持分类指导的原则。需要特别指出的是，中国幅员辽阔，各地经济社会发展水平差距极大，因此在行政管理体制上也决不能搞“一刀切”，必须根据各地经济社会发展的不同水平，采取不同的对策措施。  根据上述构思，笔者认为，在“市管县”体制改革上，可采取以下几种形式：  一是在城市化进程较快的经济发达地区，实行“撤县设区”。对此，上海、广东等地已经进行了积极的探索。上海市经过几年努力，已先后撤消了嘉定、青浦、金山等县将其改设为区，至今仅保留崇明一个县。广东佛山市2002年11月18日经国务院批准进行了区划调整，撤消了南海、顺德、三水、高明四个县级市，改设为南海区、顺德区、三水区、高明区。佛山市通过这项改革，较好地解决了“市管县”体制性缺陷，有力地促进了整个佛山地区的区域经济全面协调发展。  二是在人口稀少、经济发展较慢的贫困地区，而地级市具有较强经济实力的，实行“以市带县”。即：不再实行由省委托代管式的“市管县”，则将原属于省的最终审批权全面下放给该地级市，由
其对整个地区的经济社会发展全面负责，由中心城市来带动本地区全面发展。由于这种形式尚无成功的先例，因此建议对此先通过试点，取得经验，再逐步推广。  三是对于上述两种类型以外的其它地区，学习和推广浙江经验，实行财政“省直管县”。必须指出，财政“省直管县”只是经济社会发展到一定阶段的过渡性措施，而决非我国行政体制改革的最终目标。浙江的经验具有非常明显的适用对象问题，用浙江同志话来说：“对于县域经济还不发达的地方来说，浙江的经验非常值得推广”。
1楼
作为我国政治体制改革的一个重要组成部分，市管县体制不仅仅是行政区划的简单变动或行政管理手段的变革，而且是一场深刻的地方政府制度改革和政府权力的再分配。它对于我国正在进行的行政体制改革、城市化进程乃至整个社会主义现代化进程，都有着极其重要的影响。因此，我们应该从战略的高度，从国家宏观体制的高度，对它进行认真深入的研究。 

   但随着区域经济和城市化的发展，尤其是市与县经济差距的缩小，由于市管县体制缺乏
系统配套的城市发展机制和人口政策的平台，该体制下的市县矛盾已经成为当前我国城市区行政区划管理中的最突出矛盾。尤其在经济发达的东部沿海地区，市管县体制的弊端日益突出。 

  具体说来，市管县体制的弊端有： 

  第一，造成虚假城市化。根据国际通用标准，城市作为一个涵盖城市人文子系统、政治子系统、经济子系统和公共设施子系统的人类社会生活的载体，是有其内在规定性的，而我国因市管县体制一哄而起的地改市、地市合并、县改市热潮，尽管带来了城市数目的急剧扩张，却恰恰违背了这种规定性。 

    首先，我国的许多市已不再是一个城市型行政区，而是一个以广大农村为主体的区域型行政区。于是，这就出现了诸如杭州市与杭州市区不知何指（杭州市可以指浙江省省会的小杭州市，也可以指管七个县市及五个区的大杭州市），重庆一度成为“世界第一大城市”（将重庆市人口加上所辖县市人口的统计）等怪诞的现象。其次，许多市仍是农业主导，
第二、三产业比重偏低；大量所谓“市民”在从事农业，非农业人口比率偏低。这种所谓的城市，实质仍然是一个农业功能或至少是半农业功能的超级“县”，而非真正意义上的城市。仅以湖南省为例：1997年湖南省12国庆短信祝福个地级市辖区（不含市辖县）农业人口的比重高达48％，其中常德市鼎城区、张家界市永定区、益阳市赫山区的农业人口比重分别高达88％、80％和75％。可见，它们并不是真正的“城市区”，而是典型的“乡村区”，城市化的水分很大。 

  第二，违背城乡分治的国际惯例。 

  实行市管县体制表明了政府的一种企图通过城乡合治实现城乡互补和城乡一体化的努力。改革开放前，我国一直实行城乡分治体制，在管辖范围上市政府一般只限于城区和郊区，在户籍管理上实行市民和农民分类管理，在政府体制上则实行一般区域性地方政府和市镇政府两套体制，在行政区划管理体制上城市型行政区和地域型行政区并存。随着市管县体制的推行和深入，我国城乡关系已由过去的城乡联盟发展到城市领导乡村，基本实现了城乡合治的地方行政管理体制。 


