第一章 绪论 1.1 课题研究的目标与解决的主要问题 中国是世界上最大的发展中国家，持续的经济高速发展、工业化和城市化进程的加快、庞大的人口基数和老龄化的不断加深、城乡二元经济结构的长期存在，给我国社会保障体系带来了巨大的压力。同时，中国处于一个以结构转型与体制转轨同步启动为特征的转型期，在这一巨大变迁过程中，中国社会也正在进入一个高风险的社会，自然风险、社会风险、经济风险、人为风险等相互交织，形成特殊的综合系统性风险。而这些，都大大的加重了社会保障体系的负担。 党的十六届六中全会《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决议》和十七大报告《高举中国特社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》将“建立覆盖城乡的社会保障体系”作为构建社会主义和谐社会的主要内容之一。商业保险在构建社会保障体系中的作用已经逐步显现，因此借鉴先发国家的经验，结合我国社会经济社会日新月异的发展实际，对新形势下商业保险在整个社会保障体系中的作用进行重新思考定位，理清发展商业保险支持社会保障体系建设的脉络，为党中央国务院提供建立和完善社会保障体系的思路，解决党和国家关心的我国巨大的社会保障问题，缓解社会矛盾，推动我国经济增长方式的转变和经济的发展，具有重要的理论实践意义，也是该课题研究的主要目标。在研究过程中我们着重解决以下两个问题： 第一，结合中国当前的新形势，开创新的研究视角，对商业保险在我国现行社会保障体系中的作用进行深层次的梳理。 第二，商业保险在社会保障体系中的定位及作用机理进行分析研究，构建系统的、多维度的社会保险与商业保险互动的框架体系。 1.2 社会保障与商业保险的区别与内在联系 1.2.1 社会保障与商业保险的概念与区别 王绪瑾（1998）认为，社会保障是国家通过立法对社会成员给予物质帮助而采取的各种社会措施的总和。它是每一个社会成员享有的基本权利，也是政府对每一个社会成员应承担的基本义务；它包括社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚。 对于商业保险的定义，王绪瑾（1998）认为，“商业保险则是投保人根据合同约定，向保险人支付保险费，保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担赔偿保险金责任，或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄、期限时承担给付保险金责任的保险行为”。魏华林、林宝清（1999）认为：“所谓商业保险，即保险双方当事人（保险人和投保人）自愿订立保险合同，由投保人交纳保险费，用于建立保险基金；当被保险人发生合同约定的财产损失或人身事件时，保险人履行赔付或给付保险金的义务”。 社会保障通常具有以下特点：1、建立在社会公平原则之上，由国家或社会作为社保制度的实施主体；2、社会保障的对象是全体社会成员；3、建立和实施社会保障制度的目的是保证政权的稳定和社会的发展；4、基本不体现参与者的个人意志，参与多为强制性；5、给付标准较低，只保障基本社会水平；6、费用多由个人、企业和政府共同负担或由政府承担；7、社会保障制度覆盖了养老、失业、医疗、工伤、社会救济等多个方面；8、社保缴费的费率一般根据收入情况决定。从覆盖的范围来看，社会保障的内容包括养老、医疗、失业、工伤、社会救济、社会福利、优抚、保健、生活卫生环境等多个领域。 商业保险则具有以下特点：1、建立在牟利的商业原则之上，客观上起到了稳定社会、化解风险的作用；2、由保险公司作为实施主体；3、服务对象为参与保险的人；4、以投保人的自愿为前提；5、保险项目范围广泛，给付标准较高；6、费用完全由个人负担，保障程度与缴纳的保险费呈正比；7、商业保险的费率一般根据风险厘定。 1.2.2 社会保险与商业保险的内在联系 社会保险和商业保险的不同特点表明，两者是在性质、目的、运作方式等方面都存在很大差异的社会安全保障方式。从功能和分工来看，公办社保覆盖全社会，是提供社会全体公民安全保障的基础；商业保险则是公办社保的必要补充，用以对社保不能覆盖的领域和保障程度不够的部分消费者提供保险。但是这并不意味着社保和商业保险是两种截然分开（甚至存在某种程度对立）的保障方式。从国外实践看，近年来社保与商业保险结合起来、相互补充、共同发挥作用的情况日益普遍。一方面，在公共社保的制度中，个体、企业、商业保险公司和一些社团组织通过各种形式参与新制度框架的设计或修改原有制度框架，在决策中发挥越来越大的影响力。另一方面，在商业保险领域，政府也有相当程度的参与。例如在绝大多数国家，立法机构对企业年金制度中的补充养老计划制定了法律框架，明确了企业和雇主在补充养老保险制度中的法律义务，在政府税收制度中，一些国家也对商业保险公司执行的补充养老计划提供了一定程度的优惠措施。 但是，在实际运行中，社会保险与商业保险之间还存在相互竞争、冲突的一面，例如，在保险资源空间一定的前提条件下，两者之间相互冲突存在一些矛盾。然而，随着人民生活水平的提高以及保险需求量的增大，两者之间将更多地表现为相互促进、相互融合和共同成长的一面。总之，目前的社会保险与商业保险的边界日渐模糊，商业保险正在更大的程度上发挥社会保障的作用，两者共同构成了国家的社会保障体系。 1.3 大力发展商业保险的必要性与重要性分析 1.3.1 新形势下大力发展商业保险支持社会保障建设的必要性 改革开放30年来，中国逐步从传统的计划经济体制转变为社会主义市场经济体制。经济体制的剧烈变革极大地解放和发展了中国的生产力。经过20年的快速发展，中国的经济总量和人均GDP在世界上的位置明显提前，创造了经济高速增长的奇迹，人民生活总体上达到小康水平，社会福利得到明显改善，市场经济日益走向成熟，中国的改革开放取得了举世瞩目的成绩。 中国政府抓住国民经济快速发展的有力时机，在社会保障制度体系建设上做出了不懈努力。2002年，中国共产党十六次代表大会提出全面建设小康社会的目标，健全的社会保障体系是其中的重要内容。党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障，促进经济发展和社会稳定”，将社会保障体系的建设作为社会主义市场经济体制的重要组成部分；党的十六届六中全会《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决议》和十七大报告《高举中国特社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》进一步提出将“建立覆盖城乡的社会保障体系”作为构建社会主义和谐社会的主要内容之一。经过多年的努力，中国社会保障制度体系的建设取得了重要进展：明确了完善社会保障制度的基本原则、总体目标和主要任务，确立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险和基本医疗保险制度，基本建成了涵盖养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险以及城乡居民最低生活保障制度的社会保障体系。社会保障制度的改革与不断完善，对保障人民众的基本生活需求和维持社会团结，对国有企业改革、经济结构调整的顺利进行，对统筹城乡经济发展进程，发挥了十分重要的作用。 但是，中国作为世界上最大的发展中国家，持续的经济高速发展、工业化和城市化进程的加快、庞大的人口基数和老龄化的不断加深、城乡二元经济结构的长期存在，给我国社会保障体系带来了巨大的压力。同时，中国处于一个以结构转型与体制转轨同步启动为特征的转型期，在这一巨大变迁过程中，中国社会也正在进入一个高风险的社会，自然风险、社会风险、经济风险、人为风险等相互交织，形成特殊的综合系统性风险。2003年的SARS事件，2004年的禽流感事件，2008年的冰冻、地震特大自然灾害以及次贷危机引发的全球金融危机，都是现代社会综合系统性风险的体现，而这些，都大大的加重了社会保障体系的负担。 一个公平有效的社会保障体系应该是包括社会保险、商业保险、社会救助、社会福利等多层次优势互补，政府、社会、单位和个人多渠道参与的全方位保障体系。中国经济社会各项改革的不断深入对社会保障体系的有效性、安全性的要求越来越高，因此，客观上要求不断完善社会保险和社会保障制度，也需要商业保险不断做大做强、发挥更大更积极的作用，以弥补社会保障体系的不足。 1.3.2 商业保险在社会保障体系建设中的重要作用 国外社会保障体系发展实践表明，商业保险与其他社会保障制度，特别是与社会保险之间，呈现出一种互制互动、相互促进的关系，并随着社会政治、经济状况的变化，表现出不同的组合形式。国外养老和医疗保障体制改革的基本方向是强化个人责任和市场功能，更多地利用市场机制改善社保体系，提高资金使用效率和国民的福利。因此，对于中国来说，应充分认识商业保险在社保体制中的重要作用，积极鼓励商业保险发展，并为之提供更大的作用空间。 第一，随着中国快速进入老龄化社会，我国的社会养老制度将面临着巨大财政压力。截至2008年底，中国老年人口总数已达1.59亿，占总人口的12％，但据联合国预测，到2040年中国的老龄化率将达到28％。在老年人口迅速增加的情况下，要维持高替代率的养老保障体制和高水平的医疗福利制度几乎是不可能的。从健全养老保障体制、消除社会不稳定因素、改进国民养老福利的角度出发，需要大力发展商业养老保险，为社会基本养老保险提供有益的补充。 第二，相对与社会基本保险来说，商业保险有着独特的效用。在国外，商业保险特别是人寿保险被视为一种投资理财方式。一是寿险本身就具有储蓄功能，可以帮助投保人更好地分配收入；二是寿险的回报可以免税，同时寿险的赔偿部分也是免税的；三是按照国际惯例，保险赔偿金是免于追索的，债权人永远用保险金抵偿债务人的债务；四是寿险的现金价值可以获得金融机构的信贷。此外，社会养老保险只对生存的参保人提供保障，商业养老保险却可以在保障人生存的同时也对投保人身故后的家人提供保障。目前社保体系的养老金只能按月领取，而商业养老险则比较灵活，为投保人提供了更多的选择。 第三，出于大量保险资金运作的需要，保险公司通常具有很强的资本市场运作能力，兼有保险产品和资金管理双重能力，尤其随着保险资金运用渠道的不断拓宽和保险资金运用模式的改进，保险资金运用的安全性和收益性都将获得更大的保证。而且由于保险赔偿是免税的，对于投保人来说，可以更好地规避风险，大大改善投保资金的收益性。 第四，近年来我国一些高危行业事故频发，给政府带来巨大压力。商业保险作为第三方力量介入高危行业，既可以有效弥补行政安全管理体制的缺陷，减轻政府负担，提高财政资金的运作效率，也可以有效地动员社会资金，分散风险和强化风险的事先管理。 第五，我国是农业大国，全国13亿人口中，有7亿多在农村。相对于城市居民而言，他们的社会保障程度比较低。因此，在当前国家和地方政府财力有限的情况下，通过利用商业保险自身独特的专业化优势，为广大农民提供包括农业保险、失地保险、养老、医疗、健康、子女教育等在内的多种保险保障，将对提高农村地区的社会风险保障水平，支持社会主义新农村建设发挥重要作用。 总之，商业保险可以有效地弥补我国社会保障制度覆盖面窄、保障程度低等不足；商业保险是减轻政府社会保障压力、稳定社会生活的有效手段；商业保险是建立、健全我国多层次社会保障制度的重要组成部分，将推动我国社会保障制度走向完善。 第二章 国外商业保险参与社会保障的经验与启示 现代社会保障制度萌芽于自由资本主义末期，在西方发达国家工业化、城市化的进程中日趋发展与完善。随着经济全球化进程的不断深化，当今世界各国都在借鉴别国经验，逐步发展和完善了本国的社会保障制度。根据其内容特点的不同，现代社会保障制度模式大体上可以分为五类： 1. 投保资助型社会保障模式 这种模式始于德国。德国是世界上第一个以比较完备的立法确立社会保障制度的国家。19世纪80年代，德国首相稗斯麦为了对付工人运动，一方面颁布了《反社会主义者法律》，对工人运动进行镇压；另一方面，先后颁布了《疾病保险法》（1883年）、《工业伤害保险》（1884年）以及《老年及残疾保险》（1889年）等社会保险法律，并由政府财政拨给补助金，强制工人参加社会保险。由此，初步创立了以社会保险为主要内容的社会保障制度并逐步形成体系。投保资助型社会保障模式的主要特点是：以面向劳动者建立各种保险制度为基础；强调政府、社会、雇主、个人共同担负社会保障责任；要求权利和义务相统一；保险基金以保险费为主，一般税收只起补充作用；社会补助成为一种重要的补充形式。目前，采用投保资助型社会保障模式的国家主要有：德国、比利时、卢森堡、荷兰、意大利等欧盟国家。 2. 全民福利型社会保障模式 1908年，英国创立了社会保障制度，并于1911年颁布了《国民保险法》。1942年，英国又根据经济学家贝弗里奇有关实行社会保障制度的报告，对每个公民提供7个方面的保险，包括儿童补助、养老金、残废津贴、丧葬补助、妇女福利、失业、丧失件几活来源等内容。从1942至1947年英国相继通过了一系列有关社会保障的法律，在世界上率先建立了比较的社会保障制度。这是一整套“从摇篮到坟墓”的社会保障制度，它的特点是：以公民福利权利为核以国家为主体；以国民的充分就业和收入均等化为社会保障的目标；社会保障原则倾向会公平；社会保障的内容覆盖面广，保障标准高；不过分强调保险原则，主张福利的普和统一性；不过分强调权利与义务的对等，社会保障的主要形式是国家支付，社会保障主要由国家税收来解决。这种模式在最大程度上体现了社会对全体人民公平利益的保障前，采用这一模式的国家主要有英国、爱尔兰、丹麦、芬兰、挪威、瑞典、瑞士等国。 3. 资助自助型社会保障模式 美国是采用这种模式的典型代表。美国于1935年开始实行以政府所控制的公共帐户的资助自助型社会保障模式。这种模式反映了政府仅对特定对象提供社会保障，它更趋向低收入、生活贫困者倾斜，社会救济或公共补贴是政府所采用的主要手段，而其余社员通过市场途径谋求个人保障方式。美国个人保障的完成很大程度上要依赖于私人年金制这是一种市场型的保障制度，美国因此有众多发达的养老基金组织。资助自助型社会保障模式的特点是：强调社会保险制度的效率，实行社会保险制度场经济良好的对接；对所有的工作者均一视同仁，强调政府、企业和个人的三方责任，权利和义务相结合的原则；保障项目的参与实行强制性和自由选择相结合；侧重于以充分就业为首要目标的宏观控制，把社会保障的重点放在解决“困难”以缓和由于分配不均造贫富悬殊的矛盾，从而使收入较低的阶层得到更多的收益，使贫困人口大大减少。目前，采用这种模式的有美国和澳大利亚、日本。 4. 强制储蓄型社会保障模式 这种模式通过国家立法强制实行储蓄，雇主和雇员按规定比例交纳一定公积金，随经济发展而不断调整，但比例统一；公积金存款全部存入个人账户，可以用于购买住房、医疗费及养老金；公积金制度实行制度化、规模化管理。政府不提供资助，完全是一种自助型的社会保障模式。这种制度的主要特点是：不具有再分配性质，不以公平为主要目标；实行基金积累筹资模式。给付水平实行供款基准制而非收益基准制；给付水平的高低取决于个人账户累而非社会保障计划的承诺。这种模式有助于把当前消费变为未来的有计划消费，把一消费基金变为积累基金，增加生产投入，促进经济发展。同时由于政府不出资，减轻了财政的负担，有助于国家集中财力对经济和社会进行大胆改革和管理。这种制度模式以新加坡坡的中央公积金制度和智力私人管理的养老金制度为代表，实行这一模式的国家还有马来西亚、印尼、斯里兰卡、加纳等。 5. 国家统筹型社会保障模式 国家统筹型社会保障模式是与就业相关联的社会保障制度模式。最大的特点在于强调国家的责任，社会保险的对象是国有经济部门的雇员。社会成员一旦就业，便自动加入了受保障者的行列，各种社会保险项目有统一的组织机构经办，其生老病死伤残的各方面社会保障费用全部由国家负担。在保障目标上以追求社会公平为主，效率次之。这种制度曾一度成为社会主义优越性的一种体现，它使劳动者特别是老弱病残者得到了社会的救助，从制度上显示了公有制的力量，但是其保障对象的不公平性和效率的低下也给社会主义国家的经济带来了严重的影响。这种制度始于前苏联，并曾在很多社会主义国家普遍推行，目前主要在亚洲的朝鲜及美洲的古巴等社会主义国家实行。 2.1 美国 美国实行的是投保资助型社会保障制度。美国国会于1935年通过了《社会保障法》，建立了包括社会保险、公共救助和儿童福利三项在内社会保障制度，这是在德国社会保障制度基础上建立的第一个完整的社会保障制度。自《社会保障法》实施后，美国的社会保障制度经过多次修订和补充，已形成内容比较广泛的社会保障体系。它主要包括老（年）残（障）遗（属）社会保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和福利补助等。美国的社会保障制度，权利与义务紧密相关，与西欧部分发达国家实行的普遍年金、普遍儿童津贴和免费医疗服务制度迥然不同。他们采取“受益人同时也是缴费者”，即要享受社会保障权利，必须先缴费的办法。劳动者的社会保障费来源全部由被保险人及企业缴纳保险费解决，社会保障基金的筹集由雇主和雇员各承担50%左右，只有特殊项目才由政府财政资助。财政支出中，社会保障支出占31.85%（2000）。美国社会保障体系内容庞杂，覆盖面广，多渠道集资，多层次管理。据统计，各种保障项目有300多项。 美国的养老保险制度实行多层次的退休金支付，由政府举办的养老保险（社会保雇员按统一税率分别缴纳）、企业的私人退休金计划（资金由雇主负担或与雇员储蓄保险（自愿参加，资金一般个人出3/4，企业出1/4）三部分组成。政府举办的养老保险待遇标准以缴费年份指数化的月平均工资作为基数按不同比率计发。美国的医疗保险制度分为三类：第一类是65岁以上退休人员的医疗保险，所需资金来源于社会保障税及普通税收，发生的医疗费个人负担20%；第二类为贫困者的医疗补助，所需费用由政府负担；第三类为雇员的医疗保险制度，医疗保险费由雇主和雇员共同负担，由私人医疗保险公司或私人保险公司经办，医疗费个人负担20%。 美国的社会保障制度的设计受到了美国新古典综合派提出的把效率置于相对优先的地位的基本思想的影响，因而其与西欧部分发达国家的社会保障制度相比较是不完整的，政府对社会保障管得不宽，干预有限，是低标准高效率的。 2.2 智利 智利于1924年建立起的社会保障制度，首先建立了职工保险计划，主要为从事体力劳动的工人提供养老、医疗和伤残方面的资助。 2.2.1 智利旧社会保险计划的弊端 1925年，智力将保险形式推广为白领职工保险计划、公共部职工保险计划和记者保险计划（旧社会保险计划）。但是，在这一系列保险组织及保险计划的建立过程中，由于缺乏国家的总体规划，各种保险方案五花八门，差异很大，产生了很多弊端。制度分散，缺乏统一管理。到1979年底，智利已有32个社会保险管理机构，甚至派生出100多种养老保险计划，急须统一规范管理。 （一）国家和企业负担沉重 智利最初建立的养老保险实行现收现付制。由于制度不完善等原因，到1975年，有些企业各种社会保险基金的缴费率占雇员工资的50%以上，雇员个人缴费率为本人工资的15%左右，政府财政补贴占社会保险基金总支出的50%。 （二）运行效率及服务功能差 由于机构多、职责不清和管理混乱，导致工作效率低。有的退休者在提出领取养老金的申请后，往往要等上一年多时间才能领到。 2.2.2 智利新社会保险计划的特点 20世纪80年代初，智利进行了社会保障制度改革，于1980年推出了《养老保险法》。其主要特点是将养老保险由现收现付制改为完全积累制，并主要交由民营机构经营运作。智利现行的个人账户养老保险制度的特点可概括为个人账户强制储蓄，私营机构具体运作，政府实施立法和监控，并承担最终风险。 （一）建立个人账户 个人缴纳工资总额的13%（1995），建立个人养老金账户。个人要将缴纳的养老保险费存入自己选择的一家养老基金管理公司，雇主不缴费。养老基金管理公司为缴费者建立个人账户，并负责将此账户中积累的资金投入资本市场。缴费者退休后根据个人账户积累决定养老金领取额。个人账户中积累资金的基本用途是在缴费者具备法律规定的受益条件后为其支付养老金，缴费者也可以用这笔资金作担保申请住房贷款或提现，但条件是必须保证账户余额不低于本人退休前10年社会平均工资总额的70%。 （二）私营机构运作 智利在改革后设立的上述储蓄计划的收入、支付和投资等具体工作均由养老基金管理公司统一进行管理。养老基金管理公司的性质为私营机构，是专门为运作养老基金而成立的股份公司，除养老基金管理公司以外的任何企业均不得从事养老基金投资管理业务。按照智利的规定，只要能够吸收到足够数量的参加者（至少在4000人以上）并拥有最低约为12万美元的资本，就可以成立一家养老基金管理公司。参加养老保险的社会成员可以自由选择养老基金管理公司托管自己的养老基金个人账户，并可以在不同的管理公司之间转移账户。智利目前共有18家养老基金管理公司，股东大多数为商业银行 （三）支付形式多样 养老金支付方式二个人具备养老金领取条件时，有3种支付左式可供选择： 1. 计划提款。缴费者可将个人账户储存合养老金继续存在养老基金管理公司，并由该公司为其制定领取计划，按月领取养老金，账户余额仍按实际的投资回报率计息，并相应调整待遇。退休者死亡后，其个人账户中的余额可以继承；如果个人账户中的存款领取完后，退休者仍健在，则由政府财政负责支付法定最低养老金。 2. 终身年金。由养老基金管理公司负责将个人账户中储存的养老金转入一家人寿保险公司购买终身年金。如果账户存款余额超过了购买最低终身年金所需的金额，退休者可将超过部分一次提现。购买终身年金后由人寿保险公司每月定额支付养老金，可一直支付到退休者死亡。但此方式下的养老金结余不能继承。 3. 临时提款加终身年金。缴费者可以将个人账户中的养老金储存额在养老基金管理公司保留一部分，然后将余额转入一家人寿保险公司购买终身年金，再由人寿保险公司支付终身年金。 4. 养老基金投资。养老基金由养老基金管理公司负责收支运营，其中最重要的就是运用个人账户养老基金进行投资。虽然养老基金投资由养老基金管理公司实际操作，但智利政府对养老基金投资进行了严格的规定。 智利20年来的养老保险制度改革，引起了世界各国和国际组织的高度关注，其中既有肯定的意见，也有否定的态度。肯定智利养老保险改革的主要理由如下：将养老基金由公共部门管理改由私营机构运营，大大提高了服务和管理水平以及投资回报率；将过去杂乱无章的各类制度整合为统一的养老保险制度；促进了储蓄率（积累率）的提高和资本市场的发育：减轻了企业和国家的负担。持否定和谨慎接受态度的主要原因如下：新制度着重强调养老基金的储蓄功能，弱化了再分配功能，偏离了社会保障的社会共济方向；养老基金投资的商业化运作形成了社会资源的虚耗，很多养老基金管理公司将大量的人力、财力用于促销活动；投保人缴纳的管理费用过高；私营机构管理数额巨大的养老基金，容易形成金融垄断；政府承担了巨大的责任和风险。 2.3 瑞典 瑞典以其完整的社会保障制度和最高的社会保障水平取得了“福利国家的楷模”、“福利国家的橱窗”的称号。瑞典自1913年建立老年保险制度以来，社会保障体系不断扩大和完善。20世纪50年代，瑞典开始按“福利国家”模式改造原社会保障制度，著名的《改造社会》27条，为瑞典建立福利国家打下了基础。1962年，瑞典通过《国家保险法》后，逐步建成了一个比较完备的保障系统。瑞典把生、老、病、死全部纳入社会保障体系，其基本内容为生一育补助、儿童津贴、免费教育、养老保险、医疗保险、工伤保险和住宅服务等。国民年金、国民附加年金和医疗保险是瑞典社会保险的三大支柱，各种保障项目和待遇多而全，其保障支出占国内生产总值的比重在世界上最高。瑞典推行“全民福利型”社会保障制度，其福利政策体现了四点：一是每个人都有权获得适当的住房，低收入者不会妨碍自家儿童的生活和成长；二是每个人都有享受教育的权利；三是每个人在患病时都能知道自己不会受到经济困难和因支付大疗费用而困惑；四是每个老人都明白自己能够享受到赖以生存的养老金。瑞典社会保障的特点： 1. 社会保障建立在公民普遍的权利之上。瑞典制定福利政策的基本点是侧重于公民分配，全民一律享受。由政府税款拨出的福利基金，如规定年满65岁的公民不论其经济和职业状况如何，都可以获得相同金额的基本养老金以及与退休前收入相关的附加养老如退休前收入较低或工龄较短而影响附加年金的数额，政府给予补贴。所以大多数享受的人员在经济上与正常工作人员差不多一样富裕。 2. 较为广泛和优厚的公共补贴制度与社会保险相结合构成了平等程度和标准都较高会保障。这一模式反映了瑞典社会民主党政府重视公共经济，以其强大的社会福利刺激推动经济发展。 胡子长得快3. 享受人一般不需要直接缴纳社会保险费用。在瑞典，社会福利费用大部分由政府负担个人缴费很少，最大缴费者是雇主，他们需要将雇员工资总额的33%以上的一部分作为社会保险费上缴。这一政策是和“混合经济”联系在一起的。他们认为，社会主义的建立不一定要实现生产资料国有化，相反在生产资料私有化的社会中同样可以达到“经济与社会平等”的目标，即通过高额累进税制和工人参加企业管理的“劳资合作”，不实行公有制也能实现社会主义目的，这与民主社会主义思想是一致的。 4. 社会福利法制化。瑞典推行的社会保障制度是通过立法付诸实施的。每一个公民应享受的福利待遇和应负担的义务都是非常明确的。法律对公民的权利给予保障，否则可向法院起诉。 5. 失业保险的非强制性。瑞典一直将劳动力市场的充分就业当成一个优先目标，并将这个目标与一个长时期的劳动力市场政策结合起来。瑞典的失业保险不是由政府管理的，而是分别由两个部门负责管理：一是由工会自愿建立的夫业基金会管理，政府给予大量补贴；二是劳动市场委员会举办的项目，专门为上述项目中未包括进去的人员准备的，由各地劳动委员会或就业办事机构管理和具体实施。 瑞典奉行的“从摇篮到坟墓”的社会保障政策，对于社会稳定和经济发展起了很大作用。国家通过立法手段，干预经济和财政，对国民收入再分配，从而使财富在各家庭之间的趋于平等，这对于消除贫困和保持社会稳定与繁荣，起了保障作用。 2.4 英国 英国是第一次产业革命的发源地，又是亚当•斯密、庇古、凯恩斯的故乡，是古典经济学、福利经济学和福利国家的发源地，加之基督教在英国具有长远的历史和影响，所以英国的社会保障制度不仅独具特，而且对世界社会保障制度的形成与发展产生了重大影响。 1920年，庇古的《福利经济学》一书出版，该书的论点为英国后来实行国家福利型社会保障制度提供了理论基础。1941年6月，英国政府设立“社会保险及有关事业部门联合委员会”，聘请牛津大学经济学院院长贝弗里奇（W.H.Beveridge）负责调查、研究和改进社会福利制度。1942年11月，贝弗里奇提出的报告成为政府社会立法的白皮书。《贝弗里奇报告》提出对每一位公民要建立全面的保健服务、家庭津贴、失业津贴、寡妇年金、较高的退休年金标准、生育津贴、丧葬补助等七个方面的社会保险，并提出了普遍性、政府统一管理、全面保障的原则。第二次世界大战后，工党政府以部分工业国有化，实现充分就业和社会福利为纲领，先后通过了一系列立法，实行了社会保险、工_伤保险、家庭津贴和全民医疗保险法案。以1946年通过的《社会保障法》为标志，初步形成了一个内容广泛统一的社会保障制度，这也是当今世界历史最悠久、最发达和最完整的社会保障制度之一。1965年，英国对1946年出台的《社会保障法》作了大量的补充和修改，1975年对原社会保障金的缴纳体制进行了重大的改革，从而形成了现在的英国社会保障的基本结构。 英国现行的社会保障项目繁多，有40多种，按资金来源不同可分为两大类。 一是社会保险。即由国民保险项目提供的各种保障待遇，包括失业保险金、疾病保险金、生育补助、退休金、伤残保险金、鳃寡保险金及儿童特殊补助等七个方面。英国实行全民医疗保险制度，它和国家保健实行双重制度。疾病补助是社会保险的一个项目，医疗保险的主要项目是发放疾病和生育补助金；国民健康服务是一项综合的医疗服务事业。医疗服务和疾病现金补偿是严格分开的。前者的对象是全民，唯一条件是患者，由卫生行政机关提供服务；后者的现金补偿者必须参加社会保险并按期缴纳保险费，还规定有补偿期限和各种特殊条款，主要由社会保险机构负责。 二是社会福利和社会救济的各项保障待遇。这些待遇属于社会福利性项目，即在同等条件下只要是公民，人人有份，无须考虑享受者的经济状况。还有一种是社会救济性质的，如个人及家庭收入来源不足以满足最低生活需要者、已充分就业的低收入者和领取失业救济金者超过规定期后的补助等。