汶川地震作为一种自然灾害,在与社会救助的链接上存
对于汶川地震实施社会救助的几点思考
张国超
一
地震作为一种自然灾害，在与社会救助的链接上存在着两层关系。首先，广义的社会救助体系中包含灾害救助这一项内容，亦即有专门一套应对自然灾害的救助策略。再者，伴随自然环境变化和社会变迁，由于灾害而导致的次生风险增加，纯粹意义上的灾害救助在处理这些问题时显得力不从心；因此，又要在广义社会救助体系框架内去制定并实施救灾政策。
学乐器于是，认识并厘清社会救助、灾害救助的概念涵义和内容体系之于更有秩序、更有效果的在灾后重建过程中实施针对灾区社会成员的救助策略是不无裨益的。
营业执照年检社会救助，在一些国家也称为“公共扶助”，通常认为是社会工作学科领域中的“公共援助”这一概念与传统“社会救济”相结合的产物。社会救助最初是单一向度的生活救助，即当一国社会成员由于某种原因而陷入贫困时，由政府免费提供物资和服务以保障他们维持当下社会的最低生活水平。在实践过程当中，由于传统体制的打破和人类生存需求的扩展，社会救助的内容也进一步增加。在发展过程中，社会成员的基本需求除了吃、穿等基本的生活需求外，还有医疗、教育、住房、疾病等等发展需求；因此社会救
助的基本内涵已经由初期的基本生活救助发展为以基本生活救助为主要内容，同时包含了医疗、教育、住房等方面的救助，以及灾害救助、法律援助和其它救助。于是，广义的社会救助就囊括了最低生活救助、医疗救助、失业救助、住房救助、灾害救助、司法救助和教育救助以及行为/心理救助。
灾害救助是当今各国社会保障制度体制下社会救助的内容之一，也是针对灾害而设置的专项救助制度。了解灾害救助的内容首先要分析灾害救助的内涵。而分析灾害救助的前提是区分灾害救援、灾害救济和灾害救助之差异。一般来说，灾害救援主要是指在灾害刚刚发生时，紧急抢救、转移和救济灾民，妥善解决灾民临时的吃、住、穿、
图1  简明社会救助发展历程
医等问题。灾害救援是灾害救助的一个前期内容，它所涉及的是灾中即时救济帮助的问题。灾害救济则主要指政府及其职能部门对灾民进行实物或者现金救济，它不仅具有较强的恩赐
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性、被动性和随意性，也往往是个灾后救助的概念，这是对灾害救助较为传统的理解和说法。灾害救助则比较全面的概括了灾中与灾后的即时与持续的内容，还表明这种社会保障制度中的灾害与贫困相伴的基本事实，在切实解决灾民的基本生活的前提下，也要帮助、扶持灾民贫困户生产自救、脱贫致富、提高抵御自然风险的能力。
排骨冬瓜的做法图2  灾害救援、灾害救济和灾害救助的一般关系
通过上述比较分析可以看出，在社会保障大格局下，现代社会的灾害救助作为社会救助制度的一个子
系统，虽然相比于其传统理念已经拓宽了内涵，但依旧停留在发展性救困扶贫的层面上。在多样风险并存的现代社会，采用单一的灾害救助策略不利于恢复灾后生产、保障社会成员的生活以及促进灾区社会的进步发展。因此，救灾政策的实施必须置于广义社会救助体系之中，通盘考虑、有的放矢，以配套性的、综合性的策略去解决。
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二
总体来说，前期主体救助即地震灾害救援阶段已经基本过去。政府动用大量人力、物力在这段时间内搜救、转移、安置了大量受灾人员并努力做好医疗卫生保健工作。政府以及社会的救援工作取得很好的成效，收到国际社会的一致好评。与此同时，政府通过发放现金和口粮之社会救济手段来保障灾区人们的基本生活，也避免了大面积饥饿、贫困的即时发生，有效地维持了灾区的社会秩序。总之，纯粹概念下的灾害救助工作已经部分完成，剩余的内容也已做出具体规划，比如说向灾区人民免费发放现金和口粮三个月并建设临时住房等。以后的社会救助工作则主要侧重于应对因为灾害破坏社会秩序之后而发生的和可能发生的社会问题。这需要在整体性理念的指导下采用归类的原则付诸实施。
所谓整体性理念，是指要将社会各子系统看成一个有机组合的整体，各子系统互为补充，共同发挥功能而维系社会正常发展。这相当于社会学理论传统中的结构功能主义，每一个子系统出现异常都会导致社会的运行受阻。因此，在重建灾区社会时，要全面把握形势，同时制定全方位的解决策略，不能“