    但是，由城乡合治走向城乡分治，由城乡混一走向城市自治、农村自治，是许多国家城乡治理的成功经验，也是世界行政史揭示的一个客观规律。全面推广市管县，就会将已经实行近百年的城乡分治重新回到城乡合治的老路上去，违背城乡分治的发展规律。这是因为，城市和农村是有着质的差异的两个完全不同的领域，主要表现在：（1）城市居民因工作需要，经常迁徙流转；农民与土地结合，安土重迁。（梦见躺在棺材里2）由于经常迁徙调动，与家族联系少，市民往往首先注重个体和家庭的利益，但一经遇到个人或家庭无法解决的问题时，则因举目无亲而求助于个体的联合，也就是小求私、大求公；农民则往往先考虑其村庄利益，一经村庄利益与家族利益矛盾时，转而维护家族利益，也就是小求公、大求私。（瑞士名表排名3）城市以第二、三产业为主，不具有明显的季节性；农村以农业为主，春种夏收、夏种秋收，管理的季节性强。因此，城乡分治才是各国城乡治理的正确方向。 

  同时，从中国目前的实践来看，所谓城乡合治，基本上仍然是板块式的合治，而不是真正有机的一体化合治。管县的市政府的机构设置大都可以清晰地分成两个系统，一是城市管理系统，二是农村管理系统，两者之间基本上互不相关。这既与城乡的不同特点有关，也与具备城市管理和农村管理两个经验的高素质政府官员的缺乏有关。
一、市管县体制的由来——历史演进
我国的地级政区始于东汉，至今已有1700多年的历史。但是，它不如县制那样稳定，时设时废，虚虚实实，名称变更也颇频繁。中华人民共和国成立后，虽然宪法规定全国行政区划分为省（自治区、直辖市）——县（自治县、市）——乡（民族乡、镇）三级，但实际上有部分地方沿袭了“专区（地区）”制度。1982年，中央决定改革地区体制，推行市领导县体制，并以江苏为试点。1983年1 月，国务院批准江苏省撤销所有地区，地区所辖各县划归11个市领导。之后，全国各地全面推开。截止2001年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占地级行政建制的玉树地震时间80%。地级市领导县的数量占全国总数的70%，人口占总人口的80%以上。我国多数地方的行政区划层级目前实际上由虚四级变为实四级。管理层次之多为世界各国之首。
二、市管县体制的利弊——实证研究
市管县体制是在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中产生、发展的，有其历史的必然性。这一体制在密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化等方面起到了积极的推动作用。
市管县体制已经实行了近20年。在长期的实践中，市管县体制显现出其利弊共存的特点。综合国内学者的意见，结合自己的认识，我们认为，市管县体制之利主要在于：
——加强了行政管理。在实行计划经济体制和交通不便、信息交流相对困难的情况下，省如果直管县，其管理幅度过大，管理负担过重。在省、县之间增加地级市这个层次，确实起到加强管理的作用，适应了计划经济条件下强化管理的需要。
——发挥了市带县作用。把与城市具有密切经济联系的农村划归城市统一领导，有利于打破城乡分割，实现城乡生产要素的合理配置，有利于城市工业向县域的扩散，有利于发挥城市对县域经济发展的其他支持作用。事实证明，这种管理体制促进了行政管理体系与经济组织体系的大体重合，有利于运用行政力量推动经济改革与组织经济活动。
——形成了经济合力。扩大市的管辖权，增加市域规模和经济总量，有利于提高城市知名度，有利于广泛开展对外交往，扩大招商引资，在更大范围内集聚和配置生产要素。
——统一了城乡规划。市管县，有利于形成以中心城市为核心、以市域为腹地的城镇体系，有利于中心城市自身的发育、成长、壮大，从而辐射和带动区域经济社会的发展，有利于城乡交通通讯等重大基础设施的统一规划和建设，从而实现区域发展格局的优化。
市管县体制之弊则主要在于：
——降低管理效率，提高管理成本。增加和强化地级行政层次，不仅影响信息传递的速度和效率，而且在政治体制改革滞后、政府职能没有根本转变的情况下，增加行政层级反而可能加剧城乡之间的矛盾。省管县比较宏观，县的自主权和回旋空间都比较大，在市领导县的体制下，市对县是全方位的具体领导，县的自主权比较小。另一方面，在市管县体制下，过分倚重行政力量往往容易导致资源配置成本增高、效益降低，政府管了不该管、管不好的事，也阻碍市场经济发展主体的形成。增设一个地级行政层次，造就很多机构和公务人员，更多的财力要用于人头、用于“吃饭财政”，而且这些人还要消耗更多的其他可见和不可见的资源，增加社会负担，加大了管理成本。
