审计案例│优秀国家审计案例赏析：“地⿏”覆灭记
近些年，城市的⾼楼⼤厦如⾬后春笋般拔地⽽起。经济⾼速发展的同时，⼟地征⽤、出让和相关资⾦管理使⽤不规范等问题也频频出现，官商勾结、暗箱操作时有发⽣。2014年，审计署组织开展了⼟地领域专项审计。按照统⼀部署，审计署H特派办负责N省的审计⼯作。审计⼈员围绕⼟地供应过程中的问题疑点，创新⽅法，内查外调，最终查实省会⼭海市市长周浩违规插⼿⼟地供应，并收受巨额贿赂的重⼤违纪违法线索。问题线索被审计署移送纪检监察部门，2015年，周浩被纪委“”。2017年，周浩因受贿罪被判处有期徒刑10年。那么这只“地⿏”被擒的背后，有着怎样曲折⽽复杂的审计过程呢？
进驻调查锁定重点
炎炎夏⽇，机场⼤巴缓缓驶⼊⼭海市市区。叶处长望着车窗外⼀⽚⽚新建的楼盘，⼼想：“房地产这块⼉蛋糕，不知道招来了多少苍蝇和硕⿏啊！”
叶处长是长年奋战在审计⼀线的⽼同志了。最近胃病⼜犯了，但他依然坚持出差⼯作。他笑称⾃⼰是“⽼骥伏枥，志在千⾥”。按照审计组的分⼯，他和刚⼊职三年的刘磊负责对⼭海市⼟地供应的合法合规性进⾏审计。
在⼭海市国⼟局，叶处长调取了近6年来的⼟地供应台账、⼟地利⽤总体规划等基础资料。初步统计，⼭海市6年间共供应⼟地2000多宗，⾯积上万公顷，⼟地证登记数据、注销数据和变更数据也有数万条。
该如何锁定审计重点呢？刘磊主动请缨：“我来进⾏数据分析吧！”刘磊刚通过计算机中级考试，马上有了⽤武之地。他利⽤SQL Sever数据库对⼟地供应数据按⽤地单位进⾏分类汇总，按供应⾯积进⾏降序排列，并重点关注其中的民营企业。此时，⼀家名为东盛公司的房地产开发企业进⼊了审计⼈员的视野。
刘磊向叶处长汇报数据查询结果，“东盛公司在⼭海市共有⼟地26宗，⾯积124公顷，⽤途为住宅、商业⽤地。这些⼟地多数是东盛公司在2002年⾄2006年以挂牌⽅式取得的，位于⼭海市的开发区新洲区。”
东盛公司是什么来头，能在⼭海市拿到这么多宗⼟地，并且还集中在新洲区？
通过⽹络搜索，叶处长和刘磊很快了解了东盛公司的“前世今⽣”。东盛公司原为⼭海市新洲区政府出资设⽴的国有企业。1998年，东盛公司股权被总经理魏⽼板买断，从⽽改制为民营企业。⽬前东盛公司在新洲区已建成6个⾼档住宅⼩区。
⼟地置换扑朔迷离
刘磊查到，⼭海市2008年以来向东盛公司供应了6宗⼟地，其中5宗挂牌出让，1宗为协议出让。
叶处长问刘磊：“你查⼀下，协议出让那宗⼟地，是在哪年？”
“是2012年，⾯积10公顷的住宅⽤地。”刘磊说。
“不应该啊。国⼟资源部、监察部2004年联合下发通知，要求从2004年8⽉31⽇起，所有经营性的⼟地⼀律都要公开竞价出让。住宅⽤地就是经营性⽤地的⼀种，怎么2012年还在以协议出让⽅式取得？”叶处长对此产⽣疑问。
事不宜迟，审计⼈员向国⼟局调取了这宗⼟地的地籍档案。为了不暴露审计⽬标，刘磊⼜特意⼀起调取了其他两宗⼟地的档案。
没过⼀会⼉，装着档案资料的纸箱⼦搬进了审计⼈员办公室。国⼟局分管⼟地利⽤科和地籍管理科的蔡局长也跟了进来。
八一建军节活动方案叶处长见蔡局长过来，试探问道：“蔡局长，⼭海市这⼏年为什么还有协议出让的经营性⽤地？”
蔡局长好像早就知道审计⼈员的疑问，忙着解释：“您说的是东盛公司的那宗⼟地吧？叶处长，我给您汇报⼀下。前两年市政府拓宽道路，占⽤了东盛公司的部分⼟地，就向东盛公司进⾏了补偿。”
蔡局长⼀边说着，⼀边翻看档案，到⼭海市政府和⼭海市国⼟局的相关会议纪要，摆在审计⼈员⾯前。
蔡局长⼀边说着，⼀边翻看档案，到⼭海市政府和⼭海市国⼟局的相关会议纪要，摆在审计⼈员⾯前。