社会救济需要根据家庭经济状况调查的结果而定。上述所需的资金全部由政府财政负担。 英国社会保障资金的来源包括是：雇主与雇员共负担社会总基金的50%，其余50%由国家财政支出。例如，1993—1994财政年度保险基金由个人缴费27%、雇主缴费30%、财政预算40%和投资收益3%组成。 英国执行的高保障水平的福利型社会保障制度对其经济和社会发展起了重要作用，尤其是早期在控制失业率和收入均等化方面作用很大。医疗保险与救助，对产妇和幼儿的津贴及职业培训，促进了国民身体和文化素质的提高，也改善了劳动者的生活。 2.5 日本 和欧美国家相比，日本的社会保险制度建立的比较迟，他们充分地借鉴已经实施社会保险制度国家的有益经验和教训，结合本国的实际，建立了具有本国特点的社会保险制度。日本现行的社会保险制度主要有四项，即养老金保险制度、医疗保险制度和工伤事故保险制度。各项保险制度都是相关法律制定的。例如属于养老金的有《厚生养老金保险法》、《国民养老金法》、《农业从业人员养老金基金法》、《国会议员互助养老金法》等；属于医疗领域的有《健康保险法》、《老人保健法》等；属于雇用领域的有《失业保险法》、《劳动保险征收法》等；属于劳动灾害领域的有《工伤事故补偿保险法》、《国家公务员灾害补偿法》等。形成了一套比较完整的、与社会保险事业配套的法律体系，为社会保障制度的实施和管理提供了严密的法律依据。 2.5.1 日本的养老保险制度 （一）种类 日本的养老金保险制度主要包括三方面的内容：退休金、伤病养老金和家属抚恤金。现行的养老金保险制度体系中，包括个人自行投保的个人养老金储蓄，企业主办的企业养老金，还有政府承办的公共养老金。其中，政府承办的公共养老金有以下：一是厚生养老金保险。厚生养老金保险以企业薪职人员为对象，以日本政府为保险人，但由厚生养老金基金（特别法人）代行部分（如老龄厚生养老金保险），则以该基金为保险人。法律规定，凡长年雇佣从业人员（5人以上）的事务所和法人事务所均适用该项保险，由这类事务所雇佣的65岁以下的职工可成为该保险的被保险人。二是共济养老金保险。这是以国家公务员、地方公务员、私立学校教职员和农林渔业团体职员等工资收入者为参加对象的共济组合养老金。在这类保险中，根据法律规定，养老金基金必须全部委托给大藏省基金运用部，纳入国家财政投融资计划统一管理使用。养老金基金的运用收入是今后养老金支付的重要财源。三是国民养老金保险。其对象是农民、自营业者和其他公共年金未包括的人员。到了1986年，日本把国民养老金改为向全体国民支付的基础养老金，对在国家及企事业单位供职的人则另外再实施厚生养老金制度，形成了以全体国民为对象的基础养老金制度。 （二）缴费方式 日本国民养老金的资金来源于个人缴纳的保险费和国家财政预算。大约1/3的国民养老金要靠中央政府从一般税收中补贴。厚生养老金和共济养老金的资金则由个人和企业对半分担。国民养老金和厚生养老金采用“后代人扶养前代人”的社会保险方式，由国家统一管理。因此，其保险费的征收也是强制性的。 （三）支付形式。1985年日本对养老保险制度即年金制度进行了重大改革，引进基础年金制度，将国民年金扩大为向全体国民支付的基础年金制度。这样，日本的年金制度分为两个层次：第一层次的基础年金，享受对象为全体公民，而不论收入水平的高低。第二个层次为三个自成系统、相互平行的年金计划，即厚生年金、互助年金和国民年金。这第二个层次的公共年金和薪金收入挂钩，故标准有差异。此外，养老金的支付除了基础部分之外，还要考虑物价和工资的增长因素。其待遇标准不亚于西欧各国的水平。 2.5.2 日本的医疗保险制度 （一）种类 日本的医疗保险分为职业保险和区域保险两大类，加上老人保健制度，三者构成日本医疗保险体系的基本内容。职业保险细分为五个险种：即健康保险（包括大企业健康保险，中小企业健康保险及临时雇佣人员健康保险）；船员保险；国家公务员保险；地方公务员保险；私立学校教育职员保险。区域保险的险种人员主要是农民，自由职业者等。国民健康保险还广泛适用于各类职业的退休人员，即从事某种职业的人员一旦退休，原来加入的险种的所有保险记录都转入国民健康保险。这样，全体国民都参加了不同的医疗保险，实现了全民皆医疗保险。 （二）缴费方式 日本的医疗保障几乎全部由公办体制承担，商业保险比重极低。在医疗保险经费的来源问题上，日本采取国家、企业单位和个人三者共同负担的原则。个人负担的比重较少。在个人和单位交纳的同时，政府适当给予补贴。但是对不同险种的补贴则有所区别，有的是按费用发生额的比例补贴，有的则是按一定数额补贴。对于国家公务员，地方公务员及私立学校教职员三种共济组合的保险，国家给予全额补贴。 （三）支付形式 医疗费用的支付主要是患者和各保险机构。医疗费支付个人负担比例一般为10～30%，70～90%部分由保险机构支付。对于大病患者所发生的高额医疗费用，则按患者收入情况而定。一般高收入者个人负担的多一些，收入不高者个人负担的少一些。2002年修改的《健康保险法》规定，从2003年4月起将工薪族被保险者的医疗负担由原来的2 0％提高到30％，将所有3岁以下儿童医疗费负担统一为20％。2002年10月对老年保健制度进行了三项改革：一是从2002年10月起用5年时间逐步将老人保健制度的对象年龄提高到75岁；二是提高70岁以上老人门诊和住院费的自费额度；三是用5年时间逐步将财政负担比率从3成增加到5成，将保险费负担从7成减少到5成。 2.5.3 日本的失业保险制度 （一）种类 日本的失业保险制度由两部分组成。一是善后部分，即对劳动者失业后的补救活动，包括登记失业、统计失业、调查失业者情况及给付失业津贴。二是预防部分，即采取积极措施，预防劳动者再失业。日本企业失业保险的受保人分为四类：一般受保人，即每周固定劳动时间达33小时以上者；高龄受保人，即指65岁以上仍继续再就业的退休者；长期从事季节性工作或短期工作（不满1年）的受雇者；从事日工的受雇者。根据日本法律规定，凡雇佣劳动者做工的一切企业，其劳动者必须无一例外地强制加入失业保险。2000年4月和2003年5月日本两次修改了《雇佣保险法》，降低了参保条件，规定每星期工作2 0小时以上，在同一单位工作满1年以上的就可以加入失业保险。 （二）缴费方式 日本现行失业保险费率为1.6％。在失业保险资金的缴费问题上，日本采取政府、企业和个人共同承担的制度。即政府负担20%，雇主和雇员80%。把季节工称为“短期就业特别被保险者”，应缴保险费比率比一般工人高得多。 （三）支付形式。一般受保人的失业津贴包括：基本津贴；技术培训津贴；寄宿津贴；伤病津贴；提前就业津贴。基本津贴的支付以中等工资的60%为基准；失业保险金的支付按年龄分档，越是年老，支付时间越长；从事长期工作的受保人要比短工、日工的待遇高些；对于季节工，在确定其失业时，一次性支付30天的特别保险金。这就是说，日本企业工人一旦失业，就有权享受两种失业保险待遇：一种是维持生计的失业津贴；一种是促进再就业的补助。不过，日本法律严格规定了享受失业保险待遇所必须具备的条件。第一，一般受保人必须在失业前一年里至少具有投保6个月的记录，短工受保人需在失业前两年里至少有一年的投保记录，日工受保人需在失业之日前两个月期间至少投保28天。第二，必须证明确实处于失业状态。否则，不作失业论。第三，必须经过一定的等待期。一般受保人等待期为7天，日工受保人等待期为每周一天。 2.6 国外商业保险参与社会保障的发展趋势与启示 2.6.1 商业保险参与养老保障体系的程度不断加深 20世纪80年代以后，西方国家和部分发展中国家纷纷对社会保障的运作模式进行改革，改革后的世界主要国家在养老保障体系方面的共同特点，就是鼓励和支持商业保险在更大程度上发挥作用，降低公办社保的比重以减轻政府负担。例如，英国的商业保险计划正在逐步取代公办社保；德国的社保与商业保险的作用大体相当；澳大利亚、英国、美国等国家的做法是在国家基本养老保险之外逐步建立个人账户制度，政府用税收优惠政策鼓励企业和个人建立养老保险第二支柱，待个人账户发展到一定规模之后再逐步降低原制度待遇。智利等南美国家则将社会保障资金管理完全私营化，由多个竞争性的养老基金管理公司负责个人账户管理，而这些基金管理公司与商业保险公司密切相联，基金的一部分最终会被转至保险公司。 为什么耳机麦克风没声音2.6.2 商业保险在医疗保障体系中仍起到补充作用 虽然近年来世界各国的医疗保健费用都出现了急剧上升的现象，造成一些福利国家已经很难维持过去的医疗保障水平，从而促使商业保险正在越来越多地参与到医疗保险体系中，但是，从世界各国当前的情况看，商业保险在医疗保险体系中仍处于补充地位。例如，卢森堡、瑞典、挪威、英国和日本等国家的医疗保障仍然几乎全部由公办体制承担，商业保险比重极低。而法国、加拿大、荷兰等国家的商业健康保险占比也仅在10％以上。还有一些国家，如德国、瑞士、澳大利亚的商业健康险在医疗开支中的比重大体在5％～8％之间。另外，虽然美国的商业医疗保险占比一直比较高，但随着奥巴马新医改方案获得国会通过，美国政府和公共医疗保险未来在美国民众的医疗保障体系中的作用会不断提高。因此，总的来看，世界主要国家的商业保险在医疗保障体系中仍仅起到补充作用。 2.6.3 国外商业保险参与社会保障的启示 第一，要充分认识商业保险在社会保障体系中的作用，为之提供更大的作用空间。如前所述，国外养老和医疗保障体制改革的基本方向是强化个人责任和市场功能，更多地利用市场机制改善社保体系，提高资金使用效率和国民的福利。对于我国来说，也要积极鼓励商业保险发展。 第二，通过政策支持商业保险公司更好地为社会保障体制服务。例如，在税收支持政策中，最著名的是美国的401k计划。参加该计划的企业和雇员的缴费可以在规定的限度内从应税收入中扣除，雇主所缴保费和养老金的投资收益享受税收递延的优惠政策。由于养老金延续的时间很长，税收递延政策给雇员带来的利益相当可观。同时，外国政府为促进和保护保险业发展，也采取了各种财政支持措施，例如，当保险公司承保有较大风险难以分散，因而不能长期稳定地为国民提供保险保障时，有政府为之提供再保险。 第三，通过改善管理和监管，协调好商业保险和社会保险两种运行体制的关系。重点是要允许个人、商业机构和非政府组织发挥更大的作用，而政府主要行使监督的职责。同时，应引入社会保障和商业保险在部分领域的竞争机制，以促进整个社保系统效率的提升。 第三章 医疗保障 3.1 我国医疗保障体系的发展现状 医疗保障就是当人们生病或受到伤害后，由国家或社会给予的一种物质帮助，即提供医疗服务或经济补偿的一种社会保障制度。医疗保险具有社会保险的强制性、互济性、社会性等基本特征。因此，医疗保障制度通常由国家立法，强制实施，建立基金制度，费用由用人单位和个人共同缴纳，医疗保障费由医疗保险机构支付，以解决劳动者因患病或受伤害带来的医疗风险。 经过60年的不断探索和不懈努力，我国基本建立了与社会主义市场经济体制和经济发展水平相适应的社会医疗保障体系的框架，实现了从以单位福利为主到统筹互济的社会医疗保障的转变，实现了从主要保障城镇职工到统筹城乡发展的重大变革。越来越多的城乡居民享受到基本的医疗保障。 3.1.1 基本医疗保险的发展现状 劲舞名字 3.1.1.1 城镇职工基本医疗保险制度的发展现状 我国五十年代初建立的公费医疗和劳保医疗统称为职工医疗保险。它是国家社会保障制度的重要组成部分，也是社会保险的重要项目之一。我国的医疗保险实施四十多年来在保障职工身体健康和维护社会稳定等方面发挥了积极的作用。但是，随着社会主义市场经济体制的确立和国和企业改革的不断深化，这种制度已难以解决市场经济条件下的职工基本医疗保障问题。 上世纪80年代至90年代初，中国在医疗保险制度改革问题上进行了积极的探索。1998年12月，在认真总结近年来各地医疗保险制度改革试点经验的基础上，国务院下发了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发[1998]44号），部署全国范围内全面推进职工医疗保险制度改革工作，要求在全国范围内建立与社会主义初级阶段生产力水平相适应的、覆盖全体城镇职工的、社会统筹和个人账户相结合的基本医疗保险制度，标志着中国医疗保险制度改革的基本目标、基本原则和主要政策已经确定。职工基本医疗保险制度的主要内容为：（1）基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳。（2）建立医疗保险统筹基金和医疗保险个人账户；单位和职工缴纳的基本医疗保险费要分别建立统筹基金和个人账户。（3）加强医疗保险费用的支出管理。（4）推进医疗服务配套改革。 为了解决医疗卫生服务和医疗保障制度改革中面临的体制性障碍，同步推进医疗保险、医疗卫生体制和药品流通体制改革， 在1998年《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》的基础上，劳动和社会保障部又于1999年颁布了《城镇职工基本医疗定点零售药店管理办法》、《城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》、《城镇职工基本医疗保险用药范围管理暂行办法》等配套法规，对城镇职工基本医疗保险制度做出了更加具体的规定。 经过十余年的努力，中国城镇职工基本医疗保险作为一种保障制度已经建立起来，制度的基本框架已经形成，逐渐完善，发挥着重要作用。主要内容包括以下几点： 1．城镇职工基本医疗保险的实施范围和统筹层次 城镇职工基本医疗保险的实施范围是城镇所有的用人单位（包括各类机关企事业单位和民办非企业单位）及其职工和退休人员，在政策规定上，城镇灵活就业人员和农民工也在制度覆盖范畴。基本医疗保险原则上以地级城市为统筹单位，也允许以县为统筹单位。中央、省属单位都要按照属地管理原则参加统筹地区的基本医疗保险，执行当地的统一制度和政策。 2．基本医疗保险缴费 基本医疗保险费由用人单位和个人共同缴纳。用人单位缴费水平按照当地工资总额的6%左右确定，个人缴费水平为本人工资的2%。具体到各个统筹地区，则由当地政府根据各方面实际负担能力、经济发展水平和医疗消费水平确定。 3．医疗保险统筹基金和个人账户 按照统账结合的制度模式，基本医疗保险基金分为统筹基金和个人账户两个部分。个人账户的资金来源于两个部分：一部分是个人缴纳的本人工资的2%全部计入个人账户；另一部分是单位缴费的30%左右划入个人账户，具体划入方法由统筹地区在考虑疾病支出风险的基础上确定。个人账户主要支付门诊（小额）医疗费用，归个人使用，可以结转和继承。统筹基金主要支付住院（大额）医疗费用，由社会保险经办机构统筹调剂使用。统筹基金支付的起付标准为当地职工年平均工资的10%左右，超过起付标准以上的费用由统筹基金按一定比例支付，在一个年度内支付的最高限额，一般控制在当地职工年平均工资的4倍左右。超过封顶线以上的费用，通过实行职工大额医疗费用补助、公务员医疗补助、企业补充医疗保险、社会医疗救助和商业医疗保险等途径解决。 4．医疗服务管理机制 基本医疗保险的医疗服务管理，主要是对医疗服务范围、医疗服务机构和医疗费用结算的管理。 （1） 基本医疗保险医疗服务范围的管理，包括用药、诊疗项目和医疗服务设施等。 （2） 对提供医疗保险服务的医药机构实行定点管理。对为医疗保险参保人员提供医疗服务的医药机构实行定点资格审定，参保人员按规定在取得定点资格的医药机构就医购药，医疗保险经办机构与定点医药机构签订协议。 （3） 医疗保险费用的结算管理。医疗保险经办机构按协议规定的结算方式与参保人员和医疗机构结算医疗费用。结算方式包括按项目付费、按住院床日付费、按就诊（住院）次均付费、按病种付费等多种形式。 5．国家公务员医疗补助和职工大额医疗费用补助 为了保证国家公务员原有的医疗待遇，在国家公务员参加基本医疗保险的同时，根据公费医疗实际支出和基本医疗保险筹资水平筹集医疗补助经费，列入财政预算，按一定比例补助公务员封顶线以上医疗费用、个人自付医疗费用和医疗照顾对象享受照顾发生的费用。对不享受公务员医疗补助的职工，实行大额医疗费用补助，主要解决职工发生在基本医疗保险封顶线以上的医疗费用。企业还可以为职工建立补充医疗保险，所需经费在工资总额4%之内的部分可以进成本。 6．有关人员的医疗保障政策 （1） 离休干部、老红军，二等乙级以上革命伤残军人的原待遇不变。 （2） 退休人员参加基本医疗保险，享受三方面照顾：个人不缴费，个人账户比在职职工多计入，统筹基金支付范围内个人自付比例比在职职工低。 （3） 下岗职工以当地职工平均工资的60%为基数按当地缴费率由再就业服务中心代缴，包括单位缴费和个人缴费两部分。 （4） 灵活就业人员可以不建个人账户，相应医疗保险由个人缴费，享受统筹基金支付待遇。 （5） 农村进城务工人员按照“低费率、保大病、保当期”的办法参加医疗保险。 城镇职工基本医疗保险制度的建立，标志着我国医疗保障制度的重大变革，基本完成了从公费、劳保医疗福利保障制度到社会保险制度的历史性转变。截至2008年底，全国参加城镇基本医疗保险人数为31822万人。其中，参加城镇职工基本医疗保险人数为19996万人，比2007年末增加1976万人；参加城镇居民基本医疗保险人数为11826万人，比2007年末增加7535万人。参加医疗保险的农民工人数为4266万人，比2007年末增加1135万人。 2008年全国城镇职工基本医疗保险基金收入2886亿元，比2007年增长30.3%，其中统筹基金收入1758亿元，个人账户收入1128亿元；医疗保险基金支出2020亿元，比2007年增长30.2%，其中统筹基金支出1149亿元，个人账户支出871亿元。 2008年由城镇职工基本医疗保险统筹基金支付的门诊大病和住院达6950万人次，住院医疗费用中统筹基金次均支付4759元，比2007年增长11.0%；1115万参保城镇居民3035万人次享受到基本医疗保险待遇。 3.1.1.2 新型农村合作医疗制度建设 农村合作医疗是指以农村居民为对象，为了解决农民众看不上病、看不起病的问题，按照自愿、受益、适度的原则，由农村集体生产或行政组织和个人共同出资购买基本医疗保健服务、实行健康人和患病人之间医药费用再分配的一种互助共济组织形式。这也是在经济发展水平较低、政府基本没有投入的情况下建立起来的一种广覆盖、低水平的集资医疗保健制度。它正式出现于1955年农业合作化高潮时期，并在“”期间得到广泛推广和普及。 1978年12月的五届人大将“合作医疗”列入了《中华人民共和国宪法》。1979年12月，卫生部、农业部、财政部、国家医药总局、全国供销合作总社根据宪法和当时的实际情况，联合发布了《农村合作医疗章程（试行草案）》，对合作医疗制度进行规范。在改革以前，农村合作医疗与城市的公费医疗和劳保医疗并列，成为当时覆盖我国城乡不同目标人的三大医疗保障制度。1974年5月的第27届世界卫生大会上，第三世界国家对农村合作医疗表示热情关注和极大兴趣。联合国妇女儿童基金会在1980—1981年年报中指出，中国的“赤脚医生”制度在落后的农村地区提供了初级护理，为不发达国家提高医疗卫生水平提供了样本。世界银行和世界卫生组织把我国农村的合作医疗称为“发展中国家解决卫生经费的唯一典范”。 进入20世纪80年代以后，随着家庭联产承包责任制的普遍推行和农村经济体制改革的深入，集体经济的形式发生了变化，不少地区集体公共积累明显减少，与公益金相联系的各项事业受到削弱。以集体经济为依托的农村合作医疗面临着巨大的挑战，产生了许多新的问题，如基金的筹集、基金的保值增值以及农民自身对医疗需求的日益多样化等等。1985年全国实行合作医疗的村由1980年的90%猛降到5%，1989年统计表明，农村实行合作医疗的行政村仅占全国的4.8%，中国农村合作医疗制度陷入了低谷。 20世纪90年代以后，随着经济体制的转型，工业化进程的加快，市场逐渐代替计划成为资源配置的基础性手段，竞争和效率意识日益增强，农民家庭的生活方式也有所改变，突出表现在家庭规模的小型化和农村剩余劳动力的转移。这种变化一方面形成家庭内部经济保障水平的提高，一方面说明农村社会保障问题越来越突出经济改革以后，农村三级医疗预防保健网络的“底破线断”与合作医疗制度的衰落和解体以及对人文关怀意识有所忽视，致使自费医疗制度再次成为占农村主导地位的医疗制度，相当规模的农民失去社会或社区提供的集体医疗保障。根据1998年卫生部《第二次国家卫生服务调查主要结果初步报告》显示，农村居民自费医疗比重达到了87.44%。而医疗机构的市场化经营和医药价格的大幅度上升促成了医疗费的急剧上涨，其增长幅度大大超过了农民实际平均收入的增长幅度。1985年到1993年，农民生病因无钱未就诊的比例由4%上升到7%，需住院因无钱而未住院因无钱而未住院的比例由13.4%上升到24.5%。如此下去，既给农民的身健康带来损害，也会增加农民脱贫致富的困难。据统计，农村中因病致贫返贫的农户一般占贫困户总数的30%～40%。 随着我国经济与社会的不断发展，越来越多的人开始认识到，“三农”问题是关系党和国家全局性的根本问题。而不解决好农民的医疗保障问题，就无法实现全面建设小康社会的目际，也谈不上现代化社会的完全建立。由于合作医疗制度曾经有过辉煌的历史成就，加之它对政府财政基本没有依赖性，从民间到政府部门都希望它能继续发挥更大作用。因此，进入90年代以来，在中央政府的提倡下，地方政府认真总结合作医疗的经验教训，为恢复与重建合作医疗，进行了艰难的探索。 1997年1月，中共中央、国务院颁发《关于卫生改革与发展的决定》，明确提出“积极稳妥地发展和完善合作医疗制度”的任务，强调“举办合作医疗，要在政府的组织领导下，坚持民办公助和自愿参加的原则。筹资以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持。”、“要因地制宜地确定合作方式、筹资标准、报销比例，逐步提高保障水平。”、“要加强合作医疗的科学管理和民主监督，使农民真正受益。力争到2000年在农村多数地区建立起各种形式的合作医疗制度，并逐步提高社会化程度，有条件的地方可以逐步向社会医疗保险过渡”。为贯彻上述决定，卫生部等部门于1997年3月向国务院提交了《关于发展和完善农村合作医疗若干意见》，并得到国务院批复。之后，不少农村地区纷纷根据当地的经济水平、医疗条件和众意愿，因地制宜地举办起合作医疗、合作医疗保险和城乡医疗保险一体化以及对贫困地区贫困人的卫生扶贫等多种形式的集资医疗保障制度。 2002年10月，中共中央、国务院做出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发[2002]13号）。这是新中国第一个关于农村卫生问题的中央文件，确定了农村卫生工作的目标、重点和主要措施。文件明确提出建立和完善农村合作医疗制度和农村医疗救助制度，各地要现行试点，总结经验，逐步推广，到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民。政府对新型农村合作医疗和农村医疗救助给予支持。 随着新型农村合作医疗试点工作的陆续展开，为积极稳妥、扎扎实实地做好试点工作，2003年1月，卫生部、财政部和农业部联合下发《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，根据该意见，从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2-3个县（市）先行试点，取得经验后逐步推开。到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民健康水平。进一步明确了新型合作医疗的目标原则、组织管理、筹资标准、资金管理及其组织实施等问题。从此，拉开了在全国范围内开展新型农村合作医疗试点工作的序幕。 根据2002年10月《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，以及2003年卫生部等三部委《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》的规定，新型农村合作医疗主要包括以下的内容： 1. 建立新型农村合作医疗制度的原则： 第一，自愿参加，多方筹资。农民以家庭为单位自愿参加新型农村合作医疗，遵守有关规章制度，按时足额缴纳合作医疗经费；乡（镇）、村集体要给予资金扶持；中央和地方各级财政每年要安排一定专项资金予以支持。 第二，以收定支，保障适度。新型农村合作医疗制度要坚持以收定支，收支平衡的原则，既保证这项制度持续有效运行，又使农民能够享有最基本的医疗服务。 第三，先行试点，逐步推广。建立新型农村合作医疗制度必须从实际出发，通过试点总结经验，不断完善，稳步发展。要随着农村社会经济的发展和农民收入的增加，逐步提高新型农村合作医疗制度的社会化程度和抗风险能力。 2. 组织管理 各级政府负责建立新型农村合作医疗管理体制，包括负责组织、协调、指导的农村合作医疗协调小组、农村合作医疗管理委员会，负责具体业务的农村合作医疗经办机构，以及负责监督的农村合作医疗监督委员会。经办机构的人员和工作经费列入同级财政预算，不得从合作医疗基金中提取。 3. 筹资标准 新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。农民个人每年的缴费标准不应低于10元，经济条件好的地区可相应提高缴费标准。有条件的乡村集体经济组织应对本地新型农村合作医疗制度给予适当扶持，地方和中央财政也对参合农民进行资助。 4. 资金管理 农村合作医疗基金是由农民自愿缴纳、集体扶持、政府资助的民办公助社会性资金，按照以收定支、收支平衡和公开、公平、公正的原则进行管理，专款专用，专户储存，不得挤占挪用。农村合作医疗基金由农村合作医疗管理委员会及其经办机构进行管理。 农村合作医疗基金中农民个人缴费及乡村集体经济组织的扶持资金，原则上按年由农村合作医疗经办机构在乡（镇）设立的派出机构（人员）或委托有关机构收缴，存入农村合作医疗基金专用账户；地方财政支持资金，由地方各级财政部门根据参加新型农村合作医疗的实际人数，划拨到农村合作医疗基金专用账户；中央财政补助中西部地区新型农村合作医疗的专项资金，由财政部根据各地区参加新型农村合作医疗的实际人数和资金到位等情况核定，向省级财政划拨。农村合作医疗基金主要补助参加新型农村合作医疗农民的大额医疗费用或住院医疗费用。有条件的地方，可实行大额医疗费用补助与小额医疗费用补助结合的办法，既提高抗风险能力又兼顾农民受益面。 5. 监督管理 采取组织监督、民主监督、制度监督、审计监督等监管办法。农村合作医疗监督委员会和审计部门定期检查、监督合作医疗基金使用和管理情况。农村合作医疗经办机构定期公示合作医疗基金的具体收支、使用情况，接受参合农民的监督。 从2003年开始，本着多方筹资，农民自愿参加的原则，新型农村合作医疗的试点地区正在不断的增加，通过试点地区的经验总结，为将来新型农村合作医疗在全国的全面开展创造了坚实的理论与实践基础。截止到2008年底，全国共有2729个县（市、区）参加了新型农村合作医疗试点，覆盖农业人口8.15亿人，参合率达到91.53%，补偿支出收益5.85亿人次。目前，农村地区已全面建立起新农合制度，制度框架和运行机制基本建立，农村居民医疗负担得到减轻，卫生服务利用率得到提高，因病致贫、因病返贫的状况得到缓解。新型农村合作医疗为建设和谐新农村发挥着积极的作用。 表3-1 2004-2008新型农村合作医疗情况
