公共财政对民办基础教育发展的扶持政策分析
公共财政对民办基础教育发展的扶持政策分析
摘要民办基础教育的公共产品属性决定了公共财政应当对其发展给予扶持。政府对民办基础教育的扶持政策主要包括拨付生均经费、给予民办教师享受年金待遇等。
关键词公共财政民办基础教育补贴
中元节的风俗伴随着上海“四个中心”地位的确立，上海的教育事业也随之蓬勃发展，但是教育的发展速度始终不快，远远落后于经济。而在教育事业发展的过程中，上海的民办教育特别是民办基础教育正面临困境，民办学校数量少、师资质量不高等问题从民办基础教育这个事物诞生开始就一直困扰着它，并且这几年愈发严重。2007年至2009年间，上海民办学校由202所萎缩到134所，沪上个别民办学校的骨干教师流失率近50%。民办基础教育作为义务教育阶段公办基础教育的补充，与公办基础教育机构共同承担着维护公民受教育权的使命，它的健康发展意义重大。
一、民办基础教育的公共产品属性
1.公共产品的定义。保罗·萨缪尔森（1954）给“公共产品”下了定义：公共产品是一个人的消
费不会影响其他人消费的产品，其根本特征是效用的不可分割性。公共产品具有区别于私人产品的两个特征，即非竞争性和非排他性。非竞争性是指新增消费者所引起该产品的边际成本为零，消费者人数的多寡，与该产品数量和成本变化无关；非排他性是指不管公共产品的提供者是否愿意，在该公共产品的有效覆盖范围内，任何人都能消费该产品，任何人消费公共物品不能排除别人同时消费，提供者难以将不付费者排除出去，或排除成本过高。最典型的公共产品如国防。首屈一指的动物
2.教育的属性。教育具有明显的外部性。弗里德曼对教育的外部性作了经典性的阐述：如果大多数公民没有一个最低限度的文化和知识，也不广泛地接受一些共同的价值准则，稳定而民主的社会不可能存在。教育对文化知识和价值准则这两个方面，均会作出贡献。儿童受到的教育不仅有利于儿童自己或者家长，而且社会上其他成员也会从中得到好处。
狭义地讲，目前我国的基础教育就是指九年义务教育，即使教育的公共产品属性在学界仍存在争议，但是作为义务教育的基础教育毫无争议地是可以被认定为具有公共产品的属性。无论从教育资源配置效率的角度还是从维护社会公平的角度，都应由政府提供或由政府补贴。民办基础教育机构虽然投资主体不是政府，但其提供的产品与公办基础教育机构并无差别，同样也是“义务教育”这一公共产品。
二、上海民办基础教育发展困境
1.上海民办基础教育发展现状简述。上海现有的基础教育情况是：需求大、层次多。需求大是因为适龄的受教育者人数众多，特别是外来务工者子女，不仅基数大，而且这几年还有不断增长的趋势；层次多是因为在上海这个国际化的大城市里面，各种教育需求都大有人在。这种复杂多样的社会需求，不是传统的正规公办基础教育能满足的，需要各类的民办基础教育去补充，而不是说让这些需求去适应我们单一的公办基础教育。民办教育在现阶段是对公办教育的“拾遗补缺”，也是整个教育事业的重要组成部分。自从2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《中华人民共和国民办教育促进法》，上海的民办基础教育机构便如雨后春笋般地冒了出来，高峰时候上海有民办中小学150所，在校生126000人。但是这些民办基础教育机构却没能进一步发展壮大起来。虽然说上海市政府出台了《上海市实施商标注册申请<中华人民共和国民办教育促进法>》等多部法规，力求保证民办基础教育的健康发展，但是整个民办基础教育还是举步维艰。
2.上海民办基础教育的发展困境及其原因。教学质量差，社会地位低。受教育对象认为“公办教育才是正规”的长期根深蒂固想法，是民办教育发展的一帖毒药，绝大部分的家长，无
论自己是何阶层，总是期望自己的子女能去最好的公办基础教育学校。导致优秀生源就像千军万马过独木桥一样地涌入优质的公办基础教育学校，生源分层现象严重。学校拥有一流的学生，那么其教学成绩也会遥遥领先，剩下的学生无处可去才会选择民办基础教育机构，而他们所能展现的教育成果自然会因为学生质量的原因而不尽如人意。这种对比，导致民办基础教育得不到社会承认，请不到好的教师，使得教育质量更加不济，民办基础教育也更加艰难。
3.整体投入不足。民办基础教育大多依赖于个人和企业的投资，投资的目的仍然是以不亏损为前提的。而事实上，大多数民办基础教育学校，特别是民工子弟学校是赚不到钱的，学校发展所依赖的长期稳定投资缺乏来源。
与此同时，政府长期延续的基础教育政策，一直是将目光关注在公办学校，绝大多数的财政资金投入也都是放在更好地建设公办学校上面，对于公办学校的投入每年都在递增，留给民办基础教育学校的资金非常的少，无法扶持他们的发展。上海政府在教育方面的投入虽然总量比较大，但是占上海总的财政收入的比例还是很小，远远比不上世界平均教育投入水平。同时因为对高等教育的重视，使得基础教育的投入相对更少，而作为非公办教育
的民办基础教育，就更加得不到补贴。尽管一些有识之士也提出了加大民办基础教育投入的想法，但是整个教育界还是公办教育一支独大，在政府制定每年的基础教育投入预算的时候，起决定性作用的还是公办基础教育机构。民办基础教育想要得到财政上的支持，还有很长的路要走。
同样作为提供义务教育的教育机构，民办基础教育存在上述两大问题的原因主要是政府没有将其跟公办教育放在等同的社会位置上。民办教育一直被描绘的不够正规，而政府政策的偏颇，更加剧了社会对民办教育的歧视。财政对公办和民办学校的投入严重不平衡，上海市对于公办学校的教育补贴是每个学生每年1万多元，而对于民办教育，几乎没有补贴；公办教师有着事业编制的保障，有良好的福利，而从事相同工作的民办教师，往往无法拥有相同的社会地位和福利保证。