审计⼈员还没来得及细问，蔡局长看了眼⼿表，说：“不好意思，我先去开个会，各位领导有需要随时我！”显得很着急。
蔡局长⾛后，叶处长和刘磊开始翻阅地籍档案。档案资料显⽰，⼭海市政府在2011年拓宽新洲区的市政道路时，占⽤了东盛公司2公顷住宅⽤地，经⼭海市政府会议研究，决定采取“占多少补多少，等⾯积置换”的原则，对东盛公司补偿。2012年，⼭海市政府对新洲区⼀⽚⼟地进⾏集中开发，⼜占⽤了东盛公司8公顷的住宅⽤地。连同之前占⽤的2公顷⼟地，⼭海市政府共计为东盛公司补偿了10公顷住宅⽤地。新地块位于新洲区东湖边。
档案中还存放着东盛公司被占⽤⼟地的国有⼟地使⽤权证，都是2002年的证件。⾯积2公顷的证号为“新国⽤2002字第230号”，⾯积8公顷的证号为“新国⽤2002字第451号”。证件显⽰两宗⼟地都是住宅⽤地。
什么是权证“新置换的⼟地位于新洲区东湖边，位置环境很好。东盛公司被政府占⽤的⼜是什么地呢？置换前后的⼟地⾯积是相等，但价值也相等吗？”刘磊向叶处长说着⾃⼰的疑问。
“你说到点⼦上了！咱们得好好核查⼀下东盛公司被政府占⽤的⼟地情况。先调取230号和451号⼟地的地籍档案看看吧。另外还得关注⼀下置换前后⼟地是否属于同⼀等级，不同等级的基准地价可不⼀样！”叶处长说。
刘磊向国⼟局调取了2宗⼟地的地籍档案和⼭海市的基准地价图。基准地价图提供得挺快，审计⼈员对⽐后发现置换前后的⼟地，位于⼭海市相同的⼟地等级区域内。
细致对⽐初战告捷
“都快下班了，230号和451号⼟地的地籍档案怎么还没送过来？”刘磊⼼⾥嘀咕着。不能⼲等，他突然想到培训班上⽼师介绍使⽤Google Earth软件来查看历史卫星图像的⽅法，于是迅速打开电脑 Google Earth软件，查看两宗⼟地的历史影像。刘磊发现，证号为230号的⼟地在道路两旁，地上曾有建筑物，但并不像住宅，更像是⼀层⼚房，⽽其周围建筑也为⼚房。451号⼟地位于城乡结合部，从2004年到2012年的卫星图像都显⽰地上是整齐的⽥埂，像是种着庄稼，⽽地图上这宗⼟地附近还显⽰着“⼗⾥铺村”。
刘磊给叶处长看了历史影像。叶处长说：“230号⼟地很可能是⼯业⽤地，⽽⾮住宅⽤地。451号⼟地置换前⼀直未被开发，难道是东盛公司在取得后⼀直闲置着吗？”
下班前，刘磊向国⼟局地籍管理科催要档案资料。这次，来了⼀位年轻同志，带着230号地籍档案。这位同志说，档案库管理的不是太好，另⼀本档案还没到。
刘磊翻开230号地籍档案，果然如叶处长所料：地籍档案中赫然写着⼟地⽤途是“⼯业⽤地”！
樱岛火山“叶处长，地籍档案⾥显⽰230号⼟地是⼯业⽤地，不是住宅⽤地！”刘磊看到事实跟他们的猜想⼀样，⾮常兴奋，第⼀时间向叶处长汇报！
“嗯，那么咱们看到的230号国有⼟地使⽤权证估计可能是假的。不过得再排查⼀下这宗⼟地⽤途后来有没有再发⽣变更。”叶处长⼀向思维缜密。
刘磊通过查阅地籍变更数据，并未发现该宗⼟地的变更记录，确定了置换前的2公顷⼟地是⼯业⽤地。东盛公司⽤它置换得到相同⾯积的住宅⽤地。按照⼯业⽤地和住宅⽤地的基准地价测算，仅这⼀块地东盛公司获取不当利益就⾼达1200多万！
既然是⼯业⽤地，之前看到的230号住宅⼟地的证件应该是伪造的。刘磊拿出东盛公司230号和451号⼟地的证件观察，发现这两个证件确实制造粗糙，并且看上去⽐较新，不像是⼗⼏年前的。
叶处长说：“把⼯业⽤地伪造成住宅⽤地，企业玩这种把戏，难道能轻易骗过国⼟部门吗？这背后很可能有‘⾼⼈’的帮助。451号地籍档案迟迟不提供，很可能也存在问题。”