3.1.1.3 城镇居民基本医疗保险 1998年我国开始建立城镇职工基本医疗保险制度，之后又启动了新型农村合作医疗制度试点，建立了城乡医疗救助制度。为实现基本建立覆盖城乡全体居民的医疗保障体系的目标，2007年，国务院出台《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》国发[2007]20号，提出从2007年起在全国范围内开展城镇居民基本医疗保险试点工作。这是构建社会主义和谐社会、建立覆盖城乡居民社会保障体系的重大举措，是解决广大城镇居民最关心、最直接、最现实利益问题的重大决策。城镇居民医疗保险制度的主要政策有以下几个方面。 元旦节放假2020 1．覆盖范围 城镇中不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生、少年儿童和其他非从业城镇居民，都可自愿参加城镇居民医疗保险。 2. 筹资标准 由各地根据低水平起步的原则和本地经济发展水平，并考虑居民家庭和财政负担的能力合理确定。筹资标准：成年人一般在150～300元/年之间，未成年人一般在50～100元/年之间。 安慰短信大全 3. 政府补助 为了引导和帮助广大城镇居民缴费参保，城镇居民基本医疗保险实行了政府补助的政策。政府对所有参保居民给予不少于人均80元/年的补助，对城镇特殊困难体的参保缴费再给予不少于人均60元/年的补助。中央财政对中西部地区补助一半，对东部地区，参照新型农村合作医疗补助办法给予适当补助。 4. 管理制度 城镇居民基本医疗保障原则上与城镇职工基本医疗保险的规定一致，由劳动保障部门所属的医疗保险经办机构统一管理。在支付政策上与职工医保的区别：一是居民医保只建立统筹基金，不建立个人账户，基金主要用于支付住院医疗和部分门诊大病费用。有条件的地方，也可以探索门诊普遍疾病医疗费用统筹的保障办法。二是基金支付比例原则上低于职工医保而高于新农合，一般为50%左右。 城镇居民基本医疗保险借鉴新型农村合作医疗的成功做法，通过个人或家庭筹一块、政府财政补助一块、特殊困难体政府扶一把，发挥政府财政资金的引导作用，发挥合作医疗的相互帮扶作用，主要集中解决居民住院、大病等费用负担较重的问题。截止2008年底，城镇居民医保的参保者人数达到了1.18亿，在城镇非劳动力人口居民中的覆盖率已经达到了52.22%。国家决定2010年在全国范围内全面建立城镇居民基本医疗保险制度。届时，将基本实现全民医保的目标，我国的城乡居民无论地域、身份、经济状况有何不同，都可以享受到最基本的医疗保障。 3.1.1.4 城乡医疗救助制度 2003年，民政部、卫生部、财政部联合制定了《关于实施农村医疗救助的意见》，对实施农村医疗救助做出了全面部署。2005年3月，国务院办公厅转发了民政部、卫生部、劳动保障部、财政部《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见》，提出从2005年开始，在各省进行试点。这项制度主要采取财政资助、社会捐助、政府管理办法。一是资助低保人参加新农合和城镇居民医疗保险。二是对部分高额医疗费用负担重的困难人给予现金补助。 为了贯彻落实《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）的精神，进一步完善城乡医疗救助制度，保障困难众能够享受到基本医疗卫生服务，2009年6月，民政部、财政部和卫生部联合下发《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》（民发〔2009〕81号），明确了医疗救助的指导思想、基本原则和目标任务，在健全制度，满足困难众的基本医疗服务需求；简化程序，充分发挥医疗救助的便民救急作用；加强配合，做好医疗救助与相关基本医疗保障制度的衔接；加大资金投入力度，强化基金的管理等方面都提出了具体的要求。 据民政部2008年前3季度统计，全国城市医疗救助支出18.3亿元，救助447万人次，人均救助水平409元；农村医疗救助支出32.6亿元，医疗救助4869万人次。 3.1.2 商业健康保险的发展现状 商业健康保险是是社会保障体系的重要组成部分，是商业保险经营的重要领域和新的增长点，在满足人民众日益增长的健康保障需求，促进国民经济发展和社会稳定方面显示出越来越重要的作用。近年来，随着我国医疗保险体制不断深入和居民健康保障意识的不断提高，商业健康保险保持良好的发展势头，逐渐走上了专业化的发展道路。 3.1.2.1 商业健康保险发展的历史沿革 中国商业保险发展历史大致可以划分为萌芽发展时期（1994年以前）、转型发展时期（1994-2003年）和专业化发展时期（2003年至今）三个时期。 1. 萌芽发展时期（1994年以前） 中国健康保险始于上世纪80年代，中国人民保险公司上海分公司经办的“上海市合作社职工医疗保险”是中国恢复国内保险业务后第一笔健康保险业务。1985年，中国人民保险公司开始在部分地区试办附加医疗保险和母婴安康保险，此后，又开办了合资企业职工健康保险、中小学和幼儿园儿童住院医疗保险。于此同时，太平洋保险公司开办了大学生平安附加住院医疗保险，平安公司也相继推出了24个团体医疗保险产品和5个个人医疗保险产品。这一时期的健康保险是在改革开放后社会经济发展、人民生活水平和收入得到一定程度上的提高的基础上逐步发展起来的，但是由于城镇的公费、劳保医疗制度存在以及农民收入水平比较低，商业健康保险的需求不大。加之保险公司产品开发技术不成熟，风险控制经验欠缺，经营比较粗放，商业保险的供给能力非常有限。总之，这一时期的中国的商业健康保险还处于萌芽阶段。 2. 转型发展时期（1994-2003年） 90年代中后期，随着市场经济制度的建立和国民经济的高速增长，人民生活水平不断提高，健康保险意识逐步增强。但是，公费和劳保医疗制度的弊端却日益突出，医疗费用持续大幅上涨，国家和企业不堪重负；农村三级医疗预防保健网络的“底破线断”与合作医疗制度的衰落和解体，我国医疗保障制度面临严峻的考验。在政府的主导下，各地开始积极探索医疗保障制度改革，中国保险业在加快自身市场化改革的同时也迎来了新的发展机遇。 1994年，镇江市和九江市被国务院确定为职工医疗保障制度改革的试点城市，推行社会统筹和个人账户相结合的社会医疗保险模式，1996年试点扩大到近40个城市。传统的公费、劳保医疗制度被打破，新的社会医疗保险制度正在探索中，这位商业健康保险的发展腾出较大的发展空间。 1998年11月26日，全国城镇职工医疗保险制度改革会议在北京召开。12月25日，国务院颁发了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发[1998]44号），全面推行社会基本医疗保险制度的改革。新的社会医疗保险制度的指导思想是“低水平、广覆盖”，实行社会统筹和个人账户相结合的医疗保险模式，这为商业健康保险的提供了广阔的发展空间和历史机遇。同时，国家在政策上鼓励企业和个人在参加基本医疗保险的基础上投保商业保险，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》中提出：“……超出最高支付限额的医疗费用，可以通过商业医疗保险等途径解决”。财政部也下发了关于企业建立职工补充医疗保险的文件：企业补充医疗保险在工资总额4%以内的部分，可以从福利费中列支。这些都为商业健康保险的发展提供了契机。 在市场经济体制改革的大背景下，在社会基本医疗保障体制改革的同时，中国保险市场竞争主体也呈多元化的发展趋势，“人保”一统天下的格局不复存在，平安人寿、太平洋人寿快速发展，泰康人寿、新华人寿相继成立，外资保险公司友邦的进入为中国保险业注入了新的气息。这种多元化的竞争格局在提高了保险服务水平的同时，产品创新和经营管理等方面也有了很大的进步。除了先前推出的重大疾病保险外，定额给付型医疗保险、住院费用型医疗保险、与社会基本医疗保险制度衔接的高额医疗保险以及包括住院和门诊医疗的保障综合型医疗保险等产品纷纷出现。但是由于经验不足等原因，此后该市场严重亏损，部分公司又逐步退出这一市场，造成一定的负面影响。 2002年，九届全国人大常委会第三十次会议通过了关于修改《中华人民共和国保险法》的决定，规定财险公司经监管机构核定，可经营意外伤害保险和短期健康保险业务，大部分财产保险公司逐步涉足销售短期健康保险产品。财产保险公司经营短期健康险业务，在一定程度上可以不断挖掘健康保险市场的潜力，促进健康保险市场的繁荣，同时也能更好地满足消费者的健康保障需求。 与萌芽发展阶段相比，转型发展阶段的健康保险业务增长迅速，健康保险产品更为丰富，不论是主险还是附加险、个人险还是团体险、短期险还是长期险，均得到了不同程度的发展，保障更充分，形成了以寿险公司为主的健康保险市场格局。 3. 专业化发展时期（2003年至今） 随着中国健康保险的不断发展，行业对健康保险的认识也不断深化。2002年，中国保监会组织行业力量，完成“中国商业医疗保险”研究课题，明确提出中国商业健康保险发展必须走专业化发展道路的研究结论。同年，中国保监会主办首届商业健康保险发展论坛，宣传专业化经营理念，扩大健康保险的行业影响。2004年以来，健康保险专业化经营理念被业界广泛认同，是专业化经营实质推进的时期。 2003年底，中国保监会颁布《关于加快健康保险发展的指导意见》，以正式文件形势鼓励保险公司推进健康保险专业化经营，并继续主办第二届商业健康保险发展论坛，研讨专业化经营的具体问题，深化对专业化经营理念的认识。 2004年中国保监会批准人保健康、平安健康、昆仑健康、阳光健康和正华健康5家专业健康保险公司筹建，新公司不以经营寿险业务和财险业务为主，而专注于健康保险业务，在市场竞争中专注探索健康保险专业化经营模式，推进中国特的健康保险专业化经营之路。 2005年，人保健康、平安健康、瑞福德健康、昆仑健康等4家健康保险公司顺利开业，我国健康保险专业化经营迈出了实质性的步伐。 2006年6月，国务院下发的《关于保险业改革的若干意见》（国发[2006]23号）中明确提出，“统筹发展城乡商业养老保险和健康保险，完善多层次社会保障体系。大力推动健康保险发展，支持相关保险机构投资医疗机构；积极探索保险机构参与新型农村合作医疗管理的有效方式，推动新型农村合作医疗的健康发展”。该文件明确指出，商业保险是社会保障体系的重要组成部分，并要求加强对专业健康保险公司等专业公司的扶持力度，促进商业健康保险的发展。 2006年8月，中国保监会颁布《健康保险管理办法》，这是健康保险第一部专门化的监管规章，该办法统一财险公司、寿险公司、专业健康保险公司在健康保险业务经营上的监管标准，为多种主体的公平竞争提供制度保障；明确了健康保险在经营管理、产品管理、销售管理、负债管理等方面的基本监管要求，规范健康保险市场，维护投保人的合法权益，促进健康保险可持续发展。同时，《健康保险管理办法》贯穿了推进健康保险专业化经营的基本思想，设定了经营健康保险的专业化条件、明确支持保险公司加强与医疗机构深层次合作、管控医疗服务质量、强化健康管理服务等发展方向。 3.1.2.2 运行情况 1. 业务规模 从业务规模来看，2008年健康保险原保费收入585.46亿元，是1999年的16倍，年均增长近30%，远远超过同期GDP增长速度。从健康险业务占整个保险业务的比重来看，1999年，商业健康保险的保费收入为36.54亿元，仅占所有保险保费收入的2.62%。到2008年，比重上升为5.98%。 从产品形态来看，1992年，健康保险产品仅有70余种，至2003年底已经超过300种，如今健康保险产品已近千种，涵盖了医疗保险、疾病保险、护理保险和失能收入损失保险等。从服务内容来看，服务范围也不再局限与简单的费用报销和经济补偿，而是逐步向预防保健、健康教育、医疗指导等附加值服务的纵深方向发展，并推出了针对健康保险更为方便、快捷、高效和人性化的服务措施 2. 市场主体 从经营主体来看，截止2008年底，有近百家寿险公司、财险公司及专业健康保险公司开展了健康保险业务，形成了多种形势主体共同竞争的局面。但中国健康保险市场依然是一个兼业市场、混业市场。2008年寿险公司健康保险保费收入为548.63亿元，占健康保险总保费的93.7%，产险公司健康保险保费收入为36.83亿元，占6.3%。与此同时，国外的再保险公司和健康保险公司在中国成立了健康保险第三方管理公司或参股中国的专业健康保险公司，积极促进经营技术的引进与理念交流。 3. 政策环境 近年来，保险监管部门不断积极协调各方力量，力求为健康保险发展争取良好的政策环境，为监看保险快速发展争取良好的政策环境，为健康保险快速发展提供坚强的保障。在监管理念方面，坚持以监管促发展，用发展的思路实施监管。通过为市场主体服务和创造良好发展环境，包括诚信建设和偿付能力监管，树立公众对健康保险行业的信心；通过对市场行为监管，规范市场秩序，形成健康的良性竞争市场。2002年和2005年，中国保监会制定并下发了《关于加快健康保险发展的指导意见》及《关于完善保险业参与新型农村合作医疗试点工作的若干指导意见》，2006年颁布并实施了《健康保险管理办法》，健康保险的监管框架和思路初步形成，行业风险防范能力得到有效提高。 总体上来讲，经过多年的发展，中国健康保险业取得了一定的成就，业务规模迅速增长，产品及服务内容不断丰富，市场主体不断增加，市场体系不断完善，持续推进专业化经营，发展思路逐步清晰，监管框架初步建立，风险防范能力进一步提高，为下一步发展奠定了良好的基础。 3.1.2.3 取得的成绩和存在的问题 中国商业医疗保险在以市场为导向，在保障和改善民生的大背景下，有了一定的发展，保持年均18.2%的增长速度。在满足人民众日益增长的健康保障需求，促进国民经济发展和社会稳定方面显示出越来越重要的作用。 首先是整体实力显著增强。党的十六大以来，保险业年均保费增长近22％，累计赔款与给付9600多亿元。2008年全国实现保费收入9784.1亿元，其中健康保险保费收入585.5亿元。目前全国共有保险公司120家，保险保障服务已经覆盖到人民众生活的各个方面。 其次，专业服务能力大幅提升。保险业逐步完善了专业化的运营管理平台和风险管理体系，构建起覆盖城乡的服务网络，积累了大量精算、专业服务等方面的技术优势和人才，提供了丰富的保险保障产品，具备了为社会医疗保障制度提供优质服务的能力。 三是监管体系逐步完善。建立了市场行为、偿付能力和公司治理结构三支柱的现代保险监管体制，形成了政府监管、企业内控、行业自律、社会监督“四位一体”的风险防范体系，制订完善了一系列健康保险的规章制度，有效防范各类风险，为健康保险的可持续发展营造了较好的法制和市场环境。 虽然健康保险发展取得了一定的进展，但是，不容忽视的是，目前我国商业健康保险经营管理的专业化程度还不高，商业健康保险依然处于发展的初级阶段。一方面，商业保险在医疗保障体系中的作用小。2007年中国医疗卫生总费用10966亿元，占GDP的4.81%，人均卫生总费用828元，其中政府预算支出占18.1%，社会卫生支出占32.6%，个人卫生支出占49.3%。商业健康保险占医疗卫生费用的比例为3.5%，低于世界平均水平，尚未在中国的医疗保障体系中扮演其应该扮演的重要角。 表3-2 健康险保费收入占卫生总费用的比重（1999-2007年）（单位：亿元）
另一方面，从健康险在人身保险业的比重来看，2008年，中国健康险业务原保费收入为585.45亿元，只占保险业总保费收入的6%，人身险业务的7.9%。专业性商业健康保险公司数量少，规模和市场份额都不大。2008年，人保健康、平安健康、昆仑健康、瑞福德健康的保费收入分别为137.77亿元、0.33亿元、0.20亿元、2.43亿元。其中，成立时间已有4年、占健康险市场24%的人保健康险公司，2008年全年保费收入相当于一家中等寿险公司两个月的保费收入；昆仑健康、瑞福德健康等小型公司大多存在发展缓慢、产品单一等问题，只是销售一些简单的医疗费用保险和住院津贴保险，看护、失能类保险尚属空白。这些单一的“纯”专业公司的经营成本一般比较高，所以经营状况不容乐观。在面对国寿还有国内一些强大的综合保险公司竞争压力下，要承担外资医疗保险公司给予的无形压力。据统计，我国每年全球医疗保险产品保费流失10亿元左右。 3.2 中国医疗保障体系存在的问题与挑战 3.2.1 中国医疗保障体系存在的问题 中国医疗保障体系在过去几十年有很大的进步，但是距离与社会主义体制相适应、符合中国国情并能够满足人民众健康需求的医疗保障体制的目标还很远，现有的健康保障体系还有不少突出的问题。 按照卫生经济学的原理，在整个社会医疗保障体系的设计中，最主要的是实现两个目标：整体性和公平性的考虑；医疗服务供应的效率。医疗保障体系的整体性和公平性是指每个公民无论其年龄、性别、种族、地域、地位的差别都有享受基本医疗卫生服务的权利，在分担医疗成本时，既要反映不同水平的医疗使用，也要为穷困者提供可接受的补助；医疗服务供应中所谓效率是以最具经济高效的方式，将适当的提供给需要者，尽量减少不必要的和处方。在这一节中，我们以这两个目标为标准，分析中国当前的医疗保障体系存在的问题。 3.2.1.1 保障水平低，居民个人卫生支出压力过重 我国基本医疗保障体系由城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗（以下简称新农合）和城乡医疗救助共同组成，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人。 经过多年的努力，基本医疗保障体系的覆盖面逐渐拓宽，与《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》提出的“2011年基本医疗保障制度要全面覆盖城乡居民，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗参保（合）率均达到90%以上”目标已经不远。截止2008年底，城镇职工基本医疗保险参保者人数达到近2亿人，对城镇劳动力人口覆盖率为51.1%；城镇居民医保的参保者人数达到了1.18亿，在城镇非劳动力人口居民中的覆盖率已经达到了52.22%；全国已有2729个县（区、市）开展了新型农村合作医疗，参合农民8.15亿人，参合率为91.5%。 然而，如果单纯的以覆盖率来衡量，全民医保是很容易实现的，问题在于在“广覆盖”之下，如何解决长期困扰人民众的“看病难、看病贵”、“因病致贫、因病返贫”，是医疗保障体系建设和医药卫生体制建设的关键问题。根据1998-2008年卫生部三次卫生服务调查数据，1998-2008年，中国卫生筹资不公平程度加剧，病人满意度，特别是农村病人满意度同期下降，经济压力是导致病人满意度下降的主要原因。例如，卫生部第四次国家卫生服务调查主要结果显示，调查地区居民经医生诊断需住院而未住院的比例为21%，主要原因是“经济困难”，占70.3%；住院病人中，36.8%的病人是自己要求出院的，在这些人中，经济困难或花费太多而要求出院的病人占54.5%。 居民就医经济压力过大可以解释为社会医疗保障水平低、个人现金卫生支出在卫生总费用中的占比太高。图3-1显示了从1978至2007年我国卫生总费用筹资结构的变化。按照名义值测算，政府卫生支出由1978年的35.44亿元增长到2007年的2297.10亿元，增长了63.82倍，社会卫生支出由52.25亿元增长到3893.72亿元，增长了73.52倍，而居民个人卫生支出由22.52亿元增长到2007年的5098.66亿元，增长了225.41倍。由此可见，卫生筹资结构严重失衡、公共筹资不足、居民个人卫生支出经济负担过重是新医改，特别是基本医疗保障制度在进一步完善的过程中急待解决的问题。 图3-1：我国卫生总费用的筹资结构发展趋势 数据来源：《2009中国卫生统计年鉴》。 3.2.1.2 不同体医疗卫生资源占有程度显著不同 2005年，在世界卫生组织成员进行的医疗卫生筹资和分配公平性排序中，中国位列191个成员中的倒数第四位，仅比巴西、缅甸、塞拉利昂稍强，这表明中国属于世界上医疗卫生最不公平的国家之一。虽然我国的医疗保障体系经过了多年的改革与发展已取得显著成绩，但是体系中的不公平现象仍然存在，不同体、不同地区之间所占有的医疗资源差距较大，主要表现在以下几方面： 首先，城乡居民享受到的医疗服务水平严重不平衡。主要体现在两方面，一是医疗机构设施的差别。城市里的医院里配有各种高、精、尖医疗设备，设施齐全；而乡村除了近年投资新建的基层医疗诊所，大部分乡村的卫生机构房屋简陋，常规医疗设备严重短缺，不能满足参合农民的要求。不少患者不得不到城镇医疗条件较好的医院就医，增加了就医成本。二是医疗机构的服务人员素质存在巨大差异。大城市里汇集了国内各科各类的顶尖专家，相比而言，乡村医生短缺、技术水平低下的情况普遍存在。根据卫生部的公报，2007年末，乡村医生和卫生员数为91.4万人，比2006年减少了4.6万人。2009年2月16日，卫生部公布《2008年我国卫生改革与发展情况》，指出2008年底，全国卫生人力总量预计达698万人。其中乡村医生和卫生员90万人。比2007年减少了将近2万人。乡村医生和卫生员数目的递减和农村人口不断扩大的卫生医疗需求之间的缺口越来越大。另据调查发现，乡村医生和卫生员业务素质普遍比较低，只有极少数有达到本科水平，持中专和大专学历的占了大部分，剩下的为无学历人员。 其次，城镇基本医疗保险和农村合作医疗在筹资水平和保障水平上存在巨大差异。卫生部长高强在2007年政协会上坦言：目前城镇职工年均医疗保险基金为1100元，而农村参加合作医疗的人年均才有50元的医疗基金。在支付方面，城镇职工基本医疗保险建立了个人账户，用于支付门诊费用和小额的医疗、药品费用，而农村参合农民并没有享受到这一待遇。在住院报销比例上，两者也存在着区别：城镇职工住院报销比例在起付线以上、最高限额以下的报销比例最高超过了70%，而农村参合农民仅为50%。世界卫生组织认为，个人支付占卫生费用的比例超过50%，将导致卫生服务利用的极端不公平，严重影响和制约低收入人对基本医疗卫生服务的利用，极易引发因病致贫等后果。城乡二元的医疗保障结构，不但没有起到缩小城乡差距的作用，反而加大了分配的不公平程度。 3.2.1.3 医疗卫生体制改革与医疗保险制度改革不配套 医疗卫生体制的改革是关系到基本医疗保障制度能否顺利推进的关键。医疗卫生体制包括医疗机构（主要是医院）的补偿机制问题和药品生产、流通体制问题。就一般的意义讲，医院补偿机制就是指医院获得收入的方式。 20世纪80年代中国开始卫生体制改革，政府为了提高医院的运行效率，将医疗服务机构逐渐转变为市场经济的经营主体，实行医疗服务领域的市场化和产业化。这种政策倾向使得医疗服务过度的商业化，成为20年来医疗费用持续且高速上涨的主要诱因。医疗机构商业化行为的过度与医疗机构的补偿机制不合理密切相关。在计划经济体制下，医院的经费基本上来源于财政或企业（单位）拨款，医院的其他日常性成本则通过医疗服务的收费来补偿，因此，医院追求经济效益的动机也不强。随着医疗服务领域的市场化，政府对国有医院的补偿的规模逐渐降低，医院以经营收入为主。为了医院的生存和发展，政府允许医院从他们销售药品中获得15%～30%的价差作为补偿。这样的医疗机构补偿机制问题突出，主要表现在以下几个方面。首先，财政补助的范围不明确、方式不合理，造成财政补偿效益低下。有些地区把过多的注意力集中在GDP的增长上，而忽视对公立医疗机构的财政支持、有的要医院上缴以增加收入扩大投资、更多的是允许公立医疗机构创收以减少财政负担；其次，收费价格畸高畸低，大型设备收费过高造成重复检查、滥检查和竞相购置高精尖设备，而劳务性收费价格偏低；再次，过分依赖药品加成收入，“以药养医”造成大处方、高回扣、过多使用贵重药，促使医药费用迅猛上涨，在医院经营效率、财务盈利指标上升的同时，增加了国家、企业和众的负担。患者的利益得到损害，公众对医疗服务的消费权益和需求得不到充分的尊重和满足。从整个社会的角度衡量，卫生服务的总体效率并没有提高、甚至是下降的。 从下表我们可以看出，1995-2008年间，药费占综合医院门诊病人次均医药费用的比重始终保持在在50%以上，而经合组织国家只占5%~20%，大部分发达国家也只占15%~40%。可见我国医疗机构的补偿对药费的依赖程度。 表3-4 ：1995年-2008年药费占综合医院门诊病人次均医药费用的比重
数据来源：卫生统计年鉴2009 药品的生产和流通领域也存在着严重问题，过度发展的医药市场形成的恶性竞争致使药品虚高定价，严重影响了消费者的利益。据统计，全国已经通过药品质量管理标准的药品生产企业达到4000多家，与发达国家相比，这并不是正常的市场现象。在其他发达国家，一般药品生产企业也只是多则三位数、少则两位数。可以看出，面对相对稳定的市场需求，药品生产企业对市场占有的竞争必然非常激烈，能够与医院形成稳定的合作关系成为厂家生存与发展的关键因素。加之药品代理商的利润瓜分和医院的提成，医药价格居高不下在所难免。 医院“以药养医”的补偿机制，药品生产和流通体制的弊端，对基本医疗保险制度顺利运转形成了严重的冲击。基本医疗保险基金除了要面临人口老龄化、疾病普遍化和医疗技术的提高等自然原因带来的费用压力外，还要承受由于医药卫生体制改革的滞后所带来的考验。不少实行医疗保险制度的地区，都不同程度地出现了医疗统筹基金人不敷出的局面，这对于医疗保险制度的可持续发展是十分不利的。 概括而言，我国迄今为止的医疗保障制度改革，尚未从根本上触动医院的经济补偿制度，尚未建立鼓励供给方更有效地利用医疗服务资源的成本制约机制和激励机制，因此医疗卫生费用上涨的趋势并未得到有效遏制。 3.2.2 中国医疗保障体系面临的挑战 3.2.2.1 人口老龄化 21世纪是人口老龄化的时代。中国已于1999年进入老龄社会，是较早进入老龄社会的发展中国家之一。中国是世界上老年人口最多的国家，中国的人口老龄化不仅是中国自身的问题，而且关系到全球人口老龄化的进程，备受世界关注。 根据中国老龄办2006年的预测，到2020年，老年人口将达到2.48亿，老龄化水平将达到17.17%，其中，80岁及以上老年人口将达到3067万人，占老年人口的12.37%。到2050年前后，中国将达到老龄化的高峰，老年人口总量将超过4亿，老龄化水平推进到30%以上。 OECD 的预测表明老龄化将导致与老龄人口相关的社会支出占GDP 的比重，从2000 年的19％上升到2050 年的26％，其中一半是养老金支出，一半是医疗卫生支出 （Dang， Antolin & Oxley， 2001）。根据北京大学经济研究中心的估算，2000 年老龄人口医疗费用占GDP 的0.48%，到了2010 年将占到GDP 的1.11%，2020 年将占到3.06%.老龄人口增长了一倍，医疗费用增长超过5倍。从这个比较简单的估算我们就可以看到未来老龄人口的医疗费用的挑战是巨大的。目前，中国应对人口老龄化的医疗保障体系等严重滞后，要全方位地做好应对人口老龄化高峰的准备，时间十分紧迫。 表3-5：中国老龄人口的医疗费用（估算结果）
数据来源：《人口变化对医疗卫生体系的影响》，李 玲，陈秋霖，北京大学中国经济研究中心（2000 年的是实际值，以后年份的是根据以上方法的估算值）。 3.2.2.2 人类的“疾病谱”发生了历史性的转折 由于年龄结构变化、经济社会发展等原因，中国居民的疾病谱也发生了很大的变化。第一，过去二十多年中国城乡居民的死亡原因发生了很大的变化的，已经连续多年城乡居民的主要死亡原因前四位是恶性肿瘤，脑血管病，心脏病，呼吸系统疾病。这样的疾病谱和发达国家的疾病谱是一样了，其实中国农村还有很多地方仍然处于自然经济状态，本不应该出现这么多的癌症，但是很多地方环境被破坏了，生态被破坏了，所以环保是中国很艰巨的一个挑战。而心脑血管疾病的增加，是老年人口增加带来的直接结果。 所以必须调整医疗服务结构以提供符合新的疾病谱的医疗卫生服务以及增加社区医疗等针对老年人疾病防治的医疗服务。 3.3 商业保险在医疗保障体系中的定位研究和作用机理分析 3.3.1 补充医疗保险 补充医疗保险是国家基本医疗保险的一种补充形式，是以企业和个人自愿为原则，在基本医疗保险基础上，为参保人员提供进一步医疗保障的保险制度。它具有商业保险的一般性质，同时被纳入了国家社会保障体系。按照所衔接配套的基本医疗制度不同，补充医疗保险可以划分为城镇职工补充医疗保险、城镇居民补充医疗保险和新农合补充医疗保险三种。 从世界各国的情况来看，医疗保障通常分为两个层次，一是政府举办的基本医疗保险，向全体居民或部分居民提供基本的医疗保障，通常由政府直接举办或经办；二是市场举办的医疗保险。对于基本医疗保险以上的部分，通常由市场提供，并由保险监督管理部门监管。 一般来讲，政府举办的基本医疗保险由于受到与社会经济发展水平相对应的财政支付能力的限制，“低水平，广覆盖”成为其遵循的基本原则，只能为人们提供基本的医疗保障。但“重大疾病”医疗费用的发生却是客观存在的，如恶性肿瘤的、手术等，医疗费用往往高达几万元甚至几十万元，如此巨额费用，一般家庭是难以承受的。再如一些医疗诊疗项目中个别药品及一些高额诊疗技术等费用，是属于社会医疗保险支付范围之外的，病人要接受这些高级的药品、医疗设施和服务，是无法依赖社会医疗保险的，只有自寻资金来源，因此，必须依靠补充医疗保险作为基本医疗保险的补充，以满足人们不确定的多样化的医疗保障的需要。 从国际上看，即使是社会福利水平很高的发达国家，也非常重视补充医疗保险的发展，政府通过税收等激励政策鼓励企业和个人购买团体和商业健康保险，在弥补社会基本医疗保障之外的医疗费用、疾病损失费用和护理保健费用的缺位，减轻国家社会医疗保险的财政压力的同时，满足了人们多样化和高程度的健康保障需求（表3-6）。 表3-6 一些国家医疗卫生费用融资的构成（2005年）
