职业院校混合所有制办学的法理思考与立法建议
作者：黄亚宇 尹长俊
来源：《职业技术教育》2022年第15期
小学生网络安全手抄报的句子 摘 要 混合所有制办学是国家推进职业教育发展的重大决策，也是创新职业教育体制机制的重要举措。职业院校混合所有制办学行为是公法领域与私法领域众多法律行为的组合，单靠传统公法或私法领域的法律制度都难以调整混合所有制办学出现的诸多法律问题。鉴于混合所有制办学具有公私法融合发展的法理基础，可以尝试由国务院出台《职业院校混合所有制办学条例》，运用公私法融合的立法技术保障职业教育的公益性与市场化改革，并从办学协议、设立要求、办学管理、激励机制、法律责任等方面具体设计立法内容，为我国职业院校混合所有制办学提供切实可行的法律保障，这也是建构具有中国特的现代职业教育体系的应有之义。
关键词 职业院校;混合所有制办学;公私法融合;法理基础;立法建议
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）15-0037-07
作者简介描写夏天的诗句
黄亚宇（1978- ），女，湖南机电职业技术学院职业教育政策法规研究所所长，教授，湖南教育发展研究基地特约研究员，研究方向：职业教育政策与法律（长沙，410151）;尹长俊（1980- ），男，吉林教育杂志社编辑，研究方向：教育理论
教育部在2022年工作要点中明确提出增强职业教育适应性，深化产教融合、校企合作，推动职业教育股份制、混合所有制办学。从“探索”混合所有制办学逐步转变为“推动”混合所有制办学，充分体现了混合所有制改革正在成为国家推进职业教育高质量发展的重要抓手。然而，混合所有制办学是混合所有制改革在教育领域的新探索，由于相关法律法规尚不健全，导致混合所有制办学在实践中存在着诸多法律问题。虽然2021年9月1日起施行的《民办教育促进法实施条例》首次对职业院校混合所有制办学予以了适当的规范，但是不足以解决混合所有制办学面临的法律困境。现阶段，职业教育“非公即民”的办学类型不利于职业院校混合所有制改革。伴随着公法私法化与私法公法化的融合发展，教育领域的公私二元界限也日趋模糊，营利性法人与非营利性法人从事社会经济活动时，行为也互有重叠。从法理学角度分析，公法私法化是指在公法的规范性原则中加入了私法的契约自由
等因素，私法公法化则是指在私法契约自由的原则中加入了公法规范性等因素。探索职业院校混合所有制办学不能简单地定性为公办或者民办类型，事实上无论定性为公办还是民办类型，都无法发挥出校企双方的资源优势，鉴于混合所有制办学具有公私法融合发展的基础，对其进行专门性立法研究，已从一个教育领域的问题演变为公法与私法相互融合的问题。在公私法融合发展的背景下，可以尝试提高混合所有制办学的立法层次，由国务院出台有关混合所有制办学的行政法规，为我国职业院校混合所有制办学提供切实可行的法律保障，这也是建构具有中国特的现代职业教育体系的应有之义。
一、职业院校混合所有制办学内涵属性的法理界定
（一）职业院校混合所有制办学内涵界定的法理依据
混合所有制改革源于经济领域的国有企业改制，近年来，逐步被运用到教育领域。由于教育的公益性决定了教育领域的混合所有制改革与经济领域的混合所有制改革，在法理上存在着本质区别。理论界对职业院校混合所有制办学的内涵理解主要有以下两种观点：一种观点认为职业院校混合所有制办学是两个或两个以上国有资本、集体资本、非公有资本等不同所有制主体之间出资合作办学的模式[1]，即“公有资本+公有资本”“公有资本+私有
资本”“私有资本+私有资本”的结合模式;另一种观点则认为职业院校混合所有制办学主体中至少要有一个是国有资本的投资主体，即“公有资本+私有资本”的混合模式。