遭遇困境转变思路
第⼆天⼀早，刘磊刚要打电话给地籍管理科催要451号⼟地的地籍档案，地籍管理科李科长就敲门进来，向审计⼈员说：“领导，是我们失职啊，那个档案还是没到。在2003年以前，⼭海市国有⼟地使⽤权证是由省国⼟厅、⼭海市国
说：“领导，是我们失职啊，那个档案还是没到。在2003年以前，⼭海市国有⼟地使⽤权证是由省国⼟厅、⼭海市国⼟局和各区国⼟局多头管理的。2003年整顿规范后，只允许⼭海市国⼟局发证。以前由省国⼟厅、各区国⼟局管理的地籍档案，陆续搬到我们⼭海市国⼟局，但在搬运过程中，有的档案可能遗留在原单位了。451号⼟地是2002年新洲区国⼟局颁发的，它的档案很可能遗留在新洲区国⼟局了。这两天，我们仔细查看了档案室，都没有到451号地籍档案”。李科长满脸的歉意。
审计⼈员不知虚实，不好说什么，就让李科长回去再。
不到地籍档案核对⼟地“真⾝”，审计⼯作⼀时陷⼊了僵局。该如何核实这宗⼟地的真正权属和⽤途呢？叶处长左思右想。
叶处长想着历史卫星图像上的庄稼地，忽然有了办法。他对刘磊说：“按照我国⼟地管理法的规定，房地产企业进⾏建设，需要使⽤⼟地的，必须依法申请使⽤国有⼟地，涉及农⽤地转为建设⽤地的，应
当办理农⽤地转⽤审批⼿续。也就是说，必须使⽤国有建设⽤地。这⽚⼟地以前应该是⼗⾥铺村的农⽤地，那么政府是什么时间对这⽚⼟地办理的征收和农⽤地转⽤审批⼿续的呢？”
“对啊，叶处长，我这就他们核实！”
刘磊⽴即来到地籍管理科，在⼯作⼈员帮助下查询了⼗⾥铺村⼟地的征转审批信息，发现这⽚⼟地为2008年第⼗三批次⽤地。刘磊⽴即调取了该批次建设⽤地批复档案。资料显⽰，2011年12⽉国务院对⼭海市第⼗三批次⽤地征转实施⽅案进⾏了审批，此后⼗⾥铺村紧邻新洲区的30公顷集体农⽤地才转为国有建设⽤地。
“既然⼗⾥铺村这⽚⼟地2011年之后才成为国有建设⽤地，东盛公司2002年就取得的451号国有⼟地使⽤权证⼜是怎么回事呢？看来这个451号国有⼟地使⽤权证也是假的，或者是国⼟局违法颁发的。难怪国⼟局说不到⼟地的原始档案！”审计⼈员恍然⼤悟。
⾛访调查原形毕露唐骏语录
那么这⽚被占⽤的8公顷农村集体⽤地，真实情况是什么样的？带着疑问，叶处长带着刘磊来到⼗⾥铺村调查实情。他们打车来到⼗⾥铺村委会，见到了村⽀部书记。
叶处长说：“您好，我们是审计署的⼯作⼈员，正在咱们省审计，今天到你们村了解⼀下⼟地征⽤情况。
”⼀边说着，⼀边拿出⼯作证，给村⽀部书记看。
“你们需要了解什么情况？”
“咱们村这⽚⼟地是什么时候被征⽤的？就是这120亩。”叶处长打开事先准备好的地图，指着东盛公司的那宗⼟地问道。
“你说的是我们村西北的那块地啊，这⽚地是上任书记和村主任卖的，好像是卖给了⼀家叫东盛的公司。”村⽀部书记边回忆着，边翻箱倒柜到了1个⼟地“征收”协议。
这个协议是东盛公司2001年与⼗⾥铺村委会签订的，协议中东盛公司以每亩2.5万元的价格，“征收”了⼗⾥铺村120亩⼟地，合同价是300万元。
“300万元！”刘磊⼼⾥⼤吃⼀惊。从政府挂牌取得8公顷的国有建设⽤地，就是按照基准地价计算也得2.2亿元。⽽东盛公司只花了300万元，便从农村违法购买到了集体农⽤地，还偷梁换柱，置换到等⾯积的国有建设⽤地，从中获取暴利！
通过实地调查更加坚信了审计⼈员的判断，回到国⼟局，在⼯作⼈员的陪同下，审计⼈员⾃⼰动⼿到档案室查档案。功夫不负有⼼⼈，他们终于到了⼟地证号为451号的地籍档案。档案中显⽰的⼟地⾯积和使⽤权⼈均与之前看到的451号证件内容不符，凿实了东盛公司的451号国有⼟地使⽤权证是伪