数据来源：OECD Health Data edition 5.3.1.1 我国补充医疗保险的发展情况 1998年，国务院在《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》中就提出企业补充医疗保险的概念；2000年，国务院印发《关于完善城镇职工社会保障体系试点工作方案的通知》，确立了我国多层次医疗保障体系框架，进一步明确有条件的企业可以为职工建立补充医疗保险，并给予保费在工资总额4%以内按成本列支的税收优惠政策，为补充医疗保险提供了发展空间。为了进一步鼓励企业为职工建立补充医疗保险，财政部 国家税务总局联合发布《关于补充养老保险费 补充医疗保险费有关企业所得税政策问题的通知》，将扣除标准由4%提高到5%。 政策上的支持位补充医疗保险提供了巨大的发展空间。自1997年以来，保险业与地方政府或者企业合作，积极拓展补充医疗保险，在运作模式、风险管控机制和服务体系等方面进行了深入探索，取得了较好成效，积累了工作经验。 1997年，厦门市首创城镇职工补充医疗保险，并提出引入商业保险机制的新思路，由太平洋人寿厦门分公司承办。参保对象为参加基本医疗保险的企事业单位员工，也包括退休人员和公务员。每名职工年保费52.8元，其中职工个人缴纳36元，财政补贴16.8元；赔付基本医保封顶线5.3万元以上、医保目录范围内最高15万元的医疗费用。开办10年来累计为厦门290万机关、企事业单位员工提供了4000多亿元的大病医疗保障，保费收入1.03亿元，赔付0.96亿元，近5000名罹患重病的职工获得赔付，人均报销医疗费用2万元。2007年，参保职工突破50万人，覆盖率达到100%，成为厦门城镇职工大病医疗的“保护伞”。 2003年以来，在太原市政府的支持下，中国人寿太原分公司开展了城镇职工大病补充医疗保险。参保人为已参加城镇职工基本医疗保险的在职人员和退休人员；每人月缴费8元，其中企业缴费5元，个人缴费3元，公务员由财政补助；保障超过社保封顶线2.4万元以上属于个人自负部分的医疗费用，最高为10万元。截至2006年底，累计保费收入近1.7亿元，赔款支出1.5亿元，综合赔付率88.6％，共有1.2万人次获得补偿，件均获得补偿1.25万元，达到了低保费、高保障的预期目的。目前覆盖人72万人，参保率90%以上，有效弥补了太原市社会基本医疗保障水平低、覆盖面窄的缺陷，取得了良好成效，被称为“民心工程”。 保定市自2001年起开展补充医疗保险，但由于医疗费用的高速增长和医疗保险的体制障碍、观念陈旧、资金短缺三大因素，导致承保率低、赔付率过高，经营难以为继。2002年以来，保定市劳动和社会保障局、医保中心和中国人寿保定分公司合作，共同推进补充医疗保险工作。承保范围不仅包括参加基本医疗保险的在职职工、退休人员和公务员，还可以是灵活就业人员。保费分为六档，分别在60元－120元之间，主要由个人缴纳，企事业单位酌情予以补贴，公务员则由财政补贴。保障责任：市区业务，赔付基本医保封顶线4.2万元以上、医保目录范围内、最高至21.7万元的医疗费用，其中甲类目录范围内报销85％，乙类目录范围内报销80％，慢性病报销60－65％；县区业务，赔付基本医保封顶线以上、最高15万元的医疗费用，报销比例为85％，慢性病报销60－65％。市区业务自2003年6月启动，目前有超过30万的职工参保，参保率90.5%；县区业务自2002年底启动，由刚开始的7个县（市）发展到目前除容城外共21个县（市）参保，参保人员32万人，参保率96%。累计保费收入约1.4亿元，赔付支出1.2亿元，有4800多人获得补偿，人均补偿额超过2万元，大大减少了参保职工“因病致贫、因病返贫”的现象，提高了医疗保障体系整体抗风险能力。 无锡市的基本医疗保障水平一直处于全国前列，但随着医疗费用的逐年增长，个人仍需承担较高支出。2001年，经无锡市政府同意，市总工会和退休职工管理委员会（以下简称“退管会”）决定建立城镇职工补充住院医疗互助保险制度。平安人寿无锡中心支公司主动与相关部门合作，利用自身在产品开发、管理和服务等方面的经验，积极参与制度设计，并于2003年1月1日起正式启动。该制度分为在职职工（不包括公务员）和退休职工补充住院医疗互助保险两部分，分别由市总工会和退管会主办。在职职工一年期每人缴费32元、三年期每人缴费95元，原则上由个人承担、单位视情况予以补贴；退休职工每人每年缴费60元，其中个人缴纳45元，政府补贴15元。保障责任为医保目录范围内属于个人自负部分的医疗费用，其中在职职工补偿60%，退休职工补偿50%，无给付次数和额度的限制。截至2006年底，累计保费收入6010.95万元，支付赔款3918.3万元，在职职工参保9.8万人，参保率达25%；退休职工参保24万人，参保率接近100%，社会反响及发展势头良好。 经过多年的发展，补充医疗保险的经济效益和社会效益逐步显现，较好地实现了参保人员、政府、医疗机构和专业健康保险公司的四方面共赢，主要表现在：○1提高了人民众的医疗保障水平。通过发挥专业管理优势，有效控制赔付风险，在不增加政府和居民筹资负担的情况下，提高了参保人员的医疗保障额度，协助政府缓解了参保人“因病致贫、因病返贫”的问题，促进了社会的和谐稳定○2提高了政府对社会医疗保障事务的管理效率和服务水平。在受政府委托做好补充医疗同时，将一些专业管理技术延伸应用到基本医疗领域，协助政府提高了基本医疗管理效率和服务水平，并在一定程度上缓解了政府部门人员编制扩张和财政支出的压力；○3提高了居民的保险意识。引进商业保险，大额医疗费用由商业保险公司来赔付，有利于居民转变看病靠国家的观念，在一定程度上避免社会保险承担较多，造成职工过分依赖国家的问题；○4提升了商业健康保险的社会影响力。通过开展政府委托业务，向社会各界展示了保险行业的专业管理形象，增强了政府对保险行业的认可度，提升了社会影响力。 3.3.1.2 存在的问题 1. 政策尚不明晰，市场空间得不到有效扩展。一是虽然大部分地区已经建立了城镇职工补充医疗保险制度，但缺乏国家层面明确准许商业保险公司介入的依据，不少地方的社保部门和行业互助组织等机构都在经营。新医改方案虽积极提倡，但还需有关部门出台具体措施。二是在城镇居民和新农合领域，国家层面尚无要求建立大额补充保险制度的政策依据。在已经建立的地区，还存在资金来源的问题。 2. 市场竞争压力较大，影响公司可持续发展。补充医疗保险专业化程度高、经营成本投入大，社会敏感性强。部分保险公司将此类业务作为开拓其他业务的敲门砖，不计成本和自身能力，采取低价竞争策略，拉低了市场整体的费率水平，不利于该类业务的持续发展。一是可能影响专业能力建设，承保后服务管理不到位，引发参保人员投诉；二是可能出现巨额亏损，导致业务发展难以为继，给当地政府和人民生活造成被动。这些问题均会破坏政府和社会公众对保险业的信任度，制约市场的长期健康发展。 3. 创新医保合作机制缺乏政策支持。医疗保险尤其是政策性医疗保险需要与政府部门和医疗机构建立良好的合作关系，充分调动他们支持保险公司开展风险管理的积极性。但在与政府建立风险共担、利益共享机制后，如出现结余需要向政府返还，不完全符合关于不允许向客户进行利益返还的保险监管规定，存在一定的合规风险。与医疗机构建立合作机制时也存在类似问题。 3.3.2 参与基本医疗保障项目的经办管理 从参与管理来看，商业保险可以发挥其精算技术、专业人才、服务网络和风险管理等优势，按照自愿协商原则，接受政府或企业的委托，提供医疗基金管理、费用报销等第三方管理服务。在一些发达国家，第三方管理已是提高社会医疗保险管理运营效率的有效方法，如美国政府将MEDICARE与MEDICAID（均为政府举办的社保项目）的管理和赔付工作委托给蓝十字公司承担，从而节省政府成本，提高效率。在中国的社会基本医疗保障体系的发展过程中，商业保险在参与经办管理方面进行了积极的探索，取得了一些成绩，积累了一些经验。 3.3.2.1 参与新型农村合作医疗的经办管理 2003年1月，卫生部、财政部和农业部联合下发《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，根据该意见，从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2-3个县（市）先行试点，从此，拉开了在全国范围内开展新型农村合作医疗试点工作的序幕。此后，保监会先后出台了《关于完善保险业参与新型农村合作医疗试点工作的若干指导意见》和《关于保险业参与基本医疗保障管理工作有关问题的通知》等相关文件，鼓励和支持保险业积极探索经办各类医疗保障管理服务。 保险业响应国家的政策号召，积极稳妥地参与新型农村合作医疗试点工作。2002年以来，保险业参与了14个省、区、市的115个市县的新农合工作。其中以委托管理模式参保人数3118.9万，委托管理资金63.66亿元，补偿人次673.8万，补偿金额18亿元。太平洋的江苏省江阴模式、中国人寿的河南新乡模式和广东省的番禺模式，都得到了党和国家领导的高度肯定和社会各界的好评。 2004年4月，按照政府组织引导、公司承办支付业务、定点医院提供医疗服务的运行模式，中国人寿河南省新乡市分公司承办了所辖8个县（市）338万“新农合”参保农民的保险业务。政府主要负责参保农民的宣传发动、资金征缴、各级财政补贴资金的报批、实施细则的制定和修订等工作，并承担弥补基金赤字的责任；中国人寿按政府规定和要求审核支付医疗费用，并在控制经营风险、调整支付比例、完善规章制度、协助政府维持基金收支平衡等方面为政府提供专业化的建议，但不承担基金透支风险。河南省新乡市委托当地中国人寿经办新农合业务后，从事该项工作的政府人员从519人减少到56人，政府支出的管理费用从每年1000万元减少到300万元，形成了政府、众、医疗卫生机构和保险公司多方满意的局面，目前政府又将当地城镇居民基本医疗保险业务交由保险公司承办。 广州市番禺区农村合作医疗保险试点工作属于商业保险运作的基金模式。资金统一集中在番禺区财政局新型农村合作医疗基金专户内，实行收支两条线，按照收支平衡、略有节余、账务公开原则经营。基金节余转入下一年度，亏损由政府全部承担；中国人寿番禺支公司作为基金管理者，每年直接向区财政收取管理服务费228万元。为加强管理和推广，区政府专门制定了《广州市番禺区新型农村合作医疗实施方案管理办法》，并印发了《知识问答30问》等小读本向农民发放，普及农村医疗合作保险知识。2004年9月1日，番禺区启动了学生率先参保、其他人员逐步推进的运作模式。截至2005年12月31日，共有55万农民（其中7万农村学生）参加了合作医疗，参保率近100%，目前已形成农村合作医疗基金5000多万元，发生赔付12万元（主要是学生险赔付）。“番禺模式” 农村合作医疗保险启动时间不长，但参保率高、覆盖面广。 2001年，江苏省江阴市约请太平洋人寿江阴支公司设计方案，形成了委托保险公司参与经办农村合作医疗的新思路。建立农村住院医疗保险制度，实行市、镇两级政府、个人三方筹资，政府组织征缴各项基金，卫生行政部门监管，保险公司承办支付业务，医疗卫生机构提供医疗服务，形成了“征缴、经办、监管、服务”相分离的运行模式。 在各级政府的领导下，在卫生、财政等相关部门的支持下，保险业积极参与新农合试点，按照“征、管、监”协调运作的机制，接受政府委托，提供专业化管理和服务，取得了较好的成效：○1实现了新农合的“管、办”分离。保险公司作为第三方机构承办新农合的业务管理，将政府从办医保转为管医保，从繁杂的事务性工作中解脱出来，把主要精力转向筹资管理、组织管理和监督管理，有效地促进了政府职能的转变；○2降低了新农合的运行成本。保险公司参与新农合，利用已有的机构网点、电脑网络和人才队伍等资源优势，在较短时期内建立起业务管理机构，减轻了政府设置机构、配备人员的压力。同时，保险公司利用灵活的人事制度，强化了聘用人员的管理和考核，提高了运作效率；○3提高了新农合的业务管理和服务水平。保险公司利用管理经验和精算技术，配合政府制定新农合方案，提高了方案的合理性；运用风险管控技术，规范审核、补偿支付流程，提高了方案执行的公开性、公平性和公正性；建立精简的、独立于医疗服务机构的专管员队伍，搭建有效的信息处理平台，提升了新农合的信息化管理和服务水平，提高了农民的满意度；○4有利于构建多层次的农村医疗保障体系。保险公司利用自身农村资源优势参与新农合，在农村地区逐步建立起基本医疗保险服务平台，增强了农民的风险意识和保险意识，促进了较富裕农民投保商业医疗保险，为构建新农合和补充商业医疗保险相结合的农村医疗保险体系奠定了基础。 3.3.2.2 参与城镇居民基本医疗保险的经办管理 2007年7月，国务院下发《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发〔2007〕20号），召开了全国城镇居民基本医疗保险试点工作座谈会，确定了包括沈阳在内的首批79个试点城市，并决定用三年时间逐步在全国城镇全面推开。《指导意见》指出：“各地要充分利用现有管理服务体系，改进管理方式，提高管理效率。鼓励有条件的地区结合城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗管理的实际，进一步整合基本医疗保障管理资源。”可见，城镇居民基本医疗保险制度设计较为灵活，在经办机构、具体的运作模式等方面不仅没有做出限制性规定，反而鼓励各地积极发挥现有资源优势，这为商业健康保险参与具体运作提供了广阔空间。 保险机构参与城镇居民医疗保险的具体运作可以形成“征、管、监”三权分离、相互监督制约的有效运作机制。政府及主管部门可以从繁杂的具体经办和管理工作中解脱出来，集中精力抓好监管工作，从而有效提高政府工作效率；利用保险公司在风险管理和客户服务方面的专业优势，可以有效提高风险管理水平，改善医疗保障服务质量。 3.3.2.3 参与城乡医疗救助的经办管理 城乡医疗救助是解决低收入家庭医疗保障问题的重要途径。商业保险在新疆伊犁、辽宁锦州等地区，接受政府委托，开展了低保人医疗保险，探索了为低保人提供医疗保障的新途径，创建了“政府投保、民政管理、商业运作”的医疗救助模式。通过引入市场机制，实现了社会救助与商业保险的有效结合，降低政府实施医疗救助的管理成本，提高医疗救助资金的使用效率。 例如，2005年4月，平安人寿辽宁分公司与锦州市民政局协议，由锦州市政府出资360万元为4.5万特困居民投保了重大疾病住院医疗保险，保险责任包括尿毒症等8种重大疾病，每人每年最高赔付限额为5万元。原有的民政疾病救助制度转变为“政府出资投保、民政部门管理、保险公司运营”的保险制度。 2006年，太平人寿江西分公司与青云谱区民政局签订了城乡特困众重大疾病医疗救助保险协议，按照“政府出资投保、公司商业运作”的模式开展试点工作，即：政府出资购买保险服务，设立资金专户，专款专用，资金来源主要包括上级补助资金、区财政专项资金、社会捐赠资金等；保险公司负责具体操作，按总保费的10%收取管理费，并以总保费为限对救助对象进行理赔。保费原则上以每人50元为最高限额，实行“以出量入、分次交费”的方式，首次交费20元。截止2007年底，南昌市共有约4.4万名特困众参加了大病医疗救助保险，保费总额约136.09万元。其中，青云谱区约有2.4万人参保，保费96.4万元，赔付36.4万元；新建县约有2万人参保，保费39.7万元，已受理赔案5个（预计赔付约3万元）。 截止2007年上半年，全国共有8家保险公司在9个省、自治区的42个县（市、区）开展医疗救助，参保人数214万人，保费收入5768万元，支付赔款2215万元。城乡特困众大病救助保险采取双方约定的管理式医疗保险形式，对大病救助运作模式进行了有益探索，具有积极的意义。○1是提高了特困众的救助质量。保险公司凭借成熟的医疗保险管理以及专业的技术人员，使大病救助工作更加科学、规范、合理，救助范围得到扩大，求助质量明显提高。同时，保险公司的介入也有效地把住了“人情关”，使救助资金能够真正落实到困难众身上。○2是降低了政府部门的救助成本。大病救助的大部分工作交由保险公司承办后，政府部门避免了既当“裁判员”又当“运动员”，提高了行政效率，同时，节约的人力、经费大大超过支付给保险公司的管理费，真正体现了“花小钱，办大事”的理念。○3是扩大了保险业的社会影响。保险公司通过参与大病救助试点工作，积累了丰富经验，在众中树立了良好形象，为今后进一步拓展与政府部门的合作奠定了基础，也带动了其他业务的开展。 根据测算，到2008年底，我国基本医疗保险参保人口总数超过11.3亿人。按照1：5000的人头比例计算（国际最高水准），各类医疗保障经办机构加总起来需要26万工作人员，而截至2008年底全国五项社会保险经办机构的人员还不足14万，伴随城乡居民医疗保障制度建设，经办机构能力不足的问题日趋明显。商业保险机构管参与社会医疗保险项目的经办管理，不仅可以释放一部分政府部门的人力资源，以保证更好的进行专职监管，同时也有利于政务的公开和透明。 3.3.3 缓解医疗保障领域的政府财政压力 社会成员的医疗卫生需求几乎是无限的，而社会所能够投入的医疗卫生资源则是有限的。目前，主要发达国家的人均年卫生支出都在1000美元以上，大部分在2000美元以上。即使如此高的投入，仍然无法解决投入与需求之间的矛盾，难以充分满足所有社会成员的所有医疗卫生需求。相比之下，中国的矛盾更为突出。 目前没有公开资料测算建立医疗保障体系所需政府投入的资金总量和投入比例。朱铭来（2007）综合了几种测算结果做出了三点分析：第一，政府总投入的资金需求大约4500亿元左右；第二，我国仍有很大一部分人发病未就诊、应住院而不住院，如果实行全面医保，让国民“人人享有卫生保健”，那么全国的门诊费用要上升一倍左右，住院费要上升60%左右；第三，由于公费医疗，个人承担比例很低，道德风险导致的医疗费用的过度增长，其增幅远远超过GDP和财政收入的增幅，单纯依靠财政增长来负担医费增长难以为继。 现实情况也是如此，2006年国家发展改革委员会宏观经济研究院重点课题“增强消费对经济增长的大动作用”主报告也显示，从1993年到2005年，城镇居民人均医疗自费支出从56.79元增加到600元，增长了9.6倍。医疗费用的增长幅度远远超过了GDP和财政收入的增长幅度。卫生部公布第四次国家卫生服务调查结果显示，调查地区两周新发病例未就诊比例为38.2%（其中：城市为47.9%、农村35.6%）。经医生诊断需住院而未住院的比例为21%（其中：城市22%、农村20%）。如果实行全面医保，财政缺口巨大。当政府财政不足以为全社会提供基本的医疗保障时，政府的声誉和执政能力将受到极大的影响 从国际上看，虽然社会医疗保险的模式各有不同，但是面临的一个共性的问题就是医保支出过度膨胀，不论是支出增长的绝对额还是医保支出占国内生产总值的比重，均表现出惊人的增长势头，发达国家尤为突出。特别是近年来世界经济增长速度放缓，医疗保障的财政压力逐年增大，出现了收不抵支的情况。 2008年美国医疗费用达到24，000亿美元，占GDP的16%，人均7421美元。美国医疗开支增幅比GDP高两个多百分点，而在其他发达国家只是略高于GDP增幅半个百分点左右。美国医疗开支增速不仅快于GDP增速，而且也高于收入和通货膨胀率增幅。据预测，2018年将突破44，000亿美元。如果没有重大的医疗改革，即使美国经济复苏，美国政府也将被如此高昂的医疗费用拖垮。 近年来，日本的国民医疗费也呈急剧增加之势。主要原因有：诊疗报酬的提高，就诊率以及住院率都很高的高龄人口的增加，价格高昂的医疗设备的开发与使用，再加上全民保险制度的确立，高额疗养费领取制度的设立，以及建立老人免费医疗制度等等。在这种情况下，日本医疗服务在财政上的负担十分沉重，因此，确定财政的合理负担，抑制财政负担的过大，成了政府改革的当务之急。 我国台湾地区于1995年实行全民健康保险制度，当局起初认为财力充足足以维持，但时至今日，全民健康保险早已入不敷出，主管部门不得不两次上调保险费率。我国内地目前政府的预算内财政收入仅占GDP的15%左右，而凡是实行全面医保制度的发达国家，政府收入达GDP的比例一般在30-50%以上。由此可见，我国政府财政要负担覆盖十几亿人的、飞速增长的医保费用，是相当具有挑战性的。 跟据OECD国家的研究发现，保费与国家社保支出呈反比关系，人们购买寿险产品的支出越多，政府负担就越轻。美国财政支持商业保险发展的经验也支持了这一结论，联邦政府对医疗保障的财政扶持主要体现在三个方面：第一项补贴计划是老年社会医保计划，在2006年度的财政支出为3800亿美元，第二项补贴计划是穷人医疗救助计划，2006年度的财政支出为1900亿美元。前两项计划是由卫生与公共事业部负责的，而第三大补贴计划是由美国国税局执行的，即由于对商业健康保险经营和消费的税收优惠政策导致的税式支出，2006年财政的该项支出估计为1430亿美元。政府的投入结构如此，而相应的产出比例是：前两项保障项目对医疗费用的融资比例是32.3%，覆盖人口3900万，而后一项商业健康保险对医疗费用的融资比例是26.7%，覆盖人口1亿8千万，成本—效率分析结果一目了然（朱铭来，2009）。 3.3.4 参与医疗服务体系建设 3.3.4.1 健康管理服务 作为社会医疗保障体系的重要组成部分，专业化健康保险公司一项突出的优势在于提供保险保障的同时，能够为参保人提供专业的健康管理服务。健康保险与健康管理相结合的综合保障服务的作用主要体现在两个方面：首先，通过积极推行健康教育、健康咨询、慢性病管理等服务，能够提高民众健康意识，改善生活方式，预防疾病的发生发展；其次，保险公司通过与医疗机构实现客户健康档案和诊疗信息共享，合理厘定费率，降低赔付风险、保障经营效益。随着保险市场竞争的日趋激烈，各家保险公司都在努力塑造独具特的客户服务核心竞争力，而无一例外地将健康管理视作体现自身专业化优势的重要砝码，或加大财力、人力投入打造自身的健康管理机构，或以合作形式直接采购其他供应商的健康管理服务。 20世纪70年代之前，在美国，保险公司采取的是单纯的事后理赔的方式，对客户的就医行为以及医疗服务提供者的医疗行为没有任何控制，导致赔付率居高不下；70年代以后逐渐引入了管理式医疗，加强了对客户就医行为以及医疗服务提供者的医疗行为的管理，有效的控制了医疗费用上涨的速度；但管理式医疗也因对客户及医疗服务提供者的过多限制而遭到许多抱怨；目前美国健康保险已经开始转向健康管理模式，这种模式是站在客户角度更加关注消费者自身的需求，比如他的病史、原来看病的医院，其所能承受的医疗支出能力等等。 国内健康保险业发展早期，部分健康保险机构即为客户提供健康教育讲座、健康期刊发送等健康服务，主要作为附加值服务用于提高客户的满意度，并没有关注健康服务在健康诊疗风险控制方面的作用。直至2003年，由卫生部、劳动和社会保障部与中国保险监督管理委员会3大部委联合举办了“健康管理与健康保险高层论坛”，将健康管理理念正式引入保险行业，提倡通过应用健康管理技术、提供健康管理服务的方式，为参保客户提供更加完善的健康保障与健康服务计划，提升对医疗服务成本的管控能力。 当前，健康保险机构已采取多种方式与健康管理机构进行合作，如购买健康管理服务、共同开发服务产品等，并与健康保险产品进行有机结合已经开展的健康管理服务、依托合作医院网络、专家医师队伍、咨询信息库、电话热线、网站、、短信平台和专题讲座等，涉及健康咨询、健康维护、就诊服务和诊疗保障等多个范畴，并以健康管理服务计划的创新形式推向市场。但是，国内的健康管理服务行业仍然处于起步阶段，主要体现在一下两个方面：首先，从外部环境来看，健康保险公司在与医疗机构的博弈过程中，仍处弱势地位，利益共同体尚难形成，健康保险公司构建自己可管理的医疗网络体系难度还很大。另外，主流医疗机构的关注点仍在疾病方面，短期内恐也无暇帮助保险公司提供进一步的健康管理服务。 其次，健康保险行业自身也处于初创阶段，现行财务和业务操作章程与健康管理的相关方案可能存在一定冲突，如何将健康管理服务项目整合到保险公司的风险管控流程之中也还没有成熟的模式。因此，健康保险和健康管理的结合形式仍较粗浅， 健康管理主要还是为展业服务的营销工具，其对于医疗费用风险的控制作用尚不明显，且难以核算健康管理服务所带来的收益。 3.3.4.2 医疗机构责任保险 医疗机构责任保险属于责任保险中职业责任保险的范畴，其保险对象是依法设立、有固定场所并取得（医疗机构执业许可证》的医疗机构，保险责任是医疗机构（被保险人）的医务人员在诊疗护理过程中，因执业过失造成患者人身伤害，在保险期限内由患者或其近亲属首次向被保险人提出索赔申请，依法应由被保险人承担的民事赔偿责任。 医疗责任保险作为社会医疗保障体系的一部分，是化解医疗风险，保障医患双方合法权益，构建和谐医患关系重要途径，也是顺利推进医疗卫生体制改革、促进医疗保障体系健康发展的有力保障。其作用主要体现在一下几个方面： 首先，医疗责任保险有利于妥善处理医患纠纷，维护医患双方的合法权益。近年来，由于经济赔偿引发的医患纠纷增多，在部分地区医患关系紧张，甚至发生伤害医务人员，打砸医院等事件，有数字显示，我国医疗纠纷正以每年30%的速度递增，医患纠纷严重影响了医院正常的工作秩序。医疗责任保险以第三方身份参与处理，可以缓解医患矛盾，促进和维护社会稳定。目前，在美国、英国等保险业发达的欧美国家，购买医疗机构责任保险已成为医生执业上岗必不可少的条件。这些国家投保率几乎为100%，而医疗纠纷发生率仅为7%，远远低于我国，其中医疗机构责任保险功不可没。 其次，建立和发展医疗责任保险制度有利于促进医疗卫生体制改革、促进医疗保障体系健康发展。当前，我国政府已将医疗保障体系建设和推进医疗卫生体制改革作为建设社会主义和谐社会的重要内容。而医疗损害赔偿给付和医疗赔偿风险的社会化分担是卫生体制改革的重要组成部分，这与医疗保险制度紧密相连。在这种情况下，建立一定的风险分担机制，实现医疗机构赔偿风险的社会化分担，有利于医疗卫生事业持续健康发展和医疗保障体系建设的稳步推进。 最后，对保险公司而言，开办医疗责任保险有利于拓宽业务领域，它不仅将成为现代医疗服务的一个重要组成部分，而且是保险公司新的经济增长点。 2007年6月，卫生部、国家中医药管理局和中国保监会联合下发了《关于推动医疗责任保险有关问题的通知》，在全国范围内大力推广医疗责任保险制度的实施。截至2008年底，中国保险机构已有3万余家各级医疗机构提供了医疗责任保险，覆盖面近10％，保险责任的金额也超过140亿元，支付各种赔款超过7亿元。同时医疗责任保险的产品和服务创新也稳步推进，并取得明显成效。如北京市经过三年多的试点，医疗责任保险在化解医疗纠纷方面发挥了积极的作用，医疗纠纷调解时间大大缩短，调解成功率明显提高，据统计，北京市2008年医疗责任保险的理赔结案率始终保持在60％以上，平均的结案时间为36天；山西省2009年开展责任保险以来，截至8月底，共受理医疗纠纷案件169起，医疗责任保险机制已经调解成功144起；江苏省调处医患纠纷2651起，调处成功并结案2198起，调处成功率也达到82．91％。 经过多年的发展，医疗责任保险在调节医疗纠纷，维护医患双方合法权益方面取得了良好的成绩，但是其覆盖面依然较窄，医院投保的积极性不高，保险机构巨额赔偿压力大，经营效益也不是很理想。 3.4 建议 3.4.1 充分认识保险业积极参与多层次医疗保障体系建设的重要意义 1. 有助于加快建立和完善多层次医疗保障体系 《医改意见》提出“加快建立和完善以基本医疗保障为主体，其他多种形式补充医疗保险和商业健康保险为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系”。商业健康保险是多层次医疗保障体系的有机组成部分。充分发挥保险业运行高效、保障灵活、服务全面的专业优势，积极参与多层次医疗保障体系建设，有助于创新医疗保障管理服务机制，丰富保障层次，提高保障水平。 2. 有助于满足多样化健康保障需求 保障和改善民生是经济和社会发展的根本目的。随着我国经济发展和社会进步，人民众对提高健康保障水平有了更高要求。积极发展医疗保险、疾病保险、护理保险和失能收入损失保险等商业健康保险，可以减轻个人在基本医疗保障之外的医疗费用、疾病损失费用和护理保健费用等负担，满足多样化的健康保障需求。 3. 有助于促进行业又好又快发展 健康保险是保险业发展的重要领域之一。