关于深化省以下财政管理体制改革的思考
关于深化省以下财政管理体制改革的思考
内容摘要:近年来,我国省以下财政管理体制改革的内容包含了“三奖一补”、“省直管县”、“乡财县管”等政策,并取得了显著成效。继续深化省以下财政管理体制改革,是1994年分税制财政体制改革的继续,也是目前我国政治、经济和社会形势发展变化的客观需要,对于贯彻科学发展观具有重要的现实意义。
关键词:财政管理体制改革 省直管县 乡财县管
我国1994年实行分税制财政管理体制以来,对增强各级政府,尤其是中央政府在市场经济中的宏观调控能力,起到了积极作用。各级地方政府参照中央,也相应调整了省以下财政管理体制,调动了各级地方政府发展经济和组织收入的积极性,基本保证了基层政权正常运转和各项事业发展的资金需要。进一步完善省以下财政管理体制,是1994年分税制财政体制改革的继续,也是目前我国政治、经济和社会形势发展变化的客观需要,对于贯彻科学发展观具有重要的现实意义。
近年来省以下财政管理体制改革的探索与实践
(一)“三奖一补”政策:中央财政对县乡财政的体制调整
2005年中央财政安排150亿元资金实施“三奖一补”政策,力图通过这一政策逐步缓解县乡财政困难。这对巩固基层政权,提高执政能力,促进经济发展,构建和谐社会具有重要意义。具体而言,第一个“奖”是对财政困难县新增财政收入以及所在省市级财政增加对这些县的财力性转移支付,中央财政给予奖励,充分调动地方各级政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性。第二个“奖”是对县乡政府精简机构和人员给予奖励,促进县乡政府提高行政效率,优化公共支出结构。通过省级财政将奖励资金兑现到精简机构和人员的县。第三个“奖”是对产粮大县给予奖励,将解决县乡财政困难同国家长远的农业政策有机结合起来,调动地方政府实现国家粮食安全的积极性。为了稳定粮食播种面积和粮食产量,减轻产粮大县财政压力,中央财政对产粮大县按一定因素给予奖励。资金的分配以省为单位测算到县,并通过省级财政分配至产粮大县,由县财政统筹安排。所谓“一补”是对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予财力性补助,切实将基层财政解困同自身财政运行的主观能动性结合起来。
“三奖一补”政策一方面加强了财政体系内部各个财政层级之间的内在联系,特别是高端财政与基层财政之间的信息沟通;另一方面,通过“以奖代补”政策在转移支付制度中建立激励约束
机制,在基层财政解困过程中形成中央、省、市、县、乡五级财政的良性互动,充分调动基层财政优化公共支出结构、提高公共支出效率的积极性,避免上级财政转移支付资金分配和使用上的寻租行为和道德风险。
(二)“省直管县”政策:省以下财政管理体制创新
我国目前拥有世界上层级最多的政府体系和行政区划体系,包括中央,省(自治区、直辖市),地区(地级市、自治州),县(县级市)和乡(镇)共5级。根据各级政府间财政关系,省以下财政管理体制主要分为以下两种基本模式:
一是省管市、市管县。市管县的形式主要有6种:以原来的地级市为基础,划入几个县;地市合并;地改市;原来不领导县的市,划入几个县;县级市升格为地级市纳税实务,划几个县归其领导;将县直接升格为地级市,实行市管县体制。1982年开始,地级市逐步取代地区行署,形成一级独立的财政,成为一级完备的政府,市管县成为中国地方行政的主要模式。资料表明,截至2007年底,我国有诗经中的女孩灵动名字2791个行政单位,全部县域单位人口总数超过9.62亿,约占全国总人口的73%,县域经济实现的国内生产总值约占全国的60%,目前地级市管县的数量已占全国县域单位总数的70%。实行市管县体制,本意是打破多年来市县之间的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格
局,发挥中心城市对农村的拉动作用,但运行中弊端逐步显现。市管县体制不仅导致行政效率低下、行政成本高,而且束缚了县(市)经济社会的发展,最主要的体现是,阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置,“市”还往往通过截留指标、资金、争项目、财政提取和各种行政审批侵占县(市)的利益,以至于许多地级市被称作“漏斗财政”,市管县亦被讥讽为“市刮县”。
二是省直管县(市)。由于历史原因和地域特点,浙江、宁夏一直以来都实行省管县体制。另外, 2003年以来,湖北、安徽、山东、福建、湖南、江西、吉林、河北等省先后根据本省实际,将部分归属于地级市的经济社会管理权限直接赋予经济强县(市),在财政体制方面实行了省直管县(市)体制。截至2007年,全国共有22个地区实行了省管县财政体制。
省直管县财政体制的成效(以浙江为例)十一五计划。浙江实行的以激励为主的省直管县财政体制使县域经济实力明显增强,在强县扩权政策实施后,浙江县域经济持续快速发展。近年来,浙江省财政收入平均每年递增25%,农民人均纯收入连续18年居全国第一位,城镇居民收入连续三年全国省区排名第一。县域经济GDP已经占到浙江省的70%,使其成为中国县域经济最为发达的省份。1993年浙江省27个经济强县GDP 总量合计800.23亿元,占当年全省GDP总量的41.9%;2007年县域经济GDP卫生间地面防水达到13046.8亿元,占当年全省GDPqq币赠送总量的70 %。相应地,近年
来浙江省经济实力也不断增强,全省GDP由1993年的1909.49亿元,增加到2007年的18638.3亿元(见图1)。浙江省直管县财政体制有效避免了县级财政的赤字现象。2002年各县(市)共消化历年财政赤字317亿元,县市财政自我积累、自我平衡、自我发展的能力大大增强。在第八届全国县域经济基本竞争力评价中,浙江省有26个县(市)进入全国经济百强县(市)行列,与山东省并列,居全国各省市区之首。
(三)“乡财县管”:基层财政内部的体制调整
乡财县管也是为了配合农村税费改革在基层财政内部推出的一项改革举措,改革的目的是通过县级财政部门直接管理和监督乡镇财政收支,规范乡镇的财政收支行为,强化乡镇依法组织收入、合理安排支出,严格控制乡镇财政供养人员的不合理膨胀,防范和化解乡镇债务风险,进而维护农村基层政权的稳定。
综合各地乡财县管的试点改革办法,乡财县管实施方案中有四点主要内容是一致的。其一,预算共编。县级财政部门提出乡镇财政预算安排的指导意见并报同级政府批准,乡镇政府再根据县级财政部门的具体指导意见编制本级预算草案并报批。其二,账户统设。取消乡镇财政总预算会计,由县财政会计核算中心(县财政派驻乡镇的机构)代理乡镇财政总会计账务,核算
乡镇各项会计业务。相应取消乡镇财政在各银行和金融机构的所有账户,在各乡镇金融机构统一开设县财政专户的分账户。其三,收入统管。乡镇财政预算内外收入全部纳入县(市)财政管理。乡镇组织的预算内收入就地全额缴入县(市)国库,预算外收入就地全额缴入县(市)财政预算外专户如何建立自己的博客,县(市)财政总会计根据乡镇上缴的收入类别和科目,对预算内外收入分别进行登记核算。第四,集中收付。乡镇财政预算内外资金全部纳入预算管理,乡镇财政的各项收入统一缴入县国库,县财政会计核算中心(或县财政的监督机构)按照文件规定安排乡镇资金拨付顺序。

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