改图片格式造的事实。
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单单通过2012年的⼀次⼟地置换，东盛公司就⾮法获利2亿多元。那么东盛公司在新洲区的其他⼟地是否存在问题呢？⼭海市政府和市国⼟局⾮法供应⼟地的背后，⼜是谁在暗中指⽰呢？审计⼈员调取了东盛公司所有⼟地的地籍档案进⾏排查，并重点关注各审批环节的关键⼈物。随着审计的不断深⼊，发现⼭海市政府向东盛公司供应⼟地的问题越来越
排查，并重点关注各审批环节的关键⼈物。随着审计的不断深⼊，发现⼭海市政府向东盛公司供应⼟地的问题越来越多，⼀个重要⼈物也渐渐浮出⽔⾯。
审计⼈员发现，⼭海市政府存在越权批准征收⼟地的问题。按照国家规定，⼟地的征收需要省级以上相关部门批准，部分⼟地的征收需要国务院批准。2002年，⼭海市政府越权批复了新洲区某村集体⼟地的征收，并办理了农⽤地转⽤⼿续。2003年，时任⼭海市副市长的周浩批⽰将其中15公顷⽤作仓储⽤地挂牌出让，后被东盛公司摘牌取得。
东盛公司还存在⾮法倒卖⼟地的问题。我国城市房地产管理法规定，以出让⽅式取得⼟地使⽤权的，转让房地产时，应当完成开发投资总额的百分之⼆⼗五以上。东盛公司于2005年摘牌取得新洲区的2
宗商业⽤地，⾯积合计18公顷，⼀直未进⾏开发。2013年，东盛公司将2宗⼟地转让给了其他房地产开发公司，⾮法倒卖⼟地获利1.2亿元。
刘磊在排查东盛公司⼟地的地籍档案时，多次看到时任副市长周浩在供地⽅案上批⽰：“由于⼭海市政府拖⽋东盛公司⼯程款，为抵顶⼯程款，该宗⼟地优先出让给东盛公司”，之后该宗⼟地便以基准地价出让给了东盛公司。
政府多次违规供地的背后，都有周浩的影⼦。审计时，周浩已经担任⼭海市市长。为东盛公司“保驾护航”的，会是周浩市长吗？
顺藤摸⽠真相⼤⽩
叶处长和刘磊决定延伸⼯商局，调取东盛公司的原始⼯商档案，发现东盛公司还是国有企业时，周浩曾担东盛公司的法定代表⼈、总经理。⽽周浩从企业离开后，先后任新洲区区长、⼭海市分管⼟地的副市长，那段时间也是改制后的东盛公司蓬勃发展的黄⾦时期。2022年5月3日五行穿衣指南
审计⼈员通过追查东盛公司的资⾦流向，发现东盛公司⼤量资⾦转⼊魏⽼板等股东的个⼈账户，⽤于购买多套豪宅、豪车、⾼档奢侈品等。同时，还有1200万元分⼗余笔转账给了⾃然⼈张海。经批准后，审计⼈员调取了张海的银⾏账户开户资料、交易流⽔。查询结果令审计⼈员⼤为吃惊：张海的账
户近⼏年有数亿元的资⾦流⼊。更令⼈吃惊的是，张海账户的开户资料中显⽰代理⼈竟是周浩！多次取现业务也是由周浩代办，银⾏原始凭证中同时留存着张海和周浩的⾝份证复印件。可见，周浩实际控制着张海的银⾏账户。
⾄此，问题的主要事实已经⽔落⽯出，周浩这只隐藏的“地⿏”也终于显出了原形。东盛公司在周浩的“帮助”下，低价甚⾄⾮法取得⼟地，并很快发展为当地最强的房地产公司之⼀，⽽周浩则从中获得巨额利益。
严肃法纪追回赃款
H特派办将审计发现的上述重⼤违纪违法问题线索及时上报审计署。审计署⾼度重视，将问题线索移交中央纪委进⼀步查处。2015年，周浩被纪委“”。2017年，法院公开审理此案，周浩因受贿罪被判处有期徒刑10年，罚⾦200万元，其受贿所得财物及其孳息被依法追缴，上缴国库。与此同时，⼭海市国⼟部门涉案⼈员被依纪依法处理，东盛公司违法所得也被依法追回。（⽂中有关名称均系化名）
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