《医改意见》提出“积极发展商业健康保险”，“探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务”，拓宽了商业健康保险的业务领域，为商业健康保险提供了良好的发展机遇。保险业应抓住这个关键的发展机遇期，通过不断的努力和探索，把商业健康保险推向一个新的发展阶段，促进行业又好又快发展。 3.4.2 大力发展商业健康保险，满足多样化的健康保障需求 1. 进一步丰富健康保险产品体系 加大产品创新力度，在保险责任、保险费率、支付方式和服务内容等方面为企业和个人提供多样化、个性化的选择。大力发展各类医疗保险和疾病保险，加大失能收入损失保险产品研发力度，设计适应人口老龄化需要的护理保险产品，为广大人民众提供多样化的健康保障服务。 2. 大力发展基本医疗保障补充保险。 根据城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗等基本医疗保障对象和保障范围的变化，开发与之相衔接的补充医疗保险产品，与基本医疗保障形成良性互补，满足人民众更高层次的健康保障需求。积极为各类补充医疗保险提供经办管理服务。探索开办新型农村合作医疗补充保险。 3.4.3 积极参与基本医疗保障经办管理服务，完善管办分离的运行模式 1. 争取政府支持 适应基本医疗保障统筹层次提高、城乡一体化和经办资源整合的发展趋势，具备条件的保险公司要主动向政府宣传商业保险在多层次医疗保障体系中的地位和作用，介绍商业保险经办基本医疗保障管理服务的机制优势、技术优势、服务优势和成本效率优势，争取政府支持，积极稳妥参与基本医疗保障经办管理。 2. 完善经办管理模式 经办基本医疗保障管理服务，以委托管理模式为主，主要提供方案设计、咨询建议、委托基金管理、医疗服务调查、医疗费用审核、医疗费用报销支付、健康管理等服务，不承担保障基金盈亏风险。保险公司应和政府签订委托管理合同，明确权利义务，根据服务内容，合理确定管理费用，并逐步探索建立市场化的管理费率形成和调整机制。委托管理合同应当符合国家基本医疗保障政策。 在条件具备、风险可控的前提下，保险公司可以探索以保险合同方式经办基本医疗保障服务。以保险合同模式经办的，保险公司应当按照合同约定，承担保障责任，切实维护参保人利益。 3. 提高经办管理水平 保险公司要不断完善管理服务制度和流程，建立标准化的经办管理服务规范。逐步搭建布局合理、服务优质、管理规范的医疗服务网络，提升服务便捷性，确保经办管理服务质量。 4. 符合经办条件 保险公司参与基本医疗保障经办管理应当具备以下条件：一是建立单独核算制度；二是建立专门的核保、理赔制度；三是建立健康保险数据管理制度；四是总公司书面同意，并建立激励约束机制；五是在拟参与的地区设有分支机构，内控较为严密，服务能力较强；六是配备具有相关专业知识的精算人员、核保人员、核赔人员，及专职经办管理服务人员；七是具有功能完整、相对独立、安全高效的信息管理系统，能够与定点医疗机构信息系统对接；八是保监会规定的其他条件。 3.4.4 积极探索参与医疗服务体系建设 探索健康保险与健康管理结合的综合保障服务模式，逐步实现健康维护、诊疗活动的事前、事中和事后全程管理。积极推行健康教育、健康咨询、慢性病管理等服务，提高民众健康意识，改善生活方式，预防疾病发生发展。创造条件建立客户健康档案，通过多种途径与医疗机构实现客户健康档案和诊疗信息的共享。积极探索与医疗机构风险分担、利益共享的经营模式。 积极发展医疗意外伤害保险、执业医师责任保险、医疗机构责任保险等多种医疗执业保险，利用保险机制化解医疗风险，减少医疗纠纷，促进和谐医患关系的构建。 根据《医改意见》有关精神，因地制宜、量力而行，探索参与公立医院改制，投资医疗机构，促进保险业与医疗服务产业优势互补。支持专业健康保险公司等相关保险机构先行探索。 3.4.5 加强管理，不断提高保险业健康保障服务能力 1. 加强专业建设。创新经营管理，完善健康保险单独核算制度、精算制度、风险管理制度、核保制度、理赔制度和数据管理制度，加大投入，推进健康保险专业化发展。 2. 强化风险管控。保险公司应积极参加各地医疗服务监督组织。探索建立保险行业定点医院管理制度、医疗机构谈判机制和多种有效的付费机制，发挥医疗保障对医疗服务的制约作用。通过采用提高报销比例、增加服务内容等方式，引导客户在定点医院就医，强化医疗费用控制，防范不合理赔付风险。 3. 推进信息系统建设。按照健康保险经营管理特点，建立功能完整，相对独立的信息系统，逐步实现与医疗机构信息系统的对接。建立健全疾病发生率、医疗费用等基础数据库。大力推进信息系统的数据处理和统计分析功能，提高健康保险业务数据分析能力，实现对健康保险业务信息深度利用。 4. 培养专业人才。加强健康保险专业人才队伍建设，特别是要进一步加强精算、核保、理赔、健康管理人才的培养。完善培训体系，提升健康保险从业人员的专业素质。 第四章 养老保障 4.1 中国养老制度的基本框架及存在的问题 老年社会保障在整个社会保障体系中处于最重要的地位，它所关系到的人口、资金和管理的范围及覆盖规模都是最大的，是民生事业的重点之所在，也是应对中国人口老龄化挑战的一项治本措施。建国至今，中国的社会养老保险制度发生了巨大的变化，旧的体制正在接替，新的制度正在形成和完善，其中的一些问题值得我们深入探讨。 4.1.1 中国养老制度发展的历史沿革 新中国成立之初，国营经济、公私合营和私营企业及合作社等多种所有制成分并存，为了在城镇建立起一套与计划经济相适应的社会保险体系，1951年2月26日，政务院颁布实施了中国第一部全国统一的社会保险法规——《中华人民共和国劳动保险条例》 ，该条例对保险费的征集、管理和发放、保险项目和标准，以及执行与监督都做了明确的规定。条例规定由企业行政方面或资方按月缴纳劳动保险金，其中30%存入全国总工会账户，作为劳动保险总基金，在全国范围内调剂使用。70%存入各企业工会基层委员会账户，为支付工人与职工按照本条例应得的抚恤费、补助费和救济费之用，替代率为35%-60%（后经调整为50%-70%）。同时，为了统一企业和国家机关的退职办法，1958年，国务院公布了《关于工人、职员退职处理的暂行规定》。后来，为了适应形势的发展，国务院先后颁发了一系列对退休、退职的处理办法，逐步形成了以国家统包、社会统筹调剂、单位保险相结合为特征、与计划经济体制相适应的养老保险制度。这一时期的养老保险制度有以下特点：其保障对象为城镇企业职工；与中国高就业或者“零失业”政策相一致；在风险分散的机制上，是以企业保险为主辅之以社会保险的混合制度。 1966—1976年，文化大革命期间，已经建立的养老保险制度被废止。1969年2月，财政部颁发《关于国营企业财务工作的几项制度的改革意见（草案）》，规定：“国营企业一律停止提取劳动保险金，企业退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，在营业外列支”。与前期的养老保险制度相比，这一规定意味着养老保险由企业保险为主辅之以社会保险的混合制度走向彻底的企业保险制度，同时保险基金停止了积累。这种体制一直延续到20世纪80年代初，随着经济体制改革的深入，社会经济条件发生变化，企业逐步获得自主经营的权利，成为自负盈亏的经济实体。在这种快速的社会经济转型背景下，计划经济体制下建立并延续下来的养老保险制度的弊端便显现出来，企业由于职工人口结构不同而出现负担畸轻畸重的问题，养老保险支出急剧膨胀使财政资金不堪重负。原有的养老保险制度完全不能适应社会环境变化及发展的需要，养老保险制度改革和试点提上日程。 1986年国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，决定国有企业新招工人一律实行劳动合同制，并首先在劳动合同制工人中实行个人缴费制度。在地区试点和劳动合同制工人个人缴费制度运行的基础上，国务院在1991年6月发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，宣布实行养老保险的社会统筹，建立养老保险基金制度，确立了个人缴费原则，要求在全国范围内逐步推行，并明确提出要“随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄型养老保险相结合的制度”。建立多层次养老保险体系、基本养老保险实行“社会统筹”的体制改革改变了养老保障由国家和企业包揽的局面，在制度设计上解决了新老企业之间养老负担不均衡的问题。但是制度分散，各地实施办法各不相同，养老费征收和支付标准、比例参差不齐，统筹的水平和层次较低，基金的互济互助功能没有得到发挥。 早期的改革强调的是国家、企业和个人的责任分担，主要目的是多渠道筹资，缓解国家的财政支付压力。至20世纪90年代，随着经济体制的深化，经济主体多元化、劳动力市场化趋势不可逆转，人口老龄化的问题也日益突出，如何为现代企业制度的推进创造相对公平的社会条件和环境，如何在制度上保证经济、社会的稳定和谐发展，都对社会保障体制的深入改革提出了迫切的要求。1997年国务院颁发《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，决定按照社会统筹与个人账户相结合的原则，建立中国城镇职工的社会养老保险制度，提出“统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金”的目标。《决定》颁布后，为进一步加快养老保险制度改革步伐，成立了劳动与社会保障部和中国保险监督管理委员会，使社会保险和商业保险的管理体制更加规范化。2005年12月，国务院出台了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，在完善企业职工基本养老保险制度的指导思想、扩大基本养老保险覆盖范围、逐步做实个人账户和改革基本养老金计发办法等方面做出决定。在上述一系列具体的政策法规及其他许多条例、规定、意见的基础上，养老保险制度在改革过程中发展、完善，其覆盖面日益扩大，社会化程度日渐提高，取得了一定的成就。 表4-1：改革开放以来中国城镇养老保险主要政策法规
资料来源：根据人力资源和社会保障部公布文件整理 4.1.2 中国养老制度的基本框架 中国现行的养老保险体系是由多层次的养老保险组成：第一层次是社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险，由国家立法在全国统一强制实施，其目标是保障广大力退休人员的基本生活需要；第二层次是企业补充养老保险，即根据单位的经济实力自行建立并确定待遇水平和发放方式的年金制度，企业年金进行市场化运营和管理，实行基金完全积累，采用个人账户方式进行管理，费用由企业和职工个人缴纳；第三层次是商业性养老保险，个人可根据经济能力和不同的需求参加。 4.1.2.1 基本养老保险 基本养老保险实行统帐结合的部分积累制，具有国家承办、保底，体现低水平、广覆盖的原则，主要面向城镇职工，强制参加、个人和单位共同缴费等特点。 1.覆盖面和参与资格 1997年，国务院《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》中指出，基本养老保险制度的覆盖范围要逐步扩大到所有企业及其职工，城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度。1999年，《社会保险费征缴暂行条例》明确了基本养老保险制度的征缴范围：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位职工；省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以规定将城镇个体工商户纳入基本养老范围。2003年6月，劳动和社会保障部发布了《关于农垦企业参加企业职工基本养老保险有关问题的通知》，将农垦企业也纳入了基本养老保险的覆盖范围。2005年下发的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）：城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。当前及今后一个时期，要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。 2.缴费水平 社会统筹部分的缴费由企业负担，企业缴费的最高限为企业工资总额的20%，个人账户部分的缴费由职工个人承担，按个人缴费工资的8%建立基本养老保险个人账户。城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户。 3.养老保险待遇水平和提取条件 《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）实施后参加工作、缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满一年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。 国发［1997］26号文件实施前参加工作，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发 [2005] 38号）实施后退休且缴费年限累计满15年的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。决定实施后到达退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。国发 [2005] 38号文件实施前已经离退休的人员，仍按国家原来的规定发给基本养老金。 4.基金管理运营 在企业职工基本养老保险未省级统筹之前以前，基金按照1998年发布的《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行办法》的规定，由县级以上地方各级劳动保障行政部门负责本行政区域内的养老保险基金管理工作，实行收支两条线，专项管理，专款专用，任何部门、单位或个人不得挤占、挪用，也不得用于平衡财政预算。2007年1月，劳动和社会保障部与财政部联合发布《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》（劳社部发[2007]3号），规定基本养老保险基金由省级统一调度使用，实行统收统支，由省级直接管理。现阶段，也可采取省级统一核算、省和地（市）两级调剂，结余基金由省级授权地（市）、县管理的方式，其中，中央财政、省级财政补助资金和上解的调剂金由省级统一调剂使用。省级统一按国家规定组织实施基本养老保险基金投资运营。 对于做实后的个人账户基金的管理，劳动和社会保障部在《关于扩大做实企业职工基本养老保险个人账户试点有关问题的通知》（劳社部发〔2005〕27号）规定：做实的个人账户基金由省级统一管理。中央财政补助部分可由省级政府委托全国社会保障基金理事会投资运营并承诺一定的收益率，具体办法由财政部商劳动保障部等有关方面制定；中央财政补助之外的个人账户基金由地方管理，投资运营的具体办法由劳动保障部、财政部商有关方面研究制定并报国务院批准后实施。 5.运行情况 截止2008年底，全国参加城镇基本养老保险人数为21891万人，其中，参保职工16587万人，参保离退休人员5304万人，企业参加基本养老保险人数为19951万人，参加基本养老保险的农民工人数为2416万人。 截止2008年底，辽宁、吉林、黑龙江、天津、山西、上海、江苏、浙江、山东、河南、湖北、湖南、新疆等13个做实企业职工基本养老保险个人账户试点省份共积累基本养老保险个人账户基金1100多亿元。全国已有18个省份和新疆生产建设兵团出台了养老保险省级统筹制度。在山西、上海、浙江、广东、重庆等5个省市开展了事业单位工作人员养老保险制度改革试点准备工作。 2008年全年城镇基本养老保险基金总收入9740亿元，比上年增长24.3%，其中征缴收入8016亿元，比上年增长23.4%。各级财政补贴基本养老保险基金1437亿元。全年基金总支出7390亿元，比上年增长23.9%。年末基本养老保险基金累计结存9931亿元。 4.1.2.2 企业补充养老保险（企业年金） 企业年金，是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度，是社会保障体系的重要组成部分，与基本养老保险、个人储蓄性养老保险一起构成“多层次”养老保障体系。1991年国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》首次明确提出建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系构想，提倡、鼓励企业实行补充养老保险。这里的企业补充养老保险是一个由政府部门[民政部、劳动部、财政部、劳动和社会保障部、一些行业（如邮电、铁路等）的政府主管部门]管理的企业补充养老保险。 我国明确提出企业年金的概念，是2002年国务院《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发[2000]42号）中，方案明确了企业缴费在工资总额4%以内的部分，可以从成本中列支，基金实行市场化管理和运营。2004年劳动和社会保障部发布《企业年金试行办法》（第20号令），劳动和社会保障部以及银监会、证监会和保监会共同发布《企业年金基金管理试行办法》（第23号令）。这两个文件较为详细的规范了企业年金的筹资、运行、管理、发放等各方面的行为，成为了建立企业年金的主要规则。 1.建立企业年金条件 符合下列条件的企业，可以建立企业年金：（一）依法参加基本养老保险并履行缴费义务；（二）具有相应的经济负担能力；（三）已建立集体协商机制。 2.缴费及账户 企业缴费每年不超过本企业上年度职工工资总额的十二分之一。企业和职工个人缴费合计一般不超过本企业上年度职工工资总额的六分之一。 企业年金基金由下列各项组成：（一）企业缴费；（二）职工个人缴费；（三）企业年金基金投资运营收益。企业缴费应当按照企业年金方案规定比例计算的数额计入职工企业年金个人账户；职工个人缴费额计入本人企业年金个人账户。企业年金基金投资运营收益，按净收益率计入企业年金个人账户。 3.年金的转移与领取 职工变动工作单位时，企业年金个人账户资金可以随同转移。职工升学、参军、失业期间或新就业单位没有实行企业年金制度的，其企业年金个人账户可由原管理机构继续管理。 职工在达到国家规定的退休年龄时，可以从本人企业年金个人账户中一次或定期领取企业年金。职工未达到国家规定的退休年龄的，不得从个人账户中提前提取资金。出境定居人员的企业年金个人账户资金，可根据本人要求一次性支付给本人。职工或退休人员死亡后，其企业年金个人账户余额由其指定的受益人或法定继承人一次性领取。 4.企业年金基金的管理与运营 企业年金基金实行完全积累，采用个人账户方式进行管理。企业年金基金可以按照国家规定投资运营。企业年金基金投资运营收益并入企业年金基金。建立企业年金的企业，应当确定企业年金受托人（以下简称受托人），受托管理企业年金。受托人可以是企业成立的企业年金理事会，也可以是符合国家规定的法人受托机构。受托人可以委托具有资格的企业年金账户管理机构作为账户管理人，负责管理企业年金账户；可以委托具有资格的投资运营机构作为投资管理人，负责企业年金基金的投资运营。受托人应当选择具有资格的商业银行或专业托管机构作为托管人，负责托管企业年金基金。 5.运营状况 截至2009年二季度末，全国已有3万多个企业建立企业年金，1300万职工参加，积累基金超过2000亿元，其中1300多亿元已进入投资环节开始运作，今年上半年平均收益率4.3%。三年来，参加建立企业年金的企业由2万多家增加到3万多家，受益职工由900万人增加到1300万人，积累基金由600多亿元增加到2000多亿元，平均每年增加400多亿元。企业年金市场化运营，使这项长期积累资金的特点得以体现，运营收益率由以前的5%左右提高到10.5%。企业年金基金法人受托机构4 家，企业年金基金账户管理人8 家，企业年金基金托管人6 家，企业年金基金投资管理人15 家。 目前，我国的企业年金覆盖率和水平比较低：覆盖率不到10%，而世界上167个实行养老保险制度的国家中，有1/3以上国家的企业年金制度覆盖了约1/3的劳动人口，丹麦、法国、瑞士的年金覆盖率几乎达到100%，英国、美国、加拿大等国在50%左右。行业和地区发展也不平衡；从分布行业来看，企业年金在经济效益好的行业尤其是几大垄断行业，如电力、石化、石油、电信和民航等发展较快；从地区范围来看，企业年金在上海、广东、北京等沿海和发达地区发展明显快于内陆落后省份。但是中国企业年金发展潜力巨大，据保监会预测，到2010年我国企业年金规模将达到1万亿元。世界银行预测，至2030年中国企业年金规模将高达1.8万亿美元，约15万亿元人民币，成为世界第三大企业年金市场。 4.1.2.3 商业养老保险 1.商业团体养老保险 1982年，中国人民保险公司上海分公司开办城镇集体企业职工法定养老金保险，这是20世纪80年代中国逐步恢复办理国内寿险业务后，最早的由保险公司经营的商业团体养老保险。此后，中国人民保险公司先后推出了城市统筹养老保险、三资企业职工统筹养老保险、全民固定工统筹养老保险等险种。随着我国保险市场主体的多元化，养老保险业务的竞争也日益激烈。 随着平安“世纪理财”个人投资连结保险的热销，投资类团体险应运而生。2001年3月，中国平安推出了团体退休金投资连结保险产品；接着，中国人寿推出了“国寿团体年金保险”；中国太平洋保险公司开发了团体万能寿险产品。投资性团体养老险使传统的团体年金保险有了投资功能，使投保人可以分享保险公司的投资成果或经营收益。由此，团险业务开始迅速增长，而以平安的增长最为明显。 2000年，国务院出台《关于完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，建立规范的商业化运营的企业年金制度被提上日程，这对商业团体养老保险形成的巨大的冲击，加之2001年下半年股票市场的低迷，团体保险陷入了低潮。 近年来，寿险行业团体养老保险业务发展呈现以下几个特点： （1）团体养老保险保费规模停滞不前，并有下降趋势 （2）保费收入增长速度低于寿险行业增长速度。2006年在寿险行业稳定增长之际，团体保险同比下降 （3）团体年金保险在整个寿险行业中占比逐年下降，导致整个团体保险业务渠道在寿险行业中的地位下降。 纵观保险业团体年金保险业务的发展，2003年前是团体年金保险业务相对粗放的发展阶段，2003年后，团体年金保险市场逐步开始转型，市场需求相对萎缩。面对团体年金保险市场的变化，各大寿险公司都积极探索，寻求创新突破。以太平洋寿险为例，公司建立了包括传统型、分红型、万能型和投资连接型在内的团体年金产品体系，完善了团体年金的账户管理功能，并在河北、福建等地开展了企业改制团体年金项目、养老保险项目等试点工作。然而，从总体上看，团体年金保险的创新只是在原有格局内，在市场营销等方面的局部创新，并没有形成真正的突破。 2.商业个人年金 商业个人年金又被称为个人养老保险计划，是个人或家庭自愿购买的商业保险，它与社会基本养老保险和企业年金共同组成了多层次的养老保险体系。商业个人年金按个人自愿的原则，有个人根据自己的实际收入水平，定期或不定期地上有关机构投保，所储蓄款项一般高于城乡居民个人银行储蓄存款的同期利率。退休时或到一定年龄，经办机构一次或粉刺发给本人，平时不得提前支取；个人在领取养老金前或在领取养老金期间死亡的，养老金一次性发给其经法定认可的继承人。 中国的商业个人年金业务的开展最早可以追溯到1982年，根据保险工作会议精神，中国人民保险公司上海分公司在上海集体企业职工中开展个人养老保险业务，但是承保人数3156人，保险金额158万元，保险费11万元。《中国保险史》，中国保险学会编，中国金融出版社，1998年 近年来，中国保监会致力于推动保险的专业化经营，从2004年底开始，先后成立了五家养老保险公司和四家健康保险公司，初步形成了专业化经营、有序竞争的市场格局。截至目前，全国有54家保险公司开展了商业养老保险，107家保险公司开展了健康和意外保险，并成立了十家保险资产管理公司。保险业为市场提供的养老、健康保险产品超过1000种，形成了比较完备的生产线。商业保险积极发挥经济补偿、社会管理功能，按照构建社会主义和谐社会的战略部署，充分利用精算、风险管理和专业服务等方面的优势，不断拓展服务领域，为部分社会保障项目提供技术和服务支持。 2008年，《保险公司养老保险业务管理办法》正视实施，对养老保险业务经营做出了全面系统的规范。天津滨海新区补充养老保险试点的开展以及有关政策的协调出台，鼓励保险公司发挥专业优势，通过个人养老保险、团体养老保险等多种养老保险业务，为企业、个人和团体提供补充养老保障服务。此外，个人延税型养老保险正在研究和试点，保险业在养老保险及企业年金市场的专业优势将得到进一步发挥。 3.总体情况 截止2008年底，全国共有综合性寿险公司47家，专业养老金公司5家。寿险公司分支机构（含营销服务部）34000多家，营销员232.7万人。从寿险公司市场集中度看，2008年，保费规模前三名、前五名、前十名公司的市场集中度分别为63.08%、78.54%和89.05%，比2007年下降了2.89、0.93、1.83个百分点。中小公司发展势头良好， 2008年，寿险公司投资连结保险原保险保费收入425.03亿，同比增长7.85%，占寿险业务原保险保费收入的6.38%，保费增速比去年同期降低550.52个百分点，保费占比同比下降2.44个百分点；万能险原保险保费收入1450.53亿元，同比增长71.52%，占寿险业务原保险保费收入的21.79%，保费增速比去年同期降低41.92个百分点，保费占比同比上升2.84个百分点；普通寿险原保险保费收入983.66亿元，同比下降1.90%，占寿险业务原保险保费收入的14.77%，保费增速比去年同期降低2.29个百分点，保费占比同比下降7.7个百分点；分红寿险原保险保费收入3798.87亿元，同比增长71.02%，占寿险业务原保险保费收入的57.06%，保费增速比去年同期提高66.74个百分点，保费占比同比上升7.3个百分点。 4.2 我国养老保障体系面临的形势和挑战 4.2.1 存在的问题 我国50年代初期开始建立养老保险制度，历经50余年的实践发展，基本形成了社会基本养老保险、企业补充养老保险和商业养老保险相结合的三支柱模式，该模式对保障离退休人员的基本生活、稳定社会、促进经济发展起到了重要作用。但不可否认的是，由于我国养老保险体系是在传统计划经济向市场经济过渡过程逐步建立起来的，制度设计中包含了许多特殊考虑因素。随着我国人口形势的不断变化，这些因素已经不再适合我国人口、经济和社会协调发展的要求，并在某种程度上阻碍养老保险体系在国民经济中发挥更大的作用。 4.2.1.1覆盖面过窄 截至2008年底，全国城镇基本养老保险覆盖2.19亿人（含0.5亿退休金领取者），农民工参保人数0.18亿，农村参保人数0.52亿（含0.04亿养老金领取者），减去养老金领取者，全国参保人口合计2.35亿，按全国劳动人口7.7亿人计算，其覆盖率仅为31%。如按国际惯例，将法定退休年龄（男性60岁和女性50岁及以上老年人口）作为“应保”人口，再考虑到养老金领取者，其覆盖率大约在30%左右。相比之下，农民工的覆盖率就更低了，只有17%左右。就是说，基本养老保险中，70%就业人口裸露在社保制度之外，农民工竟高达80%以上。 4.2.1.2 城乡差距过大、各支柱发展不平衡 首先，从养老保险惠及主体分析。城乡二元结构在我国养老保险体系中表现十分突出，城镇人口养老保险覆盖比例是农村人口养老保险覆盖比例的4倍之巨，并且差距还在不断的扩大。具体而言，我国城镇人口主要包括城镇自雇人员、企事业单位职工和政府公务员。其中，政府公务员养老责任由国家财政全额承担，覆盖所有的政府公务员；依赖雇佣关系存在的企事业单位职工，是我国三支柱养老保险模式的主要服务对象，历经多年的推动发展，企事业职工养老保险已经取得了较大成绩，是我国养老服务发展最快的部分；城镇自雇人员包括个体工商户、灵活就业人员和自由职业者，许多地方政府将自雇人员纳入基本养老范围，但劳动部还未对各地缴费政策以及待遇计发办法予以统一，因此自雇人员养老保险发展相对缓慢，是城镇人口养老保险最薄弱环节。 