笔者认为，这两种观点的核心区别在于职业院校混合所有制办学主体是否兼有公私资本。判断一个新生事物是否具有合法性地位，需要从新生事物产生的法理依据上寻求答案。职业教育领域的混合所有制办学可以从《教育法》《民办教育促进法实施条例》中寻求合法性的依据。根据《教育法》第26条的规定，国家、企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人都可以成为教育领域的办学主体。《民办教育促进法实施条例》在第7条中进一步指出，实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校;公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校，不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益。由此可见，从法理依据的角度，职业院校混合所有制办学的内涵应界定为“公有资本+私有资本”的混合模式。有学者进一步提出，依据《民办教育促進法实施条例》的规定，可以将职业院校混合所有制办学分为“公办职业院校+社会资本”“民办职业院校+国有资本”“社会资本+国有资本”三种类型[2]。笔者认为，以上三种类型的划分符合目前我国教育法律规定与内在逻辑。
（二）职业院校混合所有制办学属性界定的法理依据小学生守则十条
在明确了职业院校混合所有制办学内涵的法理依据基础上，进一步分析职业院校混合所有制办学属性的法理依据。我国《民法典》将法人分为营利法人、非营利法人与特别法人三类，营利法人是以营利为目的而成立的法人，非营利法人是以公益目的或者其他非营利目的而成立的法人，特别法人目前特指机关法人等具有特殊性质的法人。根据《教育法》的规定，公办学校举办或参与举办的学校不能设立为营利性组织。但是，《民办教育促进法实施条例》则规定公办学校可以举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校。
那么，公办职业院校到底是否可以举办营利性混合所有制职业院校呢？根据法理学有关解决法律适应冲突规则的原则，可以依据特别法优先于普通法、后法优先于先法的原则予以处理，即《民办教育促进法》及其实施条例作为《教育法》的特别法，再加之其颁布时间在后，可以予以适用。但是，依据《宪法》《立法法》中有关上位法与下位法的规定，《教育法》作为教育领域的基本法，其法律地位高于教育领域其他法律，《民办教育促进法》第1条明确指出本法依据《宪法》《教育法》制定，《民办教育促进法实施条例》第1条明确指出根据《民办教育促进法》制定本条例。从法律逻辑上分析，《教育法》是《民办教育促进法实施条例》的上位法，两者出现法律冲突的时候，按照上位法优先于下
位法的原则，应适用《教育法》的规定。笔者建议，可以通过修改《教育法》的相关规定，允许公办职业院校举办营利性混合所有制学校来解决法律适用上的冲突。与此同时，以新修订的《职业教育法》实施为契机，还需要建立科学互补、协调统一的职业教育法律体系，从而为公办职业院校举办营利性混合所有制职业院校提供充足的法理依据。
如此一来，对职业院校混合所有制办学属性的界定就具有合法性基础。具体而言，职业院校混合所有制办学设立为法人机构的，举办者可以自主选择登记为营利性法人或非营利性法人;对于职业院校内部设立的产业学院、生产性实习实训基地等办学机构，由于其不具有法人资格，不可登记为法人。
大学物理学习方法 二、职业院校混合所有制办学面临的法律困境
目前，有关职业院校混合所有制办学的立法处于公私二元结构的教育法律体系夹缝中，只能比照类似法律行为按照就近原则对现有的混合所有制办学行为予以法律解释。这种通过比照类似法律行为予以法律解释的操作，虽然在法理上具有一定可行性，但是很容易引起法律之间的冲突。例如，公办职业院校能否举办营利性混合所有制职业院校就存在着《教育法》与《民办教育促进法》及其实施条例之间的法条冲突。除此之外，职业院校
哥不是个传说混合所有制办学还面临着以下法律困境。