头痛医头，脚痛医脚”。而归类原则则指根据社会有机体出现病症的地方，运用不同的理念和策略去加以解决。以上两个原则就是通常意义上的“大处着眼，小处着手”。在实践过程中，社会救助工作的实施更要注意以下几个问题。
作为社会保障体制中的一项制度安排，社会救助实施的主体在认识层面上侧重于国家和政府。在实践过程中，以此施行将对国家和政府造成很大的压力。特别是在本次地震造成巨大的损失的情况下，单纯依靠国家和政府，将会使持续的救助产生诸如资金、人力、物力等多方面的问题，资源不能得到有效的调动和利用。因此，灾后重建的救助工作应该由国家和政府、市场以及所谓的由非政府组织、慈善组织、民间社会团体等构成的公民社会共同承担；同时积极回应国际社会所能提供的各方面的资源并加以有效利用。行为主体的多元势必会导致一种混乱无序的状态，这就要求要以国家和政府为主导，在尊重各方意愿的基础上，合理分担各行为主体的责任，使救助工作能够持续而有序的进行。提倡多方参与，不仅可以充分调动散布于社会中的资源或者能量，也是对现代国家公民意识的一种培养途径。自然灾害在一定程度上是难以把握的，任何地区蒙受损失，都应该得到全社会的广泛支持。再者，在全球范围内开展救灾的国际合作是将来的发展趋势。地球村的风险在增多，由于风险而造成的损失在增大，很多国家在应对这一问题时面临很多困难，这就要求国际社会开展广泛的救灾联合援助来解决这个将会对世界或者世界的局部产生冲击的问题
图3  社会救助实施的主体组合
在现代社会，不同于先前以布施恩惠为特征的社会救济，当遇到困难而导致生活陷窘境时，享有社会救助是公民的一项基本权利。一个国家的公民享有生存权和发展权，这就要求在实施救助的过程中，要更加关注灾民的权利和能力。关注权利，就要充分尊重灾区人民的想法，按照实施求实的原则，在
了解灾区人民需要的基础上，开展救助工作。纵观全国社会救助各方面活动，很多地区在实施低保、医疗救助等过程中，受益人的主体地位没有得到充分体现。相关部门在开展工作时，不是以“服务”为本，而是以“治理”或者“管理”为本。这样就会导致受益人的相关权益受到侵害，而使救助工作处于尴尬的境地。关注权利，就是抛弃传统社会救济单纯的“授之以鱼”的理念，而是在“授之以鱼”的基础上“授之以渔”。在前期实施资金和粮油补助的基础上，逐步帮助他们恢复生产，加强基础设施建设，提高抗风险能力，实现更大程度上的自力更生。这些工作，在灾后救助的初始阶段就要在正确的理念引导下打下良好的基础，所谓“良好的开端是成功的一半”。爱过不后悔郑源
图4  灾后人的归类
这次地震所造成的危害是巨大的，影响到社会结构的方方面面，对于不同的社会领域产生了不同的影响；比如，有些老人失去子女，有的孩子失去父母，有的人失去工作，有的人引致伤残，有的家庭失去劳力。对于这些情况，就要依据归类的原则，按照各体的特征，制定不同的救助策略。灾后重建不是一蹴而就的事，而是一个长期而艰巨的过程。政府有必要在既有职能部门的基础上，组建临时救助管理部门，统筹开展灾后援建的救助工作，避免
多头领导和推诿责任现象的发生。灾后救助，失去抚养或赡养人的非劳动力人口是首要的关注对象，也是需要最多的体。最低生活保障、教育救助、医疗救助将在救助工作中扮演主要角。并且，鉴于这以体属性比较特殊，更应把针对于他们的救助工作规划的更加细致长远。特比是失去亲人的青少年体，他们处于成长阶段，更需要国家和社会从多方面给予更多的支持。再者，之于其他的劳动力人口，也要按照各体的需要和现实情况，从生活、就业、医疗等方面给予全面的支持，以帮助他们更快、更有能力的实现生活自主。
图5  社会救助建构层次
总之，灾后的救助工作是在国家和政府主导下，通过多方参与，在广义社会救助体系的框架之下展开
的。采用综合性的、全方位的救助策略，不仅能够更快的恢复灾区人民的生产生活，更能有利于他们的长远可持续发展，其意义是不言而喻的。从某种意义上说，汶川地震破坏了一个地区既有的社会结构和社会秩序，通过制度建设恢复区域社会面貌并促进社会的良性运行和可持续发展很现实的摆在面前。其中，社会保障制度建设是灾区制度建设的一项重要内容。国家、政府和社会有必要在总结和反思灾区现实的基础上，创新实践，构建全新的社会保障制度，以应对风险社会的来临。
作者简介：
张国超，华东理工大学社会学系，研究方向：社会保障、农村社会学。
文章来源：作者投稿
中国社会学网 www.sociology.cass

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