我国农村人口的养老保险则呈现另外一幅景象，随着农村家庭的小型化，农村人口的养老问题越来越严峻。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县开展农村养老保险业务试点，探索因地制宜的农村养老保险政策，经过一段时间的经验总结，民政部1992年起在全国各地推广农村社会养老保险工作，随着参保人数不断上升，到1997年底，已有8200万农民参加了各地举办的农村社会养老保险。令人遗憾的是，由于种种原因，1998年开始农村养老保险业务发展缓慢，甚至出现萎缩势态，2005年底农村地区养老保险覆盖面仅有7.3%，比2001年下降了0.2个百分点。虽然目前“新农保”的出台为农村仅为8%（6000万人，占农村总人口比重）的覆盖面带来了新的希望，但是，随着试点的铺开，还会发现很多其他需要不断解决的问题。 其次，养老保险三支柱发展不平衡。从覆盖面看来，2008年底，我国基本养老保险的覆盖面占劳动人口总数的28.4％，同期全国建立企业年金的企业3.3万个，参加职工1038万人，覆盖职工人数占当年基本养老保险覆盖职工人数6.26%；个人储蓄养老保险一直缺乏有力的政策支持，发展十分缓慢。与我国第一支柱占绝对优势相比，世界上167个实行养老保险制度的国家中，有1/3以上国家的第二支柱覆盖了约1/3的劳动人口，丹麦、法国、瑞士的第二支柱覆盖率几乎达到100%，英国、美国、加拿大等国覆盖率在50%左右，远远高于我国总人口的1.05%的覆盖率。 从替代率来看，各支柱替代水平也发展不平衡。OECD国家的经验数据表明，一国养老保险体系三支柱替代率比较合理的比例是4：3：2，即国家和雇主承担了主要的养老责任。我国经济体制由计划经济向市场经济转型而来，为了确保养老保险体系顺利过渡，劳动和社会保障部针对老人、中人和新人制定不同的基本养老保险政策，并在此基础上发展补充养老保险以弥补基本养老的不足，这些政策构成我国养老保险体系的主体框架。我国基本养老制度设计遵循两个原则：一是年龄越大替代水平越高，二是收入越低替代水平越高。这一设计完全符合我国国情，但在覆盖面过低、基金支付困难情况下，第一支柱替代水平还是偏高的。第二支柱替代水平与参加企业年金计划的累积年度有关，累积期间越长替代水平越高，因此同一年龄不同收入水平个人的企业年金替代率基本一致。但是从目前情况来看，企业年金刚刚起步，产品形式单一，恶性竞争严重，而且绝大部分年金计划不允许个人缴费，职工参与度不够，我国第二支柱替代水平还很低，需要进一步加快发展第二支柱的步伐，逐步平衡各支柱之间替代水平，确保养老保险体系的可持续发展。个人养老保险市场上适销对路的个人养老产品十分有限，特别是自雇人员和企业暂时没有意愿或能力建立补充养老的个人，市场上没有包含税优政策的个人延税产品，导致这部分占总人口绝大多数的人对养老保险市场认同感低、积极性不高，最终造成三支柱养老保险体系曲高和寡的尴尬局面。 当前，许多地方政府和部门对养老保险市场过度干涉，基本养老试图同时完成“广覆盖、高保障”的双重目标，其超强垄断形成了基本养老保险在许多地方“大、一、统”的实际局面，严重挤占企业和个人补充养老保险市场。甚至在某些地方，政府部门为了狭隘地方利益，出现社保机构代理的企业补充养老保险或个人养老保险的奇特现象，致使绝大部分养老资源仍处在政府自我管理之中，没有真正投入市场化运作，第二支柱和第三支柱没有发挥在养老保险体系中应有的作用，保障补充功能名存实亡。 综合而言，我国养老保险体系纵横发展不平衡现象十分突出。一是惠及主体之间不平衡，养老保险体系过于侧重城镇人口特别是企事业单位职工的养老保障，占中国绝大多数人口的农村人口，基本上只能依靠土地和家庭养老，仍游离于社会化和共济性的社会养老保险体系之外。二是支柱覆盖能力之间不平衡，第一支柱承担了绝大部分养老责任，第二支柱和第三支柱覆盖能力远远不够，随着人口老龄化步伐的迅速加快，国家养老负担加重将影响国民经济的可持续发展。 4.2.1.3 个人账户空帐规模逐年增大，基金保值增值形势严峻 我国养老保险制度目前正由完全的现收现付制向“统账结合”模式转轨。“统账结合”模式中个人账户实行基金积累制，社会统筹依然保持现收现付制。从养老保险经济学的角度来看，只要养老保险从现收现付制向基金积累制转轨，隐性债务是必须面对的问题。原则上，国家要想办法筹措资金来解决这部分显性化的隐性债务。但是，从我国的改革实践来看，虽然国家承认参保人员在改革前所积累的养老金权益，但是，无论是国务院1997年26号文件，还是后来的国务院2005年38号文件都规定这部分养老金权益由社会统筹基金来支付。也就是说，政府是想利用新加入者的缴费来偿还这部分显性化的隐性债务，即转轨成本。 但由于社会统筹基金当期支付压力大，个人账户基金的由于没有明确的产权归属被用于支付当期的养老金，本应做实的个人账户基金大部分都在空账运行。关于目前全国城镇职工养老保险空账的规模，官方则从未公布过相关数字，不过，原劳动部副部长刘永富曾透露，截至2004年底，中国养老保险个人账户空账规模达7400亿元，且每年还会以1000亿元的速度增加。据统计，截止2008 年，我国个人账户基金空账运行规模已超过1.4 万亿元。实践证明，依靠企业长期负担高费率来消化转轨成本已难以为继，既不利于搞活企业，又不利于扩大养老保险的覆盖面。转轨成本没有被合理的分担而沉淀，如果不做实个人账户，我国养老保险制度改革将难逃失败的命运。 为推进基本养老保险制度改革，避免出现巨额财政负担。中国政府从2001年开始在辽宁进行做实个人账户试点，即个人账户中的资金不能再被挪用去发放退休人员的养老金。截止2008 年，吉林、黑龙江、天津、上海、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆、浙江和江苏启动做实个人账户试点工作，累积资金1100多亿元。随着国家逐步扩大试点范围，逐步做实个人账户，基金规模将会非常大。 当前对个人账户的投资与管理，采用的是一种“个人缴费，地方管理，中央负责”的模式。这种模式显然存在激励扭曲、利益冲突的问题：个人缴费，却无法参与对其账户保值增值所必需的监督管理；地方管理，却无持续保持个人账户资产完整性的硬约束责任；中央负责，却不能有效控制地方借混账经营而致扩大的资金缺口，积累资金投资所蕴含的种种风险，以及由此衍生的其他一些制度外矛盾，庞大的个人账户基金的保值增值将是一个严峻的挑战。 4.2.1.4 运行机制不健全：难以充分调动政府和市场两方面的积极性 养老保障体系建设涉及到方方面面，无论是政府还是市场都无力独自承担如此艰巨的任务，发挥政府和市场两个方面的积极性是养老保障体系成功的关键。在处理政府和市场的关系方面，我国养老保障体系建设存在以三个方面的不足。 第一，政府责任过重。受传统计划经济体制的影响，我国政府在养老保障体系建设中不仅是规划者，而且是实际的执行者和具体的操作者。在保障水平上，将社会统筹和个人账户整合在社会基本养老保险中，力图通过基本养老保险为居民提供较高的养老金替代水平。在保障层次上，在本应该由市场主导的企业养老金支柱方面涉入过多，用单一的确定缴费的企业年金替代市场和企业对不同养老金计划的选择。在具体运作上，没有实现“管、办、监”分离，政府承担了大量本应该由市场来承担的职能，降低了制度运行效率。 第二，市场机制缺位。现阶段市场机制在我国养老保障体系建设中的作用还十分有限，通过专业化服务提高管理水平和市场化竞争降低管理成本两个方面都做得很不够。一是在社会基本养老保险支柱，个人账户积累的资金主要由社保部门管理，个人账户养老金发放没有考虑退休后职工存活年限的因素，迫切需要各类金融机构专业化的资产管理服务，以及通过保险业提供个人账户积累资金的年金化领取方案。二是在企业提供的养老金支柱，仅有确定缴费型企业年金得到国家政策支持，市场竞争不充分，限制了企业对其他养老金产品形态的选择，无法满足不同企业和职工差异化的养老需求。三是在个人养老保障方面，适销对路的个人养老产品十分有限，特别是由于没有个人延税政策，无法有效发挥商业养老保险这种在发达国家被证明为十分有效的市场化养老保障手段的作用。 第三，政策对市场的引导作用和杠杆作用没有充分体现。通过政策引导和支持，可以更好地调动市场的力量服务与养老保障体系建设。目前养老保障领域缺乏系统的支持政策，对符合养老保障目的、体现金融创新特征的产品支持不足，企业养老金计划和个人养老保障支柱发展相对缓慢，政策的引导作用和杠杆作用未能充分发挥。 4.2.2 我国养老保险制度面临的挑战 4.2.2.1 人口发展使养老保障体系面临新的环境 1.老龄化的形势愈发严峻 我国老年人口数量多、老龄化速度快、高龄趋势明显。2006年，我国60岁以上老年人口已达1.43亿人，占总人口的11%。目前，中国老年人口正以年均约3％的速度增长，到2020年，60岁以上老年人口将达到2.34亿人，比重提高到16%。预计本世纪40年代后期将形成老龄人口高峰平台，60岁以上老年人口将达到4.3亿人，比重达30%。届时每3-4人中就有1名老年人。如果现阶段在养老保障体系建设方面不能未雨绸缪，一旦进入老龄化比较严重的时期，将会对我国政治、经济、社会、文化产生非常不利的影响。 图 4-1 ：中国的老龄化趋势（单位：百万） 来源：联合国（2007） 2.“人口红利”背后的巨大隐患 “人口红利”又称为“人口机会窗口”，是指一国人口结构转变过程中，会形成一段劳动力资源比较丰富、少儿与老年抚养负担均较轻的时期，经济由此获得额外增长源泉的现象。“人口红利”有利于促进经济的快速发展，充分利用人口结构转变带来的有利时机是日本、韩国、新加坡、和香港地区等东亚经济增长出现奇迹的重要原因之一。我国长三角、珠三角地区经济的快速发展也受益于“人口红利”效应，劳动力流入，特别是农村剩余劳动力的大量流入，为长三角经济增长提供了源源不断的支持，促进了经济持续快速发展。 在中国经济尽情享受着廉价劳动力带来的优势的同时，然而新一轮的“用工荒”已经敲响了警钟，这样的“人口红利”正在面临挑战甚至是行将枯竭。根据经济学家刘易斯提出的“刘易斯拐点”，当农村剩余劳动力向非农产业逐步转移直至枯竭的那一刻，就是劳动力过剩向短缺的转折点。近年来，随着我国城市化、工业化进程不断加快，部分地区出现了劳动力短缺现象。国务院发展研究中心的调研结果也显示，中国目前已经转移出2.3亿农村剩余劳动力，仅剩下2481万人，而且基本为难以转出的老弱病残。因此我们必须正视所面临的人口结构的变化，尽快着手应对人口红利转变为人口负债以保持我国经济社会的可持续发展迫在眉睫。 据统计，2006-2016年前后，我国劳动人口（15-64岁）占总人口的比重上升较快，人口抚养比大致在40%左右（即每100个劳动人口负担40个非劳动人口）。2016年后这个比例将快速上升，到2050年前后会超过60%。由此可以看出，“十一五”开始后的十年时间，是我国人口抚养比率较低的时期，能否抓住这个关键时期，建立完善的养老保障体系，对于我国在21世纪能否实现经济社会的可持续发展至关重要。 3.“未富先老”特点明显 中国的人均收入自从改革开放以来已经增加了11倍，但是即使考虑到购买力的因素，仍然是韩国的五分之一，美国的九分之一（如图）。以美国现行汇率计算，2007年中国GDP占世界份额的6%，而美国人口仅为中国的四分之一，却产出了全球25%的GDP。 图4-2 ：几个国家的人均GDP比较 来源：世界银行（2008） 发达国家在进入老龄化社会时，人均国民生产总值基本上在5000美元至１万美元，目前平均达到２万美元左右。我国在进入老龄化社会时，人均国民生产总值尚不足1000美元。现阶段我国用于养老保障体系建设的财力有限，提高养老保障的运行效率是需要重点考虑的问题。 4.农村养老保障问题极为突出 我国农村养老保障体系不健全。随着城市化进程的加快和人口的迁移流动，青壮年人口大量流入城市，进一步加快了农村人口老龄化的步伐，农村家庭、土地的养老功能将日益弱化。农村庞大老年人中可能出现贫困化和边缘化问题。农村老龄化形势更为严峻，养老问题更加严重。若不抓紧建立农村社会养老保险制度，不将农民纳入制度中来的话，今后基数庞大的农民养老可能会带来较大的公共风险和财政风险，甚至诱发严重社会问题。我国须在人口红利完全消散前建立正确的农村养老保障制度，只有这样才能可靠地防范人口老龄化危机，实现经济和社会的可持续发展。 4.2.2.2 经济社会结构变化对养老保障体系建设提出新挑战 1.城镇化的挑战 当前我国已经进入快速城镇化阶段，大量的农村就业人口转移到城市就业，将养老保障体系扩大到城镇新居民，并逐步建立覆盖和衔接城乡的养老保障体系，对于保障城镇化进程稳步推进具有重要意义。为此必须解决以下几个问题。一是为提供养老保障。目前中国被征地农民总量已超过4000万人，并以每年约200万人的速度递增。如何为提供养老保障，是当前我们必须认真面对的重要问题。二是如何逐步将进城务工农民纳入城镇养老保障体系。目前，我国城镇有多达1.5亿以上的农民工，农村剩余劳动力仍有1.5-1.7亿人，其中相当一部分将选择长期在城镇生活和工作，在普惠和公平的原则下，将进城务工农民逐步纳入城镇养老保障体系是未来的必然选择。三是如何衔接城镇和农村养老保障体系。建立覆盖全面的养老保障体系是构建社会主义和谐社会的必然要求，但养老保障体系建设必须考虑城乡存在的巨大差异。在相同的原则和制度框架下建设城乡养老保障体系，并考虑城镇化进程下农村居民在城乡养老保障资格之间的转换，是当前我国养老保障体系建设的一项重要任务。 2.工业化的挑战 工业化过程就是生产社会化的过程，同时也是经济社会结构不断演变的过程。养老保障体系适应工业化发展的需要，应该满足以下三项要求。一是有利于形成全国统一劳动力市场。通过逐步实现基本养老保险全国统筹，平衡不同区域的养老金缴费负担，实现养老金领取资格的全国携带。二是有利于明确居民对未来的养老预期。在工业化带来的经济社会结构快速变化过程中，应该保持养老保障制度的相对稳定，同时让居民明确了解他们未来所能享受到的养老金待遇。三是有利于居民应对经济结构调整和升级。在工业化过程中，必然会出现产业的升级换代，随着部分传统产业的衰落，相关职工社会养老保险的缴费能力会明显下降，对这个体中缺乏缴费能力职工的养老保障需求应该给予一定的重视。 3.市场化的挑战 养老保障体系建设必须与我国经济市场化进程相适应，这就要求我们更多地用市场机制去解决养老保障问题。要充分发挥市场的作用，调动社会力量建立高效的养老保障体系。目前，如何确定我国养老保障基本制度框架，如何处理建设养老保障体系中政府与市场的关系，以及如何建立社会保险与商业保险在养老保障中的互动机制等都是我们面临的新课题。 4.全球化的挑战 在经济全球化背景下，养老保障体系建设必须考虑两个重要因素的影响。一是养老保障体系对国家竞争力的影响。养老保障体系对劳动力成本，人力资本积累，以及一个国家对高素质人才的吸引力等方面都会产生重要的影响，因此，养老保障体系建设应该纳入国家全球竞争战略来考虑。二是遵循相关国际标准对养老保障体系的要求。当前社会责任在国际标准体系中的作用日益重要，我国企业在参与全球化竞争中，将越来越多地受到相关标准的约束，养老保障体系建设必须考虑到这些因素的影响。 4.3 商业保险在养老保障体系中的定位研究和作用机理分析 4.3.1 商业保险在养老保障体系中的定位研究 社会养老保险和商业养老保险同属社会养老保障体系范畴，都是以人的生命和身体为保险标的，有着共同的社会目的和社会作用。但是，它们是性质截然不同的两种保险形式，这也决定了它们在社会保障体系中的地位和作用也不尽一致。社会保险是基础，而商业保险是重要组成部分，为社会保险提供配套服务，两者优势互补，缺一不可。 中国独特的工业化和城市化进程，特殊的经济和人口结构，复杂的社会经济文化背景，决定了建立和完善社会保障体系是一个长期、艰巨、复杂的任务，是一个全新的课题，没有现成的模式和经验可以直接借用。在寻求解决的过程中，必须统筹发挥政府作用和市场作用，探索社会保险和商业保险有机结合的新模式，准结合点，实现优势互补，有机互动。2006年6月，国务院发布了《关于保险业改革发展的若干意见》，明确了加快保险业发展的指导思想、目标任务，其中要求统筹发展商业养老保险和健康保险，完善多层次社会保障体系，政策上的支持为商业保险支持养老保险体系建设提供了巨大的发展空间。商业保险支持养老保障体系建设有如下几个切入点： 第一，保险业参与做实后的个人账户管理。养老保险个人账户是指根据中国现有的企业职工基本养老保险制度，由参保职工按工资8％比例缴纳的社保费累积形成的基金账户。根据制度设计，个人账户资金长期积累，待其未来退休后支取。这便对个人账户基金的保值增值提出了挑战。截至2008年末，吉林、黑龙江、天津、山西、上海等13个省市共积累个人账户基金1100多亿元，基金规模未来仍将不断扩大。而近期正在全国10％的农村陆续推开的农村新型养老保险，也将为参保农民建立个人账户。未来若全面推行，其账户积累甚至有可能超过城市养老保险体系，面临着巨大的增值压力。保险业凭借其专业化的管理水平，投资运作的天然优势，参与到社保个人账户管理运作中，对保险行业本身和整个社会而言，都具有十分重要的意义。 第二，保险公司可以成为企业年金基金管理机构，在发展企业年金方面发挥重要作用。企业年金作为中国养老保险体系的第二支柱，其发展是一项具有长期性、复杂性和综合性的社会工程。2004年初颁布的《企业年金试行办法》（劳社部令第20号）和《企业年金基金管理试行办法》（劳社部令第23号）（下简称“2个《试行办法》”）奠定了我国企业年金制度的基本框架制度：以“缴费确定型”（下简称DC型）为主，由“委托人”、“受托人”、“托管人”、“个人账户管理人”、“投资人”五类机构的委托代理关系所组成。但是在中国经济转轨转型的大背景下，企业年金的发展必然是多种模式并存、各类经营主体互相竞争的过程。而商业保险凭借其自身的专业优势和整体实力，在发展企业年金、完善社会保障体系的进程中发挥重要的作用。 第三，随着经济的发展和人们收入的增长，大家对退休后生活水平的要求不断提高，基本的社会保障标准只能保证基本生活，保险公司可以提供丰富多彩的商业保险产品和服务，满足社会多样化和不同层次的保障需求。中国保险业自复业以来，积极履行企业社会责任，在完善社会保障体系、拓展农村保险市场过程中，根据广大人民众的个性化保障需求，提供了许多保障产品，补充了基本保险的不足，摸索出了许多与地方政府、社保机构合作的经验，为进一步服务社会保障建设打下了坚实的基础。 第四，商业保险可以为基本养老保险提供技术支持。保险公司在精算、投资、账户管理、风险控制、提供服务等方面，有着丰富的经验，可供社会保险学习借鉴，提高社会保险的管理水平和运行效率。 4.3.2 商业保险参与做实后社保个人账户基金投资运作 4.3.2.1关于做实社保个人账户情况的介绍 1995年，国发〔1995〕6号文件《国务院关于深化企业职工基本养老保险制度改革的通知》明确提出要建立一个企业职工社会养老保险统筹和个人账户相结合的制度，逐步建立职工的个人账户。然而，在实际运作中，由于旧体制下老职工的积累已经固化在国有资产中，而国家并未对这部分老职工的养老金进行明确补偿，再加上社会统筹基金和个人账户基金并没有分开管理，社保部门为了维持运转，只好“寅吃卯粮”，挪用年轻职工个人账户的资金发放当期养老金，出现了个人账户的“空账问题”，实际上又退回到纯粹的现收现付制。据统计，截止2008 年，我国个人账户基金空账运行规模已超过1.4 万亿元。 鉴于这种情况，我国开始了新一轮基本养老保险制度的改革。2000年，国务院下发了《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》 （以下简称国发〔2000〕42文），对现行的基本养老保险制度进行改革，个人账户规模由本人缴费工资的11%降低为8%，企业原来缴纳工资总额20%的缴费比例不变，但企业缴费部分不再划入个人账户，全部纳入社会统筹基金。社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理，社会统筹基金不能占用个人账户基金，逐步做实个人账户，个人账户的历史债务分别由中央财政和省级财政补足。国发〔2000〕42文确定辽宁作为完善城镇社会保障体系试点地区，率先进行基本养老保险制度改革，并开始做实个人账户的试点工作，这项试点主要包括两项重要改革内容：一是国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；二是按个人缴费工资的8%做实基本养老保险个人账户。资料显示，从2000年～2005年，辽宁省在完善社会保障体系改革中，已累计做实养老保险个人账户201.1亿元，累计支付3.1亿元。个人账户按8%全部做实。 从2004年起，黑龙江、吉林两省也开始完善城镇社会保障体系试点，国家拿3.75%，用人单1.25%，做实个人账户5%。2004年，中央财政对黑龙江、吉林两省社保中“并轨”和“做实”共给予补助45.7亿元。2005年，两省将按6%做实基本养老保险个人账户，基本完成国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨任务。 2005年出台《国务院关完善企业职工基本养老保险制度的决定》，将试点扩展到上海、天津、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆八省（区、市）。根据2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报，截至2008年底，辽宁、吉林、黑龙江、天津、山西、上海、江苏、浙江、山东、河南、湖北、湖南、新疆13个做实个人账户试点省份共积累个人账户基金1199亿元，比上年末增加413亿元。 4.3.2.2做实社保个人账户基金投资运作情况的介绍 做实社保个人账户以后，个人账户基金属于完全积累制，个人账户基金的积累期一般长达几十年，需要面对通货膨胀、社会平均工资水平的快速提高等各种各样的压力，如果不能有效的保值增值，则无法满足职工退休后的生活需要，做实个人账户也就失去了其本质上的意义。因此，个人账户基金的保值增值成为国家和政府关注的重点。 关于个人账户基金的投资运作，国发〔2000〕42文件第二条第四款中明确规定，个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，按国家规定存入银行，全部用于购买国债，以实现保值增值，运营收益率要高于银行同期存款利率。劳社部发〔2005〕27号《关于扩大做实企业职工基本养老保险个人账户试点有关问题的通知》第五条规定，做实个人账户基金由省级统一管理。中央财政补助部分可由省级政府委托全国社保基金理事会投资运营，中央财政补助之外的个人账户基金由地方管理。 2004年，劳动部基金监督司就开始制订《基本养老保险个人账户基金投资管理办法》，并形成了初步的讨论稿。在这一办法的讨论稿中初步确定了个人账户基金走市场化投资管理的思路。根据该讨论稿，基本养老保险个人账户基金的管理机构为省级社会保险经办机构，他们承担受托人的职责，对个人账户基金的基金保值负责，代表政府选择专业化的投资管理机构对个人账户基金进行投资管理。个人账户基金的投资范围限于银行存款、国债、货币基金、国债基金和信用等级在投资级以上的企业债和金融债等。除国家规定外，单个投资机构管理个人账户基金不超过个人账户基金总额的20%。另外，为保障基金资产的安全，个人账户基金的管理将引入资产托管制度，并执行严格的信息披露制度。由于种种原因，这一办法至今未能正式出台，但劳动部对于个人账户基金市场化投资运作的思路可见一斑。 从试点地区个人账户基金投资运作的实际情况来看，各地在不断尝试投资运作模式的创新。据调研，辽宁省最初将个人账户基金全部用于购买国债，截止到2005年底，综合收益率为2.67%。随着四大国有商业银行及各家商业银行的攻关，经过省政府研究对于银行的限制有所转变，280亿元中有20亿元购买国债（三年期、五年期和七年期），其他资金经过人民银行的批准以银行协议存款形式存放在商业性银行，协议存款的利率在3.5%-4%之间。2006年12月20日，天津、山西、吉林、黑龙江等九个试点省份将个人账户里中央财政补助资金，交给社保基金理事会委托管理，社保基金理事会承诺3.5％的保底收益率。此外，地方政府自筹的财政补助以及个人账户缴纳的资金，根据现有规定只能存银行、买国债。在某些省份，目前这笔补助资金其实仅纳入财政专户保管，每年只根据活期存款利息登记收益。 2005年以来，养老保险基金的名义收益率仅为2.18％，加权通货膨胀率却为2.22％，这意味着养老保险基金不仅未能按制度要求实现保值增值，反而处于缩水状态。2009年初，全国各地的城镇养老保险个人账户记账利率纷纷下调。以上海市为例，2008年度的记账利率为4.14％，而2009年度的记账利率则参照人民币一年期的存款利率，下降至2.25％。此时，人民币五年定期存款的利率是3.6％。 目前，人保部的《基本养老保险个人账户基金投资管理办法》尚未正式颁布，目前各省区中央财政补助之外的个人账户基金尚未采取市场化投资管理，随着基金规模的不断增大，保值增值的问题严峻。正在全国10％的农村陆续推开的农村新型养老保险，也将为参保农民建立一一对应的个人账户。未来若全面推行，账户积累额甚至有可能超过城市养老保险体系，其后亦面临巨大的增值压力。 4.3.2.3保险业参与社保个人账户基金投资运作的可行性分析 从社保个人账户基金的性质上来看，保险业具有参与其投资运作的天然优势。这是因为社保个人账户基金与保险资金的在负债性上具有天然的相似性，主要表现在：资金长期稳定，并追求安全性基础上的稳健收益。保险公司具有多年的保险资金投资管理经验，对保险资金的负债特性有深刻的理解，制订了以资产负债匹配为核心的投资管理策略，形成了以固定收益类资产为主、权益类等资产为辅的资产配置框架，在风险可控的前提下，既保持了资产长期盈利能力，又获取了超过市场基准的当期收益，保证了保险资金在安全性基础上的资产增值。保险公司保险资金投资的丰富经验是保险业参与基本养老保险个人账户基金投资管理的主要竞争优势。 保险业参与社保个人账户基金投资运作可通过以下两种方式实现：一是由保险资产管理公司直接参与个人账户基金的投资运作；二是寿险公司开发具有保证利率的投资型保险产品，地方社保机构可以通过购买投资型保险产品对个人账户基金进行组合投资。第一种方式与《基本养老保险个人账户基金投资管理办法》中提出投资运作模式的设想基本一致，但从该办法经过长期酝酿至今并未得以公布和实施来看，对于引入专业化的投资管理机构，实行基金自负盈亏的市场化运营方式，地方政府与主管部门缺乏可借鉴的成功经验，持十分谨慎的态度。第二种方式的优势在于可以通过保证收益的投资型保险产品来满足社保个人账户基金对于投资运作安全性的需求。 4.3.2.4 保险业参与社保个人账户基金投资运作的重要意义 做实个人账户是国家基本养老保险制度改革的重要举措，个人账户基金是老百姓的“养命钱”，其保值增值是关系国计民生的大事。保险业凭借其专业化的管理水平，参与到社保个人账户基金的投资运作中，对保险行业本身和整个社会而言，都具有十分重要的意义。 首先，保险业参与社保个人账户基金的投资运作是保险业发挥社会管理功能的重要的体现。基本养老保险制度是国家养老保障体系的基础，做实个人账户是基本养老保险制度改革的重要内容。保险业参与个人账户基金的投资运作，为个人账户基金保值增值提供合理有效的方式，抵御由于通货膨胀等因素所带来的基金贬值压力，从而保证职工退休后的生活，是有益于国家、有益于人民的大事。 其次，保险业参与社保个人账户基金的投资运作有利于保险业做大做强。随着基本养老保险覆盖面的扩大，社会工资水平的增长，养老保险个人账户基金规模必将出现几何倍数的增长。保险业参与到个人账户基金的投资运作中，对于中国保险业做大做强，提升保险行业力量，提高保险业在国民经济中的地位，具有十分重要意义。 最后，保险业参与社保个人账户基金投资运作有利于树立良好的行业形象。正是因为基本养老保险个人账户基金的保值增值是关系国计民生的大事，保险业凭借自身的专业能力确保这一目标的实现，可以提高公众的信任感，增强社会影响力和行业美誉度。在社会公众中树立良好的行业形象对于整个行业的良性健康发展都具有重要意义。 4.3.3 商业保险参与企业年金的经营与管理 世界金融体系和国际保险业发展的历史经验表明，经济补偿和社会管理是保险业的特有职能，早在20世纪20年代，发达国家的保险业就开始介入企业年金领域，保险业参与养老金计划，经营养老金资产，管理全社会退休者的年金发放，是推动企业年金发展的主要力量，据统计，国际上企业年金销售的50-70%通常是由寿险公司的团体法人业务承担的。商业保险公司参与企业年金的经营与管理有如下几个专业优势。 1．丰富的养老金管理经验 保险公司有长期的商业养老保险经营经验，而企业年金在资金性质、投资渠道、风险管控特征、现金流管理方式等与商业养老保险极为相似。移交过程中，保险公司可以充分发挥行业优势，为社保存量转制企业提供专业的方案设计、产品设计、现金流管理、运营管理等专业服务，为安全平稳移交奠定坚实的基础。 2．专业的精算技术 原来在社保部门参加企业年金（补充养老保险）的企业，需要根据劳动保障部有关法规要求，对原企业年金（补充养老保险）方案进行规范，保险公司可利用专业的精算技术为众多已参保企业规范老方案、提供缴费测算，设计新旧方案的衔接、特别是新老方案涉及到的“老人”、“中人”的缴费缺口测算，设计年金领取方式等专业化服务。 3．强大的销售与服务平台 社保存量企业年金业务的转制移交工作，涉及大量的企业和职工，在较短时间内，需要投入大量的人力物力进行客户沟通拜访、移交宣导，企业方案设计、方案的报备、合同签署及报备等众多环节，时间紧、工作量巨大，保险公司拥有本地化的销售和服务网络、完善的服务机制、强烈的服务热情、丰富的服务经验和专业技能，能很好地满足社保机构和企业的需求。 4．丰富的资产管理经验和审慎的投资理念 企业年金是职工的养命钱，具有很高的防范风险和保值增值的要求，与保险公司“风险可控下持续收益最大化”的投资理念一致；特别是保险公司在固定收益类产品投资上有着很大的优势，可以针对社保存量年金基金的实际情况，进行科学配置，设计符合受益人长远利益的投资产品，实现存量年金基金的保值增值。 同时，保险公司作为资本市场最大的机构投资者之一，在各种金融产品投资方面都具有竞争优势，可以提高存量年金基金的效率和收益。 5．严谨的风险管控体系 保险公司具有健全的内部风险管理，完善、成熟的防火墙，能够保障企业年金资产的独立性和高效运营；具有规范的信息披露机制，能够全面、准确的向委托人和监管部门传递基金运营信息，有效保障年金基金管理过程的透明和公开。 6．养老险公司强大的受托、运营管理系统与丰富经验 社保存量企业年金业务的移交，所涉及的企业广、职工人数多、资金规模大，涉及其他年金基金管理机构，多管理人之间的数据和信息交互质量和时效要求很高，需要强大的受托、运营系统才能支撑。 专业养老保险公司具有强大的受托管理系统和丰富的受托运营经验，拥有完善的账户管理人、托管人和投资管理人的评估及监督体系，并在开拓企业年金业务过程好个，已经很好地与其他企业年金基金管理机构建立了数据和信息的交互标准、流程、格式、系统接口等，在社保存量企业年金的转制工作上，能很好地发挥专业优势，确保转制工作的安全、平稳进行。 我国于2004年明确了DC型的企业年金的制度框架，2005年8月原劳动社会保障部公布了第一批企业年金，当时有8家机构获得10个资格，有2家专业的养老保险公司分别获得了2个资格，截止2008年末，专业的养老保险公司已经有5家，他们分别是平安养老、太平养老、国寿养老、长江养老和泰康养老。保险业在努力打造企业养老的服务平台，开拓企业年金业务发展方面进行了积极的探索，保险业组建起了专业的企业年金销售管理团队，开发了独立的账户管理、财务和相关研究和评估等IT系统，建立了科学管理的流程，为企业年金发展打下了坚实的基础。 表4-2 2008年养老保险公司企业年金业务情况表