第一，混合所有制办学的非公有产权认定制度不健全。目前，我国的法律法规对企业参与办学的产权制度尚不明晰。根据《民办教育促进法实施条例》第5条、第9条的规定，企业主要有捐资、设立基金会、投资、合作等方式举办或参与举办职业教育民办学校。至于是否设立为营利性民办学校，则由企业自主选择。如果企业选择举办非营利性民办学校，则不享有办学收益。教育领域的混合所有制改革不同于经济领域的国有企业改革，不能完全照搬经济领域的产权理论分析混合所有制办学中的产权问题。经济领域的混合所有制改革，企业拥有产权的绝对所有权，但是教育领域的混合所有制办学，企业一旦选择非营利性民办学校，就无法行使收益权，办学结余也不能用于股东分红。因此，办学实践中大部分企业选择举办营利性民办学校。如果企业选择举办营利性民办学校，按照《民办教育促进法》及其实施条例的规定，营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照《公司法》的规定可以用于股东分红[3]。但是，职业院校混合所有制办学是公私资本融合的办学模式，对营利性混合所有制职业院校中非公有资产的认定制度尚不健全。企业的非公有资产经过与公办职业院校的国有资产多次融合后，在实践中很难区分资产的公有抑或私有属性，现有的法律法规对办学资产经过多次公私融合后如何定性的问题
也没有做出相应的规定。
第二，混合所有制办学的国有资产法律保护不足。目前，我国仅有《民办教育促进法实施条例》对以国有资产出資参与办学的监管问题与评估问题做出了概括性规定。在职业院校混合所有制办学中，公办职业院校和国有企业都有可能以国有资产出资。在混合所有制办学过程中，因国有资产与非公有资产经过多次融合后无法辨认法人财产的性质，具有国有资产流失的风险。如何认定国有资产的流失？如何防范混合所有制办学中国有资产的流失？教育领域的国有资产流失与经济领域国有资产流失有何不同？如何保障混合所有制办学中国有资产的增值保值？如何辨析混合所有制办学中法人财产经过多次融合后的性质？如何平等保护国有资产和非公有资产？这些问题尚缺乏相应的法律法规予以规范。
第三，混合所有制办学的产权流动机制不完善。目前，教育领域混合所有制改革的产权交易市场尚未建立，产权的准入、流通以及退出机制都有待建立与完善。一是教育领域混合所有制改革需要对不同所有制的资本进行合理评估，资产评估不仅关系到国有资产的保值增值，而且能保护非公有资产的安全。教育的公益性加大了对国有资产评估的难度;允许企业以技术、管理等要素参与举办营利性混合所有制职业院校，同样也加大了对企业无
形资产的评估难度。二是职业院校在混合所有制办学中，因其产权属性、产权归属与配置不合理，导致面临无法促进非公有资产进行合理流动的风险。三是目前法律制度尚未建立混合所有制办学主体的准入与退出机制[4]。教育领域的混合所有制办学也应该遵循市场经济规律，允许企业合理进入与退出混合所有制办学。为了保障混合所有制办学的规范性和持续性，对于办学主体的准入与退出条件、程序以及法律后果等，应在法律中予以明确规定。金属防腐蚀
第四，营利性混合所有制办学的收益分配不公。允许非公有资本投资取得回报是社会主义市场经济发展的必然规律，运用到教育领域，营利性混合所有制职业院校办学收益如何分配才能更显公平，需要法律进一步予以明确。一是营利性混合所有制办学资产具有公私资本的融合性，如何既保障教育的公益性，又满足办学资产的保值增值，目前尚无明确的法律依据。同时，在营利性混合所有制办学中，因国有资本拥有绝对的话语权，存在利润分配不公的风险[5]。二是虽然《民办教育促进法实施条例》允许公办职业院校举办或参与举办营利性民办学校，但是对取得的营利性收入如何在公办职业院校与企业之间进行合理分配并没有明确的规定，仅概括性规定办学结余依《公司法》规定处理。我国《公司法》规定，公司弥补亏损和提取公积金后，所余利润应分配给股东，其中有限责任公司按
股东实缴的出资比例分配。但是对于公办职业院校而言，如果以国有资产出资，牵涉评估作价、监督管理等一系列法律问题，很难确定国有资产的实际出资数额。
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