上海私车牌照拍卖的公共政策分析
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２０１９．１０总第２２０期
一、问题由来
近年来，小型汽车拥有量在中国各大城市出现井喷趋势，以上海为例，从2014年的327万辆快速增长至2018年的511万辆。私车牌照额度虽然一直在增长，却有越来越多的车主铩羽而归，以2019年8月为例，沪牌拍卖投放个人额度为9249辆，却依旧有超过15万的车主无功而返。在上海中心城区，私车牌照额度是私车在交通拥堵时段的行驶凭证，以拍卖的形式实施限额配置引发了人们的争议。
二、分析框架及理论模型
（一）私车牌照拍卖的公共管制定位
私车牌照拍卖是一种公共政策，运用了政策工具箱中的用者付费和管制两种市场化政策工具，其定位是一种公共管制。私车出行决策中存在着一定非理性因素，并会因此形成一定负外部性，这就要求政策利用需求管理、相关管制方案进行规制、规正、弥补。[1]可将此类管制措施划分成两种，即行政手段与市
挂失登报场手段，前者包含了如单双号禁行等一些社会性管制方案，后者是利用价值制度，以车辆的拥有与使用为切入点加以控制。
（二）私车牌照拍卖管制的公共经济学分析公共经济学指出，在不具备任何关联交易的情况下，由另一方来承受的后果即为外部性。可按照市场主体的类型、施与以及承受关系将之进一步划分成多种类型，其中最为常见的情形是分别由生产者、消费者扮演施予者、承受者的角。对于城市交通而言，其外部性的施予者、承受者分别为消费者、其他消费者。
对于外部性，科斯指出其形成与产权难以明确或与未进行明确界定相关。按照传统观点，作为一种公共产品，道路的修建资金源自纳税人缴纳的税费，其产权、使用具有难以分割、免费的特点。大多数情况下，在负外部性存在的情况下，因社会成
本高于个人成本，市场机制易于导致公共产品被过度使用，即出现“公地悲剧”现象。负外部性会随着施予者行为水平的提升而不断增加，具备一般成本函数的特点，这一特点与正外部性具备的一般需求函数特点存在一定差异。为此，“非理性”决策导致的集中出行，势必会导致其负外部性持续恶化。高考选择专业
此外，市场机制的缺失导致无法将私车出行的长期、非直接、外部社会成本向个体出行决策转移，这就需要利用政府公权力，从市场外部对私车拥有者及其出行行为进行干涉。这就为政府管制提供了充分理由。
三、政策评估与论证
（一）利益相关者模式下私车牌照拍卖政策评估利益相关者是指所有对政策（项目）的目标和执行感兴趣并对其具有影响的团体和个人。按照案例中的分类我们可将其分为四大类，分别是黄牛和代拍公司、中央和地方政府、社会公众和私人汽车的实际用户。
1.黄牛和代拍公司。能够从现行的拍卖政策中获得巨大的经济利益，对车牌政策持欢迎态度。
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2.中央主管部门和地方政府。对于上海市车牌拍卖政策，中央主管部门曾屡次提出质疑，但上海市地方政府认为现行的车辆拍卖制度是一项“过渡性政策”，在控制车辆增长的同时又能为交通建设提供资金。
3.社会公众。公众对上海私车车牌拍卖制度存在较大意见，主要集中在：一是车牌拍卖所得资金的管理不透明。拍卖所得资金脱离了市民和社会各界的监督。二是对拥堵的城市交通现状不满意。拍卖政策施行几年来，交通状况并没有得到根本改变。三是对车牌拍卖政策的合法性存在质疑。
4.私人汽车的实际用户。可将其分为现有用户和潜在用户两类，增长态势受到牌照投放数量、牌照花费及非沪牌照管制政策等多种因素的影响。
上海私车牌照拍卖的公共政策分析
李宁　上海交通大学国际与公共事务学院
[摘　要]本文围绕上海私车牌照拍卖是什么、为什么、怎么样、怎么改的问题进行了研究，阐明了私车牌照拍卖的公共管制定位，分析了政策背后的公共经济学基础，采用利益相关者模式对私车牌照进行了政策评估，基于政策失败理论对政策效果未达预期的原因进行了分析，最后从短期、中期、长期三个维度提出了对策建议。[关键词]私车牌照拍卖　公共管制　外部性　利益相关者中图分类号：D631.43  　文献标志号：A