资料来源：保监会网站 随着我国社会保障制度体系的建立和逐步完善，企业年金会越来越受到重视，税收优惠等政策支持力度会加大，企业年金市场的潜能将充分释放，保险公司参与企业年金业务的体制环境会越来越好。企业年金快速发展的形势和广阔的发展前景为保险业发展开辟了新的空间，为保险业做大做强注入了新的活力，是我国保险业加快发展的一个良好机遇。 4.3.4 满足人民众多样化的养老保障需求 在我国日益明晰的“构建多层次社会保障体系框架”里，商业保险不仅是“社会保障体系的重要组成部分”，更是其重要支柱和主体之一。商业养老保险建立在自愿的基础之上，在国家强制实施的社会养老保险之外，通过合同形式确立的一种较高水平的生活保障。其最主要的特点是较高的保障水平和灵活的保障程度。如果想在退休后保持原有的生活水平，只靠社会保险并不够，还需要商业养老保险的支持。随着经济发展和国民收入的增长，社会成员对退休后生活水平的要求不断提高，但社会基本保障标准较低，难以满足社会人民众的需求。商业保险具有品种丰富、经营灵活的特点，可以满足多样化、多层次的养老保障需求。保险公司可以提供包括固定年金、变额年金、开放式养老金账户在内的多种养老金产品。 中国的现实国情和国际实践，决定了商业养老保险在多支柱养老保障体系中的重要作用。在国家财力有限的条件下，由政府主导的基本养老保险是低保障、广覆盖，主要用于满足人们的基本保障需求；受城镇化水平低、经济社会发展不平衡等因素制约，企业年金制度还难以惠及广大的社会体。 2008年，中国经济景气监测中心与中央电视台“中国财经报道”栏目，就城市居民购买商业养老保险的有关问题，对北京、上海、广州三市的城市户口居民进行了一次专项调查，结果63.0％的居民认为有必要在国家统筹保障之外再行购买商业养老保险。 从世界养老保障体系的发展趋势看，政府、企业和个人三者之间的养老责任逐渐趋于平衡，市场化的商业养老保险的地位和作用越来越突出。默顿（Merton）、博迪（Bodie）和马库斯（Marcus）1987年得出的结论是，社会保障和私人年金的整合可以被认为是实现最优投资组合决策的一种方式。这意味着，开展社会保障制度改革，主要就是要在保障领域正确处理政府和市场的关系，合理控制政府干预的边界和尺度，调动市场的积极性，充分发挥其灵活高效的优点，满足多层次、多样化的养老保障需求。 4.4政策建议 中国养老保险制度改革的总体方向是建立一种多支柱的养老保险体系，经过多年的发展，对养老保险改革的必要性和具体措施有了更深刻、更全面的领会。第一，养老保险改革旨在解决其面临的财政压力和人口老龄化挑战这两大因素，下一步改革的必要性在于应对社会经济环境变化带来的风险以及经济全球化的挑战；第二，养老保障体制的不完善使不同体的养老保障待遇存在巨大差距，低收入体面临比老龄化更为严峻的社会风险；第三，基金积累制的养老保险计划存在其优势和局限，我国当前存在的突出问题就是基金的保值增值；第四，对三支柱的养老保障体系的认识存在误区，过分的关注第一和第二支柱的作用，而忽视了第三支柱即商业养老保险的作用。 下一步中国养老保险制度改革是在现行制度上的完善。在合理确定各支柱的替代率的基础上，界定和规范体系中各级政府、政府与市场以及单位、个人之间的责任与地位，调动全社会力量共建养老保障体系是进一步完善中国养老保险制度体系的核心环节。此外，还要遵循以下几个主要原则： 一是统筹规划，健全制度。养老保障制度既是经济制度，也是社会制度，政策的制定和实施涉及面广，操作复杂，国家应当对养老保障制度进行总体部署，统筹协调相关政策，保持各制度之间的衔接。同时，把加强制度建设作为完善养老保障体系的关键着眼点，注重制度的科学性、完整性、连续性和可操作性。 二是政策引导，多方参与。养老保障体系要承担起服务民生的重任，需要大量、长期的资金支持，必须要调动全社会各方面的积极性。建设多层次、多支柱的养老保障制度的是世界各国实践的共识，充分调动政府、企业、个人和社会各界的积极性，建立符合我国国情的多支柱养老保障体系，充分发挥不同养老保障方式的优势，是我国养老保障体系建设的必然选择。 三是着眼长远，提升效率。要科学地界定政府和市场的职能和边界，明确国家、企业、个人的权利和义务。对于市场能做的事，尽量交给市场，对于政府主导的基本养老保障，也要充分发挥市场和各类专业机构的作用，降低运营成本，不断提高养老金筹资、管理、投资和发放效率。 四是注重公平，促进和谐。提高养老保障体系的公平性是构建社会主义和谐社会的内在要求，也是更好地发挥养老保障体系作用的必然选择。这就要求全体公民平等享有老有所养的权利，使不同地区、不同职业、不同收入阶层的人们都能够享受到合理的养老保障。 4.4.1 在三支柱模式的基础上进行细化，明确各支柱目标定位 我国三支柱的养老保障体系应当继续细化为以下五个支柱： 第一支柱是强制性社会统筹养老保险，即我国基本养老保险中的基础养老金部分，采用现收现付制，政府集中统一管理，主要由国家财政和雇主提供资金来源，为劳动者提供一定水平的基本退休收入，且养老金水平随着经济社会的发展变化而调整。该支柱强调国家和社会的养老责任，用于保障城乡劳动人口的基本生活。 第二支柱是强制性个人账户养老保险，即我国基本养老保险中的个人账户养老金部分，采用缴费确定型基金积累制度，通过市场化方式运作使个人账户基金保值增值。该支柱强调个人必须承担对自己的养老责任，将养老金领取与缴费紧密联系起来。之所以将我国的基本养老保险分成两个支柱，原因在于：一是为两类基金建立理论上的防火墙，防止社会统筹透支个人账户，保障个人账户基金的安全，维护养老保险制度的平稳运行；二是基于效率性原则，为我国基本养老保险个人账户基金走向市场化运营管理奠定理论基础，有效提高制度运行效率。 第三支柱是自愿性的雇主补充养老保险，采用缴费确定型和给付确定型的基金积累制度，国家通过一定的税收优惠政策，鼓励和引导企业为其员工建立养老保障计划，通常由企业单独缴费或由企业和职工共同缴费。其运行模式可以分为信托型和保险契约型。雇主根据自身的需求自主选择补充养老保险模式，目前包括团体养老年金保险和企业年金，公务员职业年金正处于研究之中。该支柱的目的在于为企业员工提供较高水平的养老金，并在一定程度上协调资本和劳动之间的利益关系。 第四支柱是个人储蓄性养老保险，由劳动者采用长期储蓄和个人养老年金保险等方式实现，国家给予一定的税收政策优惠进行支持和鼓励。该支柱的目的在于强调个人应当为自己的老年生活进行理性规划。第四层次养老保险涵盖了一系列宽泛的养老保险方式，包括：非正式的养老保险方式（如家庭保险），其他正规的社会保护项目（如健康护理计划），以及其他私人的资金性与非资金性资源（如家庭财产）。 第五支柱是社会救助制度，包括社会救济、社会援助和家庭赡养等。社会救济制度是国家为保障社会弱势体最基本的生存需求而实施的正式制度，如城镇居民最低生活保障制度等。社会援助是通过全社会的力量对弱势体进行帮助的非正式制度，如捐赠、慈善等。家庭赡养作为一种传统养老的非正式制度，在我国有着悠久的文化内涵，尤其是在基本养老保险、社会救济等正式制度短期内还无法覆盖全体公民的历史时期，有着较强的生命力和适用空间。 根据众多低收入国家的经验，如果要想将养老保险体系的覆盖面有效扩展到所有老年体，就必须注重构建旨在缓解贫困的非缴费型的零层次或基本层次。而根据中低收入国家的经验，必须强化第三层次的自愿性养老保险计划，因为该层次能为高收入体带来可观的收入替代水平，并且不会挤占过多的财政资金。另外，无论是何种收入水平的国家，都应该认识到第四层次养老保险的重要性，有必要塑造与强化第四层次的保险并明确将其纳入一国的整体养老保险体系予以考虑。 4.4.2 理顺政府和市场、社会养老保险和商业养老保险的关系，统筹养老保障制度建设 在我国五支柱养老保障体系中，第一、五支柱由政府承担主要的财政责任，任务是要实现“做实、做广、做全”，落实养老保险资金，将基本养老保障的覆盖范围逐步扩大到覆盖全体城乡劳动者，为全体公民提供基本老年生活保障。第二、三、四支柱由企业、个人承担主要的筹资责任，并运用市场的力量，充分发挥金融机构在精算、投资、账户管理、养老金支付等方面的专业优势，把商业养老保险“做深、做高、做透”，深度挖掘保险需求，提供高水准的、满足众养老需要的产品和服务，保障劳动者退休前后生活水平的稳定性。 从一般意义上来讲，市场机制的经营效率往往高于政府直接经营，即使是在第一、五支柱，政府可以自己直接经办，也可以直接向市场购买服务，通过“管、办、监”相分离，确保资金安全和提高服务效率，这具有极为重要的现实意义。因此，商业养老保险基于自身的管理和技术优势，可以在养老保险体系的不同层面和支柱发挥不同的功效：在第一、五支柱，商业养老保险可以发挥社会管理的功能，能够提供精算技术支持和资产管理服务，实现社会保险资金的保值增值，减轻政府财政压力，提高保障机制运行效率，如为基本养老保险提供投资运营和养老金领取服务、承办农民工养老保险、养老保险、农村养老保险等；在第二、三、四支柱，商业养老保险为养老金计划发起、运营、给付提供全程服务，提供更多的保障产品和更高的保障程度，弥补社会保险供给的不足，是养老保障体系的主要承担者，如经办企业年金、公务员职业年金、开办团体养老年金保险、个人养老年金保险等。 我们可以看到，社会养老保险和商业养老保险是互动共生发展的关系：一是二者在空间上具有相互依存性，在体系结构方面相互依托，有机配合，共同构成了完善的养老保障体系；二是二者在功能上具有相互补充性，在保障项目、保障层次、保障范围等方面互为补充，满足人民众日益增长的、多样化的养老保障需求；三是二者在发展上具有相互促进性，在管理机制、保险技术、监管方式等方面相互渗透，相互借鉴，不断改进服务质量，降低管理成本，提高制度运行效率。 社会保障制度的复杂性和我国国情的复杂性要求在国家层面统筹协调各项社会保障政策：一是由国家统一制定《社会保障法》，赋予养老保障制度明确的法律地位，保障公民权利；二是统筹各项养老保障政策和管理体制，协调相关部门密切配合，总体推进制度的实施和完善；三是实现“管、办、监”相分离，建立完备的监管体系，明确各监管机构职责，充分调动社会监管力量，保障各项制度的安全、平稳运行。 4.4.3 完善基本养老制度，优化运行效率 第一，将扩大覆盖面作为基本养老保险的工作重点。作为一项主要体现公平性的制度，基本养老保险应当覆盖全体劳动者，要逐步将城镇灵活就业者、、农民工、农业劳动者等纳入其保障范围。同时，这也是利用我国短暂的人口红利期缓解基本养老保险统筹基金缺口压力的有力举措。 第二，逐步提高基本养老保险统筹层次。养老保险的统筹层次越高，抵御风险的能力就越大，从长远来看，我国基本养老保险应该建立在全国范围内分散风险的体制和机制，促进劳动力的合理流动，提高基金使用效率。 第三，提高基本养老保险的资金平衡能力。这是应对人口老龄化的重要举措，也是实现企业职工基本养老保险制度可持续发展的重要保证。一是可以赋予基本养老保险基金一部分国有资产的收益权，并根据资本市场发展状况逐步将一部分国有企业股权划拨到社保基金；二是加大各级财政对养老保障体系的支持力度；三是将一部分征地收益和土地增值收益作为社会统筹账户的资金来源；四是对部分奢侈品征收养老保障专项税；五是在协调就业政策的前提下，逐步、分类提高劳动者退休年龄，缓解因人口老龄化带来的基本养老保险财政压力。 第四，对做实后的个人账户基金实行市场化运营。随着个人账户的逐步做实，一是将个人账户养老基金托管和投资管理等进行市场化运作，由银行、保险公司、基金公司承办相关管理事务，保障基金安全，提高基金保值增值效率，有效应对通货膨胀风险；二是运用保险精算技术制定并完善科学的个人账户养老保险的发放机制，减轻国家财政负担，化解长寿风险；三是在条件成熟时可以考虑由银行、保险公司等金融机构进行账户管理，减轻政府工作压力。 4.4.4 采取有力措施切实加强对农民的基本养老保障 第一，逐步建立针对农民的基本养老保障制度。我国农民体相对城镇居民而言，是一个极为庞大的弱势体，在城市化、工业化、市场化和国际化进程中更容易受到各种社会风险的冲击，需要国家建立正式保障制度帮助他们得到老年保障，如农村最低生活保障、农民工养老保险、养老保险、农村养老保险等制度，并随着城乡二元经济社会结构的消失而逐渐与城镇最低生活保障、城镇职工基本养老保险等制度对接。 第二，通过多渠道筹集资金。在广覆盖、低水平的指导原则下，通过多种渠道筹措基本保障资金，如合理使用土地补偿金、加大财政转移支付等，实现国家城市反哺农村、工业反哺农业等既定发展方针。 第三，鼓励采取多种经办模式。由于存在农民收入普遍偏低、区域经济差异、各级财政财力有限等现实情况，短期内还难以建立全国标准统一、模式统一的农民养老保障制度，国家应当鼓励各地通过多种模式建立和实施相关制度。如针对农民工流动性强、城镇职工基本养老保险只能实现省级以下统筹的特点，可以委托在全国各地都有分支机构的金融机构代办农民工养老保险。在无法将纳入城镇居民最低生活保障和城镇职工基本养老保险的地区，可以使用征地补偿金委托金融机构经办养老保险，目前保险业在重庆等18个省市开办了此项业务，取得了良好的社会效益，积累了较为丰富的经验。 4.4.5 发展企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险 按照“政策支持、企业（个人）自主、市场运作、专业监管”的原则发展企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，使养老保障体系各支柱的发展趋于合理。 第一，政策支持。国家应当通过政策支持鼓励发展企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，形成社会保险与商业保险共生互动发展的良性机制：一是对所有符合一定标准的、以养老为目的的养老保险制度给予适当税优政策支持，鼓励和引导企业、个人建立和购买商业养老保险计划，满足多样化的养老保障需求；二是在养老保险制度设计上应本着科学、安全、简单的原则，尽量降低制度运行的成本，推动企业年金、团体养老年金保险等商业养老保险市场快速、健康发展。 第二，企业（个人）自主。企业和个人有着个性化、多元化的养老需求，对金融机构经办和开发的各类养老保险产品，各主体应该拥有充分自由的选择权，如选择建立企业年金或团体养老年金保险，选择高或低风险投资组合，选择一次性领取或年金化领取，选择长期储蓄或购买个人养老年金保险等。 第三，市场运作。企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的经营管理应实行完全的市场化运作，充分发挥出各类金融机构的服务优势，如银行的账户管理、资金发放优势，保险业的精算、产品和计划设计、年金化发放、资产负债匹配优势，基金公司的资本市场投资优势等。社保机构应该退出企业年金运营领域。 第四，专业监管。各相关政府部门立足于自身职能，对商业养老保险进行有效的协同监管，确保养老基金的安全，提高运营效率。如税务部门的职责是加强税务管理，防止国家税收流失；劳动保障部门的职责是审核企业年金计划的公平性；银、证、保监管机构的职责是在自己的监管范围内，对参与经办企业年金和开办商业养老保险的金融机构进行全面的监管。 第五章 其他社会保障建设 5.1 工伤保险与失业保险 5.1.1 工伤保险 工伤保险是多数国家普遍实行的一项社会保险制度，是社会保障体系的一个重要组成部分。工伤保险也称职业伤害，是指劳动者由于工作原因并在工作过程中遭受意外伤害，或患职业病后，由国家或社会给负伤致残者以及死亡者生前供养亲属提供必要的物质帮助的一项社会保险制度。在当前我国的工伤保险制度运行过程中，还存在一些缺陷和问题，具体问题包括以下几个方面： 5.1.1.1 工伤保险制度存在的问题 1．我国工伤保险覆盖面不够广泛 2002年全国参加工伤保险的职工占职工总人数的比例分别为41．7％，虽然呈逐年上升之势，但比起日本98％左右的覆盖率差距是明显的。而且，投保对象主要集中在国有企业，而安全生产相对薄弱的中小型企业，特别是集体企业、民营企业和危险性较大的企业（如煤矿、建筑企业、运输企业等）覆盖率均很低，私营企业、乡镇企业与职工、雇工订立“生死合同”的现象屡禁不止。这些企业发生事故后，往往是政府承担无限责任，没有充分发挥工伤保险的社会保障作用，这与中国目前生机勃勃的现代化建设和改革开放极不适应。 2．企业浮动费率机制不够完善，使得工伤保险对安全生产的促进作用还未充分发挥出来 目前，我国在工伤保险浮动费率上尚未能建立综合量化指标与费率浮动之间的科学系数关系。费率机制上的缺陷使得其在工伤预防、促进工伤安全生产上的经济杠杆作用没有很好地体现出来，既不利于调动安全事故少的行业和企业的投保积极性，也不能对安全事故多的企业起到应有的警示和制约作用。 3．我国现行的工伤保险制度只偏重于待遇的处理，在工伤预防、职业康复上面投入很少 在工伤保险制度发达的国家，都把工伤补偿和职业康复以及工伤预防紧紧结合在一起。例如德国工伤保险管理机构一手发放所有的预防、康复、工伤待遇，并且将其主要关注方面和工作重点都放在事故预防上，同时尽最大努力提供康复帮助；在资金保证上，还从工伤保险基金中拨出专款用于职业康复和工伤预防事业。而我国现行的《工伤保险条例》虽然确定了“工伤保险要与事故预防和职业病防治相结合”的原则，但没有明确职业康复和工伤预防所需资金的比例，从而导致这两项工作的开展缺乏资金的有力保障。 4．工伤保险基金收支及管理需完善制度 在资金征收方面，有些企业上缴工伤保险费时，瞒报、少报职工人数；有些私营、合资、乡镇小企业，平时不积极参保，一旦发生工伤事故后参保，使得工伤保险基金的收入减少而支出增大。由于国家对于工伤保险基金财务管理办法规定不统一，导致工伤保险基金开支渠道混乱，企业缴纳的工伤保险费，有的计入生产成本，有的在管理费用中列支，有的计入营业外支出，有的在职工福利费中支出，开支渠道不统一，开支项目混乱。 5.1.1.2 完善工伤保险制度的措施 一是扩大工伤保险覆盖面，扩面重点为建设和工矿企业的职工、农民工，实现工伤保险全覆盖；二是完善工伤保险制度，建立包括劳动能力鉴定标准、工伤保险诊疗项目目录、住院服务标准、工伤职工辅助器具配置标准等政策体系为支撑的工伤保险政策、管理标准。三是扩展工伤补偿与工伤预防、工伤康复相结合的新途径，加强工伤预防和康复，实现伤残人员回归社会的目标。四是在“十一五”期间，探索工伤保险基金收支平衡的制度和方法，建立起工伤保险储备金制度和补偿水平调整机制。 5.1.1.3 商业保险与工伤保险的利弊分析 《工伤保险条例》是我国劳动者享受工伤保险待遇的主要法律依据，从其规定可知我国的工伤保险是一种覆盖面较广、补助力度较大、存续时间较长的福利性待遇。但同时现行工伤保险也存对于工伤较重职工的工伤补助力度相对有限及覆盖面不够广泛等局限性。 包括人身意外伤害保险在内的商业保险的快速发展是我国社会主义市场经济发展的客观要求。它是一种由保险公司经的商业性产品，其最大的优点在于对投保人没有资格限制，只要有保险需求即可与保险公司形成保险关系，赔付的数额可因缴纳保费的多少而变化，同时这种保险比较便捷。然而也要看到，商业保险并不是没有缺点的，人身意外伤害保险的赔付多为一次性赔付，罕有后续性补偿，而且往往由于涉及到保险责任的承担问题与保险金额的确定问题。商业保险合同通常情况下是具有很大变数的，这也是人身意外保险合同纠纷频发的根本原因。 5.1.1.4商业保险对工伤保险的补充 1.力争确保工伤保险的全面覆盖 工伤保险作为一种国家福利措施，尽管在有关法律文件中都赋予其强制性，但在金钱利益的诱惑或驱使下，部分用人单位想方设法逃避或打折扣执行的情况也是屡见不鲜。加之《工伤保险条例》规定的享受工伤保险基金赔偿的硬性规定，使得体统化的工伤保险制度体系形同虚设。因此，很有必要修改法律或者强化行政监督和执法，进而使得系统的法律规定不会因一条规定的限制束手无策，抑或通过行政手段监督、督促、强制用人单位为员工缴纳工伤保险费用。虽然商业保险有种种优势，工伤保险存在些许弊端，但工伤保险的基础性地位是不应、也不能被撼动的。 2.在工伤保险缺位或不力的情况下，力争用商业性保险来弥补或者补充工伤保险的不足 工伤保险所提供的保障水平一般仅满足于被保险人的基本生活需要，高于社会贫困线而又低于劳动期间的工资标准，因此很难覆盖工伤损害程度比较严重员工的需要。更甚者，在用人单位未给员工缴纳工伤保险费用的情况下，现实生活中工伤患者也很难从单位得到补偿。此时，如果商业保险能够补上这个空位，对于工伤患者无疑是一个巨大的福音，而且，商业保险没有投保金额的限制，理论上讲，投保人可以根据个人情况控制进行保险。 5.1.2 失业保险 失业保险是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。失业保险制度在促进我国经济体制改革和劳动用工制度改革、维护社会稳定、保障失业人员基本生活方面发挥了积极的作用，但现行的失业保险制度仍面临一些问题和挑战 5.1.2.1 失业保险制度存在的问题 1.失业保险的覆盖面不足 在我国的现实国情下，失业保险尚不能覆盖全部劳动人口。目前失业保险的实施范围主要限于企业、事业单位的失业人员及应届的家庭困难的未就业的大专及以上学历的大学毕业生，个体工商户及从事灵活就业的人员还未纳入失业保险范围。这种保障现状，使得失业保险的覆盖面较窄，实际上成为少数人的保障。 2. 失业保险救济金给付期限长、标准低 我国失业保险制度中，失业保险救济金给付期限过长，这很可能导致失业人员自我救济的能力降低，寻工作的时间和难度加大，延长失业人员的职业搜寻期限，不利于提高失业保险基金的使用效率；而且给付期限内的给付标准过低，不仅仅不能满足失业人员最基本的生活保障问题，更是让失业者没有足够资金足以支付求职成本，导致失业人员很难尽快转岗就业，使得失业保险应有的社会保障功能和促进再就业的功能都没有得到有效发挥。我国过长期限和过低标准的失业保险救济金的给付，将不能给予失业者及时和充足的帮助，而且可能让失业人员丧失进一步就业的信心，有可能导致失业者在长期享受失业保险待遇之后，养成一种求职惰性。 3.失业保险费率单一，缺乏弹性和幅度 从公平角度来看，失业率高的行业和企业，应承担更多的责任，失业率低的行业和企业，应承担较少的责任。但是，现行失业保险制度基金的筹集实行统一费率制。这样，效益好的用人单位，由于工资的保障作用明显，失业人员明显低于其它单位，甚至没有，但也必须按工资总额的统一比例缴纳失业保险费，容易使企业产生不公平的感觉，挫伤积极性；而效益差的用人单位，工资的保障作用不明显，失业人员众多，企业却只需缴纳相对较少的失业保险费，这会大大降低用人单位的责任感，导致用人单位无所顾忌地向社会排放失业人员，显然，不利于预防失业。 4.与其他制度缺乏有机衔接 比如失业保险与医疗保险之间存在制度分割，失业保险要承担失业人员的医疗费用，增加了管理难度。 5.促进就业作用不明显 现行失业保险制度面临的挑战有两个，一是在相当长的一段时间内，失业率居高不下是我国必须面对的现实。二是下岗向失业并轨，对基金造成较大的支付压力。 5.1.2.2 完善失业保险制度的措施 1. 扩大失业保险覆盖面 将所有具有失业风险、依靠工资收入的劳动者都纳入覆盖范围应该是失业保险始终追求的目标，各级地方政府应制定各种扩面征缴措施和办法。对已经纳入失业保险范围的企事业单位可采取一些行政干预措施，迫使其积极主动参加保险，只有这样才能确保应保尽保，保障失业保险工作的全面开展。另外，对个体工商户、从事灵活就业的人员等特殊体的参保问题要加以重视，积极开展调研，制定完善上述人员的参保、缴费及待遇享受办法，尽快解决。 2. 确定弹性的失业保险救济金的发放期限和发放标准 针对我国失业保险制度存在期限长、待遇低的问题，可以采取弹性的失业保险救济金的发放期限和发放标准。发放期限方面，可按照时间序列逐次递减的发放失业保险救济金，促进失业人员就业再就业；对于发放标准，可以考虑到多方面的客观因素，有区别的确定适合每个个体的失业保险救济金补贴措施。 3. 体现失业保险公平的原则 要尽快解决现行政策、文件规定中忽略各企业间在失业保险制度上受益程度的差异问题，不能忽视实际情况实行统一费率制，建议引入更多参数，例如企业规模、效益、职工就业稳定情况等，设定其缴纳的失业保险费率大小，这样，既可以在不同失业保险需求的企业间体现公平原则，还能抑制企业的解雇行为，稳定就业。 4. 调整失业保险待遇计发办法，实现失业保险与其他险种的有机衔接 应考虑将失业保险金水平与缴费适当挂钩，以激励单位和职工参保，使不同单位人员失业后生活水平不致下降过快。与此同时，为了保持基金的收支平衡，促进失业人员尽快就业，还应适当缩短领取失业保险金的期限。对于一些长时间不能实现再就业的失业人员，应由城市最低生活保障制度兜底。应实现失业保险制度与其他制度的有机衔接。失业人员可继续参加医疗保险，而不再由失业保险基金支付其医疗费用，由此减少失业保险经办人员审核和管理医疗费用的环节，使失业人员享有与在职时相同的医疗保险待遇。 5. 实施积极的失业保险政策，发挥失业保险促进就业的功能 从中长期看，我国的失业保险不能只充当事后消极救助的角，应强化其就业促进功能。