——职能定位不清，市县竞争加剧。地级市职责不明。省级政府基本以宏观管理为主，多制定政策，县级政府以微观管理为主，多执行政策。地级市既不是宏观也不是微观，职能就是两头各拉一点，即从省里下放一点，从县里上收一点。县级政府长期以来一直是拥有较高自治能力的组织，而地级市这一层次管理一旦由虚到实，便使不少县级政府的权限上收，影响和干扰了县级政府发挥其自治权能。由于市县财政体制的相对独立，市县成了两
个相对独立的发展主体，在市场经济背景下，市县在经济发展中必然是竞争多于合作。其结果往往是县（县级市）被统得过死，缺乏应有活力。
——主动辐射有限，带动作用不强。地级市对县域发展，虚的指导多，实的投入少。其主要精力放在市区、郊区和开发区，对辖县的县城建设、港口开发、开发区建设和招商引资等，并不十分关切，甚至不介入、不投入。如沿沪宁线的一些中心城市对辖区内长江岸线港口的开发和沿江产业带的培育并不热衷，就是例证。市领导县体制无法真正发挥城市的中心作用。如果市本身的经济实力不强，就管不好县，必然出现“市刮县”现象，市为了自己的发展而损害所辖县的利益；如果市、县发展水平相当，往往造成二者的不公平竞争，行政管理的上下级关系和经济发展的伙伴关系则难免滋生矛盾，往往挫伤县域经济发展的积极性；当然，如果市的势力远远强于所辖县，在城市与区域发展的内在规律作用下，即便没有市管县体制，县域经济发展也自然会接受中心城市的辐射。
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——管理幅度不均，有悖管理原则。经济发达地区城市数量多、规模大，市领导的县数量少；经济欠发达地区城市数量少、规模小，市领导的县数量反而多。这与行政管理原则是相悖的。不少地级市管理范围太小。一般来说一个省管理15-25个左右地级市，一个县管理
20-30个左右乡镇，但多数地级市只管天净沙 秋思赏析4、5个县。管理的幅度过小，就会驱使管理事务繁琐化，各种“考核”、“创建”、“达标”层出不穷，增加基层的管理负担。
——实行城乡合治，违背国际惯例。由城乡合治走向城乡分治，是各国行政管理的一个客观规律。城市和农村是有着质的差异的两种完全不同的地域，在人口的结构、密度、流动性，产业结构、产业集中程度，以及社会组织结构、社会管理结构等方面，都有着极大的差异，农村的生产和管理分散性、季节性强，城市二三产业特别是服务业集中，能量流、物质流、信息流大，因而对基础设施的需求量远远大于农村。实行市管县体制，不利于针对城乡的各自特点进行分类管理、优化管理。
——法律依据不足，城乡统计混乱。市管县缺乏法律依据。《宪法》第三十条规定我国地方行政区域划分为省（自治区、直辖市）--县（市）--乡（镇）3级。《宪法》只对直辖市和较大的市管辖县有所规定，因而一般地级市管县，法律依据不足。目前，大量“市长”领导下的所谓“市民”仍在从事着农业活动，这与既有的城市概念、功能不符，往往造成城市比较研究中的混乱。
三、实行省直管县体制——可行性分析
从目前江苏的实际情况分析，有步骤地取消市管县的体制，直接实行省领导县的体制，条件已基本成熟。
首先，从理论角度分析。
1.边际效益理论。边际效益理论对行政管理幅度与效率的解释是，如果一个行政区域的管理幅度是合理的，这个幅度与相应的行政管理机构及其职员规模之间应能构成一个最佳耦合，此时达到最佳管理效率。继续增加其管辖幅度，或者持续减少机构和人员编制，会使管理的边际效能急剧降低；反之，进一步增加行政管理机构和职员，减小管理幅度，也会大大降低管理效率，造成管理资源的闲置和浪费，产生管理的“规模不经济”。全国平均市管县的幅度一般不超过10个，江苏只有4.5个（包括新近撤县设区的县级政区）。这种过小的管辖幅度，降低了管理效益，增加了管理成本。在市管县体制中，相当多的地区是根据已有中心城市的分布，来确定市管县区域的大小和管县的多少，越是发达地区，中心城市密集，市管县幅度就小。这就使市管县体制一开始就带有管理幅度的不均衡性。而追求行政等级的提升，或者因发展业绩显著，使不少县级市有机会升格为地级市。这又会使市管县的幅度进一步缩小，加大市际管理幅度的不均衡性。

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