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（二）私车牌照拍卖未达到政策预期原因分析上海从1994年开始实施中心城区新增私车额度拍卖政策，沪牌私车的增长量虽然被限制住了，但非沪牌私车的增长并不受控制，城市道路交通拥堵的情况始终无法得到改善，从这个角度可以认为上海的私车牌照政策是失败的。政策失败的一般原因归结起来主要有五点，即政策投入力度不足，目标团体并未充分合作，政策自身存在一定缺陷，处理一些问题所付出的代价高于所获得的利益，外部因素影响。[2]私车牌照拍卖未达到政策预期的原因主要有：
1.政策本身的问题。现行政策最突出的问题是政策目标和管理目标不一致。私车牌照拍卖最终要实现对交通拥堵的治理。[3]交通拥堵与车牌之间并不存在必然的因果关系，治理交通拥堵要管的是在路上行驶着多少辆车而不是发了多少块牌照，从车辆使用上进行控制管理才是解决交通问题的关键，而现有的车牌拍卖政策显然没有很好地抓住这一点。
2.目标团体不配合。在私车牌照拍卖这项政策中，广大私人汽车实际用户显然不是积极配合的。一方面，所有经济人都倾向于为自身谋求利益，使自身从中获取最大利益回报，沪牌价格高昂而且还很难拍到，汽车用户会有极大的概率选择外地牌照，从而导致通过牌照拍卖实现交通治理的政策落空。另一方面，政府和公众之间缺乏充分的沟通，公众对车牌拍卖政策提出过尖锐的批评，但政府并未对政策进行进一步评价和合理回应，公众的诉求长期得不到回应，显然不可能积极配合政策的开展。
3.外在因素的干扰。在上海私车牌照拍卖中最明显的外在因素显然是外地车牌。由于在外地办理牌照所需的费用甚至比不上上海办照的一个零头，私人汽车用户大量使用外牌，在大量占有上海道路资源的同时，并没有为此支付相应的费用。
猎的拼音四、结论与对策建议
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从短期来看，一是要严厉打击套利投机，维护车牌市场正常秩序。由于现行的私车牌照拍卖方式和管理程序都还存在不足，再加上车牌价格高企出现了套利空间，政府接下来要进行积极调整和完善。二
是在兼顾公平与效率的基础上优化拍卖制度。投放额度方面，要在拍卖前及时结合道路容量以及交通状况对本年度能够承受的车辆增长速率进行考察，科学地确定投放配额。三是强化公开透明的管理程序。首先，拍卖主管部门应优化拍卖程序，简化拍卖流程，便于竞拍者操作，以此来打破可能存在的代拍联盟，防止价格操纵。其次，财政部门应及时详细地公布每年的拍卖收支状况，确保资金使用
到位。
从中期来看，一是要控制私家车需求，发展汽车租赁、共享汽车等产业。二是提供多元选择，积极推动公共交通+非机动车+步行的综合出行模式，优先发展公共交通，增设公交专用通道，加快地铁建设，有序发展共享单车，优化人行步道。三是加强路网建设，在现有道路基础上挖掘潜力，包括高峰时段开设潮汐车道、整治断头路，优化公路设施投入开发等，提高公路承载效率。四是对交通拥堵收费政策进行研究，特别是在市中心易堵地段按时间收取交通拥堵费，控制易堵道路路面停车位，缓解中心城区压力。
从长期来看，一方面，要健全综合交通枢纽。城市交通体验往往取决于道路交通资源与汽车保有量的匹配程度，解决上海市交通拥堵的必要条件是加强道路交通资源的建设，打造立体交通线路。另一方面，加大对交通与城乡规划的统筹力度。优化城乡空间布局，强化交通对城市发展的引导和支撑，优化城市功能和产业布局，推进重大产业项目、核心基础设施向新城区投入大量优势资源，引导中心城
人口向郊区有序疏解，促进新城、新市镇人口集聚，着力破解城市“摊大饼”和“职住分离”现状。参考文献：
［１］冯苏苇．上海私车牌照拍卖政策效果分析［Ｊ］．政策论坛，２０１１（１）：３６－４１．
［２］陈振明．政策科学——公共政策分析导论［Ｍ］．中国人民大学出版社，２００３：４５－４６．
［３］张宏斌．关于上海私车牌照拍卖制度的思考［Ｊ］．价格理论与实践，２０１４（０４）：１１４－１１６．
［４］２０１８年上海市综合交通运行年报，２０１９．

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