现有政策的偏颇性导致了目前民办基础教育的艰难处境，学校关门、教师队伍流失等等，也由此引发了很多问题：（1）外来人口子女就学困难。政府虽然已经取消了外来人口子女在沪就学的准入门槛，但是仍然存在着外来人口学龄子女无法就学。现有的此类民办中小学运作资金少，师资力量也极度紧缺，还远远不能实现让所有的外来人口子女都有学可上，有书可读。同时，缺少政府的补贴也使得有些经济基础差的家庭无力负担就学费用。
（2）教育多样性的缺失。受教育者对教育的要求总是多姿多彩的，而公办教育却只能提供整齐划一的教育资源，民办教育在这方面做得比较好，但是由于总的教育考核政策的原因，这种多样性正在消失，有这种教育能力的教师也很多转到公办教育中，没有发挥应有的才干。
三、公共财政对民办基础教育给予扶持的意义
1.公共服务理念为公共财政扶持民办基础教育发展提供了基本的理论依据。以“公共服务”为核心内容的新公共服务思想是21世纪世界各国行政领导的基本指导思想。由新公共服务思想支撑而建立的公共管理模式带来了行政管理理念上的根本转变，强调行政的目的不仅仅是管理，更主要的是服务。以公共服务理念建立起来的政府是服务型政府，服务型政府强调政府的职能在于服务，强调以人为本的治理理念。
党的十六届六中全会指出，“各级政府要以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”。总理代表新一届政府也曾做出这样的承诺：今后五年要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益，使公共财政更好地进行经济结构调整和促进经济发展方式转变、更好地改善民生和改善生态
环境。这标志着公共服务也已成为我国政府行政领导的基本理念。
基础教育是公共产品，教育事业属于公益性事业，民办基础教育也不例外，为教育（包括民办教育）提供服务是公共服务的职责和义务，可以这样说，公共服务理念的建立为政府公共财政扶持民办基础教育发展提供了基本的理论依据。
2“. 公共性”决定了政府对民办基础教育进行资助的合理性。对于公共财政的公共性，可以从三方面进行理解：第一，财政收入是政府凭借公共权力获取的，即收入的公共性；第二，财政支出应当用于公共领域，即支出的公共性；第三，财政决策要体现公共性，这是最根本的。可以说，公共性是财政的本质属性。
公共财政的“公共性”决定了政府对民办基础教育进行资助的合理性。民办教育与公办教育一样承担着公共教育的任务，不同的只是学校的出资者。世界上几乎所有国家在尊重私立教育自主性的同时都强调需提高其公益性。如日本《私立学校法》规定：“鉴于私立学校的特性，通过尊重其自主性，提高其公益性，而谋求其健全发展。”韩国《私立学校法》也规定：“本法依据私立学校所具有的特点，以确保其自主性，发挥其公益性，保障私立学校的健康发展为目的。”④可以说，无论私立学校采取何种教育模式，在其发展过程中都应当得
到政府公共财政的资助。民办基础教育的公共产品属性决定代表社会公共利益的政府必须承担相应的责任和义务，把国家公共财政收入的一部分通过财政拨款的形式拨付给学校（包括公办学校也应包括民办学校）。
3.公共财政的公平性也要求政府对各类基础教育机构一视同仁。从经济学角度看，公共财政活动是指政府用一定的方式获取资源、筹集收入，并按社会的公共需要来支配、使用这部分占有的资源。公共财政活动必须体现公平性，这里的“公平”是指一视同仁地对待每一个公民和市场主体，从而保证一国范围内的国民平等地享有基本的公共产品与服务，也使市场主体有一个平等的竞争环境。公共财政对公办基础教育机构的扶持政策，理应一视同仁地应用于民办基础教育机构。
四、几种公共财政对民办基础教育的扶持形式
现有的民办基础教育政策必须有重大的转变，可以从下面几个方面落实：
女装知名品牌1.拨付生均经费。上海市的一些区就制订并实施了这一资助政策。如嘉定区对高中阶段民办学校给予每生每年660元的公用经费资助，小学给予每生每年660元的公用经费资助，初
缠上黑街冷千金中给予每生每年890元的公共经费资助；闵行区对高中阶段民办学校，区财政按每年每生650元标准发放给学生；黄浦区则在基础教育阶段按每生每年720元的生均公用经费标准，由区财政划拨到学校。
2.享受年金待遇。让民办基础教育的教师跟公办基础教育的教师在社会保障方面缩小差距。市教委已经陆续推出《上海市民办学校财务管理办法》和《上海市民办学校会计核算方法》等条例实施，逐步建立民办学校生均经费补贴制度，鼓励民办学校建立年金制度。
3.税收优惠和奖励性扶持。给予民办基础教育机构税收优惠属于公共财政的间接资助，包括两方面内容，一是赋予民办学校与公办学校相同的免征税项；二是给予教育退税政策。此外，对达到政府规定条件的民办学校提供一定的奖励性扶持也是操作性较强的一种间接补贴政策。
参考文献
[1]王一涛.安民“. 教育是公共产品”吗?复旦教育论坛，2004年第2卷第5期个性签名女生.
[2]劳凯声.社会转型与教育的重新定位.教育研究，2002年第2期.
[3]谢锡美.政府公共财政支持民办教育发展的政策创新.教育发展研，2009年第15-16期.

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