我国失业保险所确立的保障生活和促进就业两大制度功能，既与国际失业保险制度发展趋势相一致，也与我国社会传统的勤劳工作、强调自助的保障文化相适应。加强制度的促进就业功能，是制度发展的中长期目标，也是根本性目标。积极的失业保险政策包含两重含义：一是在保障失业人员基本生活的同时，通过制定科学合理的待遇计发办法，鼓励失业人员主动寻工作；二是通过发布就业信息、提供有针对性的职业介绍和就业培训，帮助失业人员提高就业机会和就业能力。也就是说，失业保险基金的运用范围要广，不仅包括发放失业保险金，还要提供职业介绍和培训。虽然目前失业保险面临并轨带来的基金支付风险，但仍需调整政策，发挥促进就业的作用，与此同时，要注意协调好失业保险基金与财政再就业资金使用之间的关系。 5.2 特殊风险领域 商业保险和社会保险虽然在很多方面存在差异，但它们都能为人们提供保障，因此，这两类保险可以在很多方面进行融合和互补，进而更好地促进保险业的发展，提高人们的保障水平。保险公司可以考虑将社会保险的强制原则融入商业保险部分产品的经营中。在政府的引导下，商业保险公司可以考虑对一些严重影响人们正常生活的风险实行强制保险，如机动车辆的强制第三者责任保险。机动车强制第三者责任保险于2006年开始施行，它是由保险公司对被保险机动车发生道路交通事故造成受害人（不包括本车人员和被保险人）的人身伤亡、财产损失，在责任限额内予以赔偿的强制性责任保险。这个险种是在政府的倡导下由商业保险公司实施的，是一次商业保险与社会保险的积极融合的探索。 5.3 自然灾害频发的弱质领域 从古到今，自然灾害有种种表现形式（如地震、台风、早涝灾害等）同社会生产力的发展相伴为伍，造成程度不同的损失，使大量的社会财富流失，无数生灵遭受涂炭。据联合国统计，上世纪前86年，全世界死于各种自然灾害的人数达450万。西德慕尼黑保险公司的专家们在分析了近30年的自然灾害各个方面的情况后发现，最近10年自然灾害的数量及其后果的严重性都大大增加，巨灾风险的危害性对当今社会和经济发展构成的威胁表现得愈来愈突出。 5.3.1 我国巨灾保险的现状及问题 我国幅员辽阔，是世界上自然灾害高发的国家之一。据有关统计资料显示，20世纪全球共发生的54起最严重的自然灾害中，就有8起发生在中国。建国以来，每年平均有2亿以丰人口、6亿多亩农作物受到自然灾害袭击，造成直接经济损失上百亿元，对我国这样一个以占世界耕地7%而养活占世界人口22%的国家来说，巨灾产生的危害甚为严重。现在，我国又进入新的地震活跃期，而且在沿海一带台风、洪水不断，内地许多省、区多灾并发，特别是今年长江中下游的洪灾，造成相当规模的经济损失。现实促使我们高度重视对巨灾风险的管理与控制。尤其是在我国经济与社会飞速发展的今天，解决巨灾风险的多方面间题更具有现实和长远的意义。面对各种灾害的威胁，各级政府已经充分意识到了巨灾风险管理的紧迫性和重要意义。但是，与中国的巨灾现实相比，中国的巨灾风险管理现状不容乐观。 1．轻视非工程措施 多年来中国政府投入了大量的资金和人力物力进行各种减灾工程建设，但是相对忽视了对各种非工程措施的应用。例如，我们对减灾的宣传和教育重视及投入严重不足；虽然我国已经制定和颁布了《防洪法》和《防震减灾法》等相关法律，但减灾法制建设仍有待完善；灾害损失的经济保障机制也还处于研究阶段。 2．缺乏统筹协调管理。 自然灾害影响社会发展的方方面面，因而巨灾风险管理应当是一项全社会的协调行动。而我国目前还没有对灾害进行统一协调管理的国家机构，国家财政部门也没有巨灾风险管理的专项基金。这种各行其是、分散管理的局面已不适应日益严峻的灾害形势，并且已经极大地影响了我国减灾工作的深入发展。 3．市场力量应用不足。 长期以来，我国在各项减灾工作中往往强调政府的领导作用，轻视个人参与，对市场力量的应用严重不足。这不仅造成有限的国家财政资金被大量投入灾害救济工作，而且也在客观上造成我国国民的防灾意识普遍薄弱。同时，，我国商业保险公司（主要指财险公司）提供的各类险种中没有专门针对自然灾害损失设立的险种，只是在部分险种，如家财综合险、企业财产综合险、机动车辆险等中对于由于雷击、暴风、暴雨、洪水、海啸、地陷、泥石流等自然灾害所引起的保险标的损失进行赔付，其余险种则将自然灾害引起的损失作为免赔责任。地震则被所有险种列为免赔范围，只在少量建工险中作为附加险。因此，巨灾之后能够得到保险赔付的损失微乎其微。 4．损失融资极为缺乏。 及时有效的损失融资不仅仅意味着对灾害造成的损失进行补偿，而且对减少灾害的次生危害和间接影响具有重要意义。但是，多年来我国的灾害损失融资手段极为缺乏，突出表现为以重救急、救难的民政部门救济手段为主，以“个人转移风险”和“社会分摊风险”为立意的保险很不发达。与其他国家相比，我国的灾害损失与保险损失严重不匹配。 5.3.2 商业保险在巨灾保险市场中发挥的主体作用 5.3.2.1 商业保险公司及国家再保险公司参与巨灾保险市场的职责和优势 保险公司作为经营风险的特殊主体，对风险的关联度、风险的识别、风险的累积效应、风险的管理及风险的分散等有着独特的专业优势，是巨灾保险市场的主要直接保险人，直接决定巨灾风险的承保质量。国家再保险公司是政府设立的一个专门集中管理巨灾保险的政策性的非盈利机构，是巨灾保险的主要管理者。国家再保险公司组成成员由政府代表、商业保险公司和学术界共同组成，国内保险公司均为其股东，且各保险公司要按照市场份额共同承担巨灾风险。其职责主要是：分入各保险公司分出的巨灾保险业务；负责巨灾保险准备金的经营管理，确保其保值增值；负责分入巨灾保险业务的再保险；责全国巨灾保险的融资；接受管理政府财政拨款或政府贷款。国内保险公司承保巨灾风险可参照国外的作法：各种巨灾风险作为财产保险险种的扩展责任予以承保，其保费附加在所有出售的财产保险保单之中。考虑到我国保险公司资本金规模小、盈利水平低、承保技术不足，同时也为了避免造成过大的赔偿风险，保险公司宜采用免赔限额承保方式来发展保障适度的巨灾风险。 保险公司承保巨灾风险后，先按其市场占有率承担相应比例的巨灾风险责任，然后再将所剩下的业务全部分给由各保险公司参股成立的国家再保险公司。国家再保险公司为了最大化分散巨灾风险，政府应准许其进行分出业务，或者进入国内外资本市场融资，且应对其提供优惠的税率或免税支持。当巨灾发生后，先由各保险公司在其责任额度内先赔，超过部分再由国家再保险公司赔付（含全民巨灾风险准备金），如还不足以赔付损失，再由政府提供贷款或财政兜底，但国家财政拨款不能超过其收入的一定比例。 5.3.2.2 保险公司在巨灾保险建立过程中的主体作用 市场经济环境下，企业的社会责任问题更加受到重视。保险公司在发展巨灾保险的过程中要解决好两个关键问题：风险管控与市场开拓。在风险管控过程中，一方面要通过各种技术，包括区划技术、限额管理等，确保承保风险和累积处于受控状态；另一方面要通过再保险、巨灾债券等技术，特别是通过巨灾超赔安排，解决风险分散和经营稳定的问题。在研究借鉴外国巨灾保险制度建立情况的基础上，中国在探索金融技术和工程技术相融合、保险市场与资本市场相结合的巨灾保险制度。其主要表现方式就是巨灾风险证券化，这样做不仅能解决承保巨灾风险资金短缺的问题，增强保险公司和再保险公司的承保能力，而且能将传统意义上不可保的风险通过证券市场进行转移，扩大保险经营范围。这样既满足投保人风险转嫁需求，又满足资本市场投资人的投资需求，使得更多的主体参与、关注和支持巨灾保险的发展。 5.3.3 建立我国巨灾保险制度的建议 我国传统上应对巨灾的方法是以依靠政府和社会事后救济为主，这种方式面对巨灾乃是杯水车薪，而且不可避免地影响到政府财政的稳健和持续性。对国家而言，要及时从制度层面寻突破口，抓紧研究和建立国家巨灾风险管理方案，尽快形成一个以政府为主导，商业保险机构为主体的一体化、多层次、多方位的保障体系，有效提升保险在国家灾害救助体系中的地位。为未来中国的改革开放和发展提供保险支持，为构建社会主义和谐社会创造有利的环境和条件。 1．建立以政府为主导的巨灾保险制度 制度是巨灾保障体系的一个重要组成部分。政府作为制度的安排者，应首当其冲地积极开展巨灾保险制度的建设。政府首先要明确主导思想、基本原则和政策，并且设立专门的机构，协调和推动巨灾保险制度建设工作，制订有效的公共政策，在设立巨灾基金、再保险安排、资源配置与投入、税收优惠等方面给予政策支持。其次，要制定巨灾保险方面的法律法规，除了加大风险意识教育和宣传力度外，更需要通过一定的行政手段，推动巨灾保险的推广与普及，在某些领域实施强制性或半强制性保险行为，为市场化运作提供法律依据，加快推进全国性巨灾保险保障体系建设。 2．增强商业保险公司的偿付能力 商业保险公司以追求盈利为最大目的，以股东利润最大化为经营原则。但是，巨灾给保险公司经营带来了相当大的不稳定性，承保结果因此而难以控制，保险投资正好在一定程度上弥补了这一缺陷。因此，建议保险机构大胆直接地进入股市或投资上市交易的债券；同时，为保证保险基金的安全，积极推进多元化投资组合策略，包括银行存款、持有债券和股票、贷款、外汇交易、不动产投资、金融衍生产品交易、投资等。保险公司应当在多元化组合中获得最佳的边际收益，通过多元化组合，一方面把经营风险降到最低限度，实现多赢的目标；另一方面保证保险公司的可持续发展。 3．扩大保险覆盖面 不断扩大保险覆盖面，是当前保险业最紧迫、最核心的任务。保险业应采取正确的方法和市场策略，调动各方面的积极因素，让包括农民、城镇低收入者等在内的社会成员都享有充分的保险保障；让欠发达地区的保险业结合地方经济社会发展的需要加快发展步伐；让保险业为农业、工业和服务业提供服务，为社会提供全方位的风险保障；要敢于面对和正视新的风险类型，善于用创新的方式来应对风险和管理风险，使保险融入到生产、流通、消费的各个环节，渗透到人们生老病死的全过程。努力开发新产品、挖掘新客户、满足新需求，在创新中不断提升保险服务水平，为社会创造价值，促进经济发展和社会进步。 4．开发金融衍生工具 巨灾保险证券化是将金融衍生技术融入到风险管理当中，将资本市场和保险市场结合起来分散和转移巨灾风险的技术。主要工具有巨灾债券、巨灾指数期货、期权交易等。首先，引入巨灾风险衍生工具可以提供给保险公司多种手段进行规避风险，提高保险公司承保该类业务的积极性，缩小巨灾保险的供需缺口；其次，保险公司进入资本市场可以利用资本市场的资金支持，分散个体承担的风险，改变保险公司资产结构，增加资本的流动性，提高资金运用效率；再次，保险衍生工具进入资本市场也促进了资本市场的发展，为资本市场的投资者提供了更多的投资选择，帮助投资者改善投资结构，降低投资组合风险，从而形成保险业和资本市场的良性互动。 5．建立巨灾再保险机构 再保险在空间上分散风险，降低每个承担者的涉入比例方面起着重大作用。近20 年来，欧美地区地震、飓风等灾害赔偿责任的50%以上由再保险公司承担。然而，我国境内可以参与再保险的总承保能力不仅有限，而且还十分脆弱，至少有80%～90%的风险累积在国内。因此，我国要尽快抓住机遇，做大做强再保险业。在提高中国专业再保险公司实力的同时，增加国内再保险市场的主体，包括由政府出资建立再保险机构；引入国外实力雄厚、信誉卓著的再保险公司；建立国内保险公司互惠交换体系，加强彼此再保险方面的长期合作，从而健全风险分散机制，提高承保风险的能力。同时，应积极利用国际再保险市场，寻求世界范围内分散巨灾风险。 6．大力发展保险中介 保险中介能够为客户提供保险价值链中的多种增值服务，在社会风险管理中具有十分重要的作用。目前在世界各国风险管理实务中，60%以上的风险是通过保险转移的方法处理的，而这其中大多是通过保险中介尤其是保险经纪实现的。例如英国保险市场，80%的保费收入是由保险经纪公司分销。因此，我国也要大力发展保险中介市场。扩大专业中介机构市场准入，鼓励有条件的保险兼业代理机构向保险专业代理公司转变，促进保险中介业务专业化发展。支持保险中介机构为各类企事业单位、各级政府、各个行业提供风险管理服务，积极参与公共突发事件应急管理体系建设，不断提高保险中介行业的服务水平和社会信誉，更好地服务和谐社会。 第六章 保险业练好内功，不失时机的抓住发展机遇 6.1 保险产品创新 6.1.1 保险产品创新的必要性 1. 我国保险产品创新相对滞后，难以满足多层次消费者的需求 改革开放初期，我国市场经济欠发达，经济主体相对比较单一，保险产品单一。随着经济全球化、信息一体化趋势的不断加强，人们的消费生活方式发展了翻天覆地的变化，原来的保险产品已很难适应与满足市场需要。同时，我国现有的部分保险产品与市场需求相脱节、不适销对路。中、东、西部呈现出差别增长，保险企业应该看到这种差距，抓住历史时机实现新的增长，大力开发出新的保险产品，开拓出新的保险市场，才能够逐步满足人民众化、差异化、个性化的保险需求。 2．保险产品创新是实现社会稳定、凸显保险社会管理功能的需要 保险业是从事风险管理的行业，具有经济补偿、资金融通和社会管理功能。随着我国市场体制改革的不断深入，保险业社会管理功能日益突出，在社会经济发展过程中发挥着越来越重要的作用。保险的社会化管理最终归结为保险产品，通过保险产品对一些可能发生的灾害与损失在社会领域进行分摊，从而达到保障社会稳定的目的。目前，保险产品有待于继续创新与发展，这样才能够真正发挥保险的社会管理功能。 3．保险产品创新是进一步完善资本市场主体的需要 资本市场的成熟与完善，一定程度上取决于资本市场的投资结构。而投资者结构的合理化和多元化，是资本市场发达程度的重要考察指标。目前，我国资本市场主体不够完善，投资者结构不够合理，而保险企业作为经营风险的行业参与资本市场，有利于壮大机构投资者力量，强化理性投资理念，促进资本市场健康发展。 6.1.2保险产品创新的可行性 1．经济快速发展和人民生活水平的提高刺激了保险需求 伴随经济的迅猛发展，人们的消费需求开始升级，生活要求也出现多样化，对养老保健、医疗卫生、文化教育、休闲娱乐、汽车、住宅等改善生活质量的需求明显提高，这为保险产品创新提供了广阔的空间。 2．逐渐成熟的资本市场为产品创新奠定了坚实基础。 资本市场是一个新兴加转轨的市场，我国已形成较为完善的证券市场体系，证券市场初具规模，近年来相关法律法规体系得到完善，进一步理顺了资本市场的法律关系，健全了资本市场运行机制。保险业与资本市场的关系密切，成熟的资本市场将为保险产品的创新创造一个良好的市场环境。 3．技术和经验的积累为产品创新提供了必要保障。 保险技术创新是保险产品创新的根本保证，近年来保险精算技术发展迅速，对保险产品创新起到了积极推动作用。同时，我国保险业在实践中积累了一些损失发生的规律与经验，这也在一定程度上推动了保险产品创新。 6.1.3我国保险产品创新存在的问题 6.6.3.1 法律规章制度因素限制了保险创新 1．我国各项法律体系不够完善 保险产品与一般合同具有相似之处，是一种法律合约，其开发依赖于相关法律环境。法律制度的每次进步与完善都将给保险产品发展带来新的发展空间，提供新的发展契机。有关法律责任条款的进步将会引发新责任保险产品的推出，假若没有相关法律责任，责任保险也就无从谈起。 2．缺乏完善的保险创新产品保护制度 保险产品的保单文字具有开放性，同时新的保险产品需要保险公司大力宣传，保险企业对保单条款进行的任何创新性改动都易被竞争对手模仿，而我国目前又缺乏对保险创新产品进行保护的制度，这样模仿者就不需要为模仿行为而付出代价，必然挫伤保险产品创新者的积极性。同时，保险产品创新本身蕴涵着风险，其间需要使用大量的人力、物力资源，如果没有一定的风险补偿机制，产品创新者宁愿放弃创新所带来的收益，以规避产品创新失败所带来的损失，这也在一定程度上限制了保险企业的创新行为。 6.1.3.2 保险创新实践中存在的问题 1．保险创新缺乏足够的经验与历史资料 我国的保险业起步比较晚，与发达国家相比还存在许多不足，在保险产品创新中感到力不从心。在寿险中，我国现在所用的生命表不够完善，全国各地区所用的生命表都是一致的，这显然会对保险产品创新方面造成限制；在财险中，随着科学技术日新月异，各种突发公共安全事件的出现，而保险企业在这方面的知识则相对匮乏，大大限制了其创新行为，给保险业带来了极大的挑战。 2．创新投入不足 保险创新涉及市场调研和可行性研究，以及对承保成本与收益所进行的尽可能准确的衡量和预算，需要投入大量的人力和物力，需要保险企业大量的资金支持，种种因素造成我国保险企业在创新方面的投入不足，与创新实际所需存在差距，进而影响到了创新产品的推出。 3．创新人才缺乏 我国内地保险曾停办20余年，对保险业需要的展业、精算、承保、投资、理赔等特殊人才的培养就自然出现了断层现象。众所周知，无论哪个专业，人才的培养都有一个渐进、积累的过程，保险也不例外。随着保险业务的不断发展和保险业务领域的不断拓宽，保险业对精算等特殊人才的需求逐渐增加。现阶段，在众多高校中开办了保险专业的为少数，且其培养的人才不够专业，供给远远小于需求，不能够满足保险产品创新的需求，也制约了我国对保险创新产品的研发。 6.1.4 提升保险企业创新能力 6.1.4.1 积极提升保险企业创新硬件。 保险产品创新是一个复杂的过程，它要求拥有大量的资金投入、专业的技术人才，并且受到企业所拥有的灾害发生的历史数据资料的限制。保险企业要加快保险产品创新的速度，在市场中抢占商机就必须在经营过程中注重自身硬实力的培养，必须从以下三个方面着手： 1．加大保险产品创新投入 保险企业应该转变经营观念，从重销售转移到产品开发上来，加大保险产品创新的投入。保险产品创新中市场调查、精算等环节是最重要的几个环节，需要大量的资金支持。因此，保险企业应该注重产品开发，从各方面调集资金支持产品创新，从源头上给保险企业的发展提供机会。 2．加大对保险创新人才的培养 加大人才培养步伐，通过社会各界力量鼓励高校培养保险、精算等人才，以满足市场的需要。同时，保险企业要建立优秀人才脱颖而出的机制，开展各种培训活动，对有创新意识的员工要进行鼓励，这样才能为保险产品创新储备大量优秀人才。 3．注重搜集和整理历史数据 保险企业在经营过程中应注重对各种灾害数据的搜集，加大对这方面的人力与财力的投入，尽量使各种数据全面、准确，以便在进行产品设计时能够有理有据，能够对未来面对的收入与支出有个精确的把握。同时，面对日益复杂的社会，保险企业面临的业务范围越来越广，涉及技术含量越来越高，保险企业应该加大与各行各业的联系，与各界人士、各方面的专家逐步完善保险数据库。在这个过程中，保险企业还能够发现新领域、新商机，给保险产品创新创造机会。 6.1.4.2 提升保险企业创新软条件。 尽管目前很多人认为，保险产品创新是建立在突破市场环境制约并将最终推动保险业的发展，但是保险企业作为一个竞争性的行业，其创新战略的出发点往往是基于相对其它竞争对手的竞争优势。当前，保险企业可以从以下方面提升自己的产品创新软实力。 1．客服理念及企业文化 在现代保险企业创新中，顾客所扮演的角越来越重要，满足顾客多样化的需求是保险企业经营成功的标志，同时也是保险产品创新的出发点。市场需求是拉动保险产品创新的主要因素，贴近市场才能开发出适销对路、满足社会需要的保险产品。保险产品创新不能等同于保险产品开发，例如，有的保险公司一年投入市场的保险产品达70余个，其中真正带来保费收入的只有30个，而剩余的40多个产品就很难称得上产品创新。同时，保险企业应该拥有自己的企业文化，它对保险企业生产和经营管理实践有强烈的反作用，对保险企业创新能力的形成和发挥意义重大。保险企业在经营过程中应培养自己的文化，在产品创新上考虑到企业文化，注重将自己的文化纳入到保险创新产品中去。 2．提升保险企业信息技术能力 信息技术显著地影响着知识生产的速度和水平，影响着保险创新产品的推出。经过多年的努力，我国保险企业的信息化建设取得了阶段性的进展，但在处理经验数据方面还存在一些问题。现阶段，保险企业要加快实现企业的自动化和系统化，加快对各种资料的整理速度，及时、便捷的反映各种经营数据，对保险产品创新提供数据支持。 6.1.5 积极参与企业年金和健康保险业务 从企业年金的业务链来看包括三个环节：销售、投资管理、行政管理和服务。与社会保险机构相比，商业保险公司在实践经验、市场分析、客户资源专业人才和产品开发等方面都具有一定的优势。保险公司要充分利用这次机会，积极参与，发展壮大自己，以科学发展观为指导，优化内部环境，充分发掘潜力，在竞争中脱颖而出。 6.2 专业化经营 企业年金和养老金业务、健康保险业务是专业化程度非常高的业务，需要专业人员和专业化公司来运作。譬如建立专业养老金公司、年金公司、资产管理公司、专业健康保险公司等，培养各类专业人才，钻研探索专门的风险管理技术，如复杂费率厘定、大案和专案管理、承保选择等，应注重建立相关信息库，并在此基础上逐步尝试开发各种适应市场的年金和健康保险产品，满足人们全方位的保险需求。同时，商业保险公司应针对不同层次农村地区的需求开发不同产品、厘定农民可接受的费率，在国家政策、财政措施的支持下积极推广农村医疗保险。尽管保险公司已经积累了丰富的资金管理经验，但目前的管理体制仍不能完全适应企业年金管理的投资管理要求，亟待改革保险资金管理体制，尽早成立专业化的资金管理公司，进一步提高保险公司对企业年金的资产管理能力，以适应企业年金迅速发展的需要，提高广大消费者对社会养老保险体系的信息。 商业保险具有灵活性的特点，具有强大的产品开发能力，可以在基本养老、医疗保险之上，根据社会层次的不同需求设计出不同的产品来满足社会的需要。保险公司还可以最大限度的进行商业化运作，保证养老保险资金的收益最大化。 6.3 企业文化及诚信建设 6.3.1 保险业的特点决定诚信是保险公司的生命线 1．保险产品的特性决定了保险公司必须坚持诚信。 保险产品是一种无形商品，因为它看不见、摸不到、嗅不到、听不见、也无法品尝。消费者不可能用身体器官确切感受到保险产品，其有形载体为保险合同，但那也只是一种形式，它不象一般商品或服务，消费者不可以立即实质地感受其价值和使用价值，只能依靠主观感觉，从某种意义上说，保险公司经营的产品实际上是一种以信用为基础、以法律为保障的承诺。投保人购买保险产品并向保险公司支付保险费后，保险公司并没有有形产品作为交换，而只是承诺在特定保险事件出现后，由保险公司按约履行经济补偿和给付义务。因为保险产品的无形性，因此保险双方买卖保险产品时，完全是以信用作为基础，如果当保险公司卖出产品以后，不兑现其原有的承诺，则会严重影响消费者的信心，严重影响公司形象，保险产品将难以卖出或根本卖不出，保险公司经营将难以维继。 2．保险经营的特征决定了保险公司必须坚持诚信。 保险经营具有负债性的特征，保险公司的保费收入其中绝大部分是要返还给发生保险事件的少数被保险人，保费收入实际上是保险公司对被保险人的一种负债。如果保险公司诚信存在问题，当保险事件发生或出现时，保险公司不能很快好地根据合同规定履行赔偿和给付义务，公众就会丧失对保险公司的信心，从而切断涌向保险业的资金链条，保险公司如果没有了业务来源，势必将无法生存发展下去。 3．诚信是维持保险业持续、快速、健康发展的核心资源。 保险公司的信誉度，在消费者的决策中起到很大的作用，直接影响到保险公司的生存与发展，保险公司只有诚信才能为持续发展创造良好的外部环境。如果保险机构和从业人员不讲诚信，保险公司就会失去很多保险业务的机会，保险业发展就没有新的客户，投保人就会转移到其他投资领域，保险业的生存与发展就成为无水之渊。诚信不仅是我国公民道德建设的重要内容，更是市场经济条件下保险业健康发展的必要条件。 6.3.2 加强诚信建设，塑造企业文化，构建和谐保险市场 1．加强员工诚信教育是构建和谐保险市场的核心 保险诚信的基础在道德，保险的道德是在整个经营过程中培养的。一是提高从业人员业务素质，保险从业人员从入司那天起，就要接受以诚信为基础的社会公德、职业道德、法律法规教育，增强信用意识、规则意识，形成“守信用、讲信誉、重信义”的风尚。二是要倡导“诚信光荣，失信可耻”的经营理念，使诚信成为员工的自觉行为，把每个人都融入诚信为上、和谐发展的保险共同体。三是建立与诚信建设相配套的制度，要根据保险失信行为的多发环节和部位，有针对性地加强诚信制度包括业务和保障制度建设，不断健全完善诚信约束机制，让诚信贯穿于管理的各个环节，以制度规范人的行为，用制度来保证守信者得益，失信者受惩。 2．建立以诚信为本的企业文化体系是构建和谐保险市场的保证。 诚信代表着保险企业的形象、信誉和知名度。只有加强企业文化建设，增强诚信内涵，实现诚信的全方位管理，才有可能在国际化的竞争环境中赢得优势和先机。要把公司经营的指导思想、企业文化、核心价值观，融入到诚信建设中。独特的文化内涵是诚信建设的基础，要把诚信建设作为工作核心，坚持以诚信建设为载体，全力提升培育保险文化体系，逐渐形成诚信企业文化，并使这种文化在公司的经营管理中得到自觉遵守和执行。 3．提高服务质量，是构建和谐保险市场的基础。 保险诚信是保险公司与其产品联接在一起的，诚信是建立在包括产品的开发、定价、服务等基础之上的。一是要不断开发新产品，提高产品质量与功能，努力为客户提供一流的产品。要通过提高服务质量来开展竞争，而不能以价格战和违规经营为手段，盲目扩大业务规模和市场份额。二是要建立“诚信为本，服务至上”的营销理念，通过优质服务，充分体现高品质、专业化、人性化和全方位的特，从而为客户提供准确、快捷、优质、安全的服务。三是要以客户为中心，以满足客户需求为前提，以建设诚信机制为手段，创建出个性鲜明的价值特，最大程度地保持品牌的忠诚度。 4．加强行业诚信体系建设，是构建和谐保险市场的根本。 保险从业人员是全社会诚信要求最高的行业之一，保险诚信体系是保障和提高我国保险业整体诚信度的一系列制度、措施和机构的总称。一是要大力推行保险条款通俗化制度，修改保险条款合同，进一步规范合同格式，更加具体、明确地规定保险人对投保人应尽的义务。明确清晰地履行告知投保人，被保险人应负的保险责任及除外责任。二是要推行保险公司信誉评级体系，尽快出台《保险信用评估标准》，制定统一的理赔服务标准；三是要强化失信惩戒机制，依法查处各类不诚信行为，加大失信成本，杜绝保险欺诈和违规经营行为；四是要加强社会监督，搭建信用信息平台，定期对保险公司的诚信状况进行测评，将结果向社会公布。 5．加强公司治理建设，是构建和谐保险市场的重要措施。 一是认真执行《关于规范保险公司治理结构的指导意见（试行）》，努力研究探索公司治理结构监管的内涵、手段和方式，逐步建立起符合中国特的公司治理结构监管模式，为做大做强保险业提供体制和机制保障；二是要加强董事会建设，完善董事会的议事规则，提高董事会决策的质量和效率，强化保险公司信息披露的真实性、完整性，统一统计口径；三是要加强公司治理结构监管，充分发挥公司治理结构监管在提高企业素质，增强诚信意识，促进保险业可持续发展方面的重要作用。四是要推进责任追究制度，进一步落实《问责制》，加强执行力度和处罚力度，对公司高级管理人员在原任期内发生的问责事项，依照《问责制》及国家有关法律规定，进行责任追溯追究。 6．强化市场监管，是构建和谐保险市场的保障。 一是加快制定完善保险业监督法规，切实加大监管和执法力度，强化对保险公司治理和内控建设的监管；二是规范市场进入的行业标准，严把市场准入关，严格执行开业验收标准，使公司的发展有一个良好的开端。三是要加强市场行为监管，保险主体违法经营造成保险市场混乱或因欺诈给投保人造成损失的要严惩不贷，直至取消其经营资格，有效规范保护各保险市场主体的合法权益及广大投保人的合法利益；四是要建立监管责任制，通过建立健全服务质量监督测评和投诉等方式，把保险业的诚信情况更好地置于社会和投保人的监督之下。对因监管不到位而造成严重后果的，要追究责任。 6.4 人才培养 保险公司具有强大的营销力量可以推动企业年金基金的扩展。在这个过程中，要培育一支销售企业年金的精英营销队伍。营销队伍的培育成本很高，保险业经过十多年的培养积累才拥有目前的规模。在有资格参与企业年金的金融机构中，保险公司拥有的营销队伍最大，这一强有力的优势是保险公司独有的。通过对营销人员的在培训，提高他们的专业知识，结合他们的营销特长，承担起企业和民众企业年金知识的传播者和教育者，通过营销人员积极开发企业年金客户，保险公司的企业年金基金规模和市场份额将快速增长，保险业在企业年金基金管理中的地位和发挥的作用也能得到更大的提高。为此保险业要加快对企业年金营销人员和营销机构的资格认证，再利用已有的营销优势力量的基础上尽早培养一支合优秀的企业年金的营销推广队伍。 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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