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收稿日期:2020-03-09
基金项目：广东省科技计划项目 广东重大创新政策先行先试前瞻性研究 (2017B 070704001); 广东省科技体制改革动态监测分析 (2017A 080804006)
天兴洲长江大桥作者简介：胡羚(1967-)，女，广东东莞人，学士，经济师，研究方向：科技奖励㊁科技评估；邓少慧(1993-)，女，广东肇庆人，硕士，经济师，研究方向：科技政策㊁科技管理；李妃养(1986-)，男，广东湛江人，博士，副研究员，研究方向：科技战略㊁科技政策㊂
不同时期美国科技创新政策的变化与特点
基于特朗普和奥巴马两届政府的比较
胡㊀羚，邓少慧，李妃养
(广东省技术经济研究发展中心，广东广州510070)
摘要：美国历来重视科技创新，但特朗普和奥巴马两届政府在科技创新方面的施政风格截然不同㊂在宏
观科技战略㊁政府科技部门设置㊁科研投入主张㊁激励创新的税收政策和创新人才政策等方面对特朗普和奥巴马两届政府的主要做法进行分析，发现奥巴马政府重视政府在科技创新中的作用，注重宏观科技战略引领和创新资源统筹布局；而特朗普政府则主张弱化政府对科技创新的干预，侧重于简政放权㊁强调私营部门在创新中的作用；同时，两届政府具有重视基础研究㊁STEM 教育㊁降低企业税负成本㊁重视制造业发展等共同点㊂借鉴美国两届政府经验，对我国科技创新政策提出加大基础研究投入㊁培育发展高端制造业㊁促进企业加大研发投入㊁重视理工科和职业技术教育等建议㊂
关键词：特朗普政府；奥巴马政府；科技创新政策
中图分类号:G 323㊀㊀㊀㊀文献标志码:A ㊀㊀㊀㊀文章编号:2096-5095(2021)03-0054-10
Changes and Characteristics in Different Periods of the U .S .Science ,Technology and Innovation Policy :Based on a Comparison
Between the Trump and Obama Administrations
HU ling ,DENG Shao -hui ,LI Fei -yang
(Guangdong R&D Center for Technological Economy,Guangzhou 510070,China )
Absrtact :The United States has attached great importance to scientific and technological innovation ,but the scientific and
technological innovation policy styles of the Trump and Obama administrations are very different.This paper makes a comparative
analysis of the main viewes and approaches between the Trump and Obama administrations from the aspects of macro science and
technology strategy ,the government s science and technology department setting ,financial R&D investment ,tax policies that
stimulate innovation and innovative talent policy.The paper finds that the Obama administration attaches great importance to the role
of the government in scientific and technological innovation ,and to the leadership of macro science and technology strategy and the
overall distribution of innovative resources ,while the Trump administration advocates weakening government intervention in science ,
technology and innovation ,focusing on decentralization and emphasizing the role of the private sector in innovation ,but at the same
time ,the two governments have the common ground of paying attention to basic research ,STEM education ,reducing the cost of
corporate tax burden and attaching importance to the development of manufacturing industry.Drawing on the experience of the two
U.S.administrations ,the paper puts forward some suggestions on China s scientific and technological innovation policy ,such as
2021年6月科技创新发展战略研究
Jun 2021第5卷第3期
Strategy for Innovation and Development of Science and Technology
Vol .5No .3
increasing investment in basic research,cultivating and developing high-end manufacturing industry,promoting enterprises to increase investment in research and development and paying attention to science,engineering,vocational and technical education. Key words:the Trump administration;the Obama administration;scientific and technological innovation policies
0㊀引言
美国科技创新能力全球领先，其制定和实施的科技创新政策受到世界各国的广泛关注㊂美国长期以来重视科技创新的发展，但在不同时期，特别是不同执政党时期，其科技创新政策的主张和侧重点存在明显差异㊂奥巴马在竞选期间就提出了一系列科技构想，上任后布局政府科技部门，制定‘美国创新战略“，组织实施一系列前沿技术攻关计划，建设国家增材制造创新机构㊁数字制造与设计创新机构等多个制造创新机构㊂与奥巴马政府不同，特朗普在竞选期间谈及的科技政策不多，直到入住白宫，其团队也未提出系统的科技规划㊂2017年，特朗普执政后，精简了联邦科技部门，主张大幅减少国立卫生研究院㊁国家科学基金会㊁能源部科学办公室等部门的科研经费，收紧移民政策等，也实行了一些支持科技创新的措施，如成立美国创新办公室㊁主张大幅增加国防研发投入㊁支持空间探索活动等㊂特朗普政府在宏观科技战略㊁科技部门设置㊁联邦政府科研经费投入㊁激励创新的税收政策和创新人才政策等方面的做法，使美国科技创新政策呈现出新的变化㊂本文通过对比奥巴马与特朗普两届政府科技政策的主要特点，分析美国科技战略的发展趋势，在此基础上提出我国加快科技创新发展的启示建
议㊂
1㊀宏观科技战略对比
1.1㊀奥巴马政府：强化战略引领，加强创新资源统筹布局
㊀㊀2008-2016年，奥巴马政府高度重视科技创新工作，制定三版‘美国创新战略“和系列科技创新政策，充分发挥政府对科技创新的导向作用㊂1.1.1㊀强化科技创新战略引领
奥巴马政府先后提出三版‘美国创新战略“，体现了对科技创新战略的重视㊂2009年，第一版‘美国创新战略：推动可持续增长和高质量就业“提出将研发成果转变为美国长期繁荣和民众福利的政策框架，加大政府在基础科学㊁教育和先进技术领域的投资，推动竞争性市场变革;2011年，第二版‘美国创新战略：保障经济增长和繁荣“在原有框架下更新部分内容，强调先进制造技术的重要性;2015年，第三版‘美国创新战略“强调政府的主动作为和创新供给，突出大众创业和创新生态培育，并试图通过建设创新基础设施㊁促进私营部门创新和推动国家优先领域的突破促进美国经济的繁荣发展㊂
1.1.2㊀加强创新资源统筹布局
一是布局建设高端创新平台，通过实施 制造创新网络计划 ，在全国布局建设国家增材制造创新机构㊁数字制造与设计创新机构等多个制造创新机构；二是布局优先发展的前沿技术，组织实施 大脑计划
精准医学计划 等前沿技术攻关计划，优先领域主要包括精准医疗㊁大脑计划㊁先进交通㊁智慧城市㊁清洁能源和节能技术㊁太空探索和高性能运算等[1]㊂
1.1.3㊀增加联邦对基础研究的科研投入
奥巴马政府主张增加科研经费，保持较高的基础研究投入，主张关键基础研究机构的预算翻倍㊂2009年，奥巴马政府在‘美国复兴和再投资法案“中提出给联邦R&D计划一次性拨付183亿美元，使当年联邦政府年度研发资金增幅达历史新
2021年6月胡㊀羚，等：不同时期美国科技创新政策的变化与特点 基于特朗普和奥巴马两届政府的比较Jun2021
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印度教 佛教高[2]㊂此后，奥巴马政府每年向国会提交的预算案都把科研经费，特别是基础研究经费放在首要位置㊂
1.1.4㊀推动高端制造业发展
从2009年开始，奥巴马政府先后颁布‘重振美国制造业框架“‘美国制造业促进法案“‘先进制造业国家战略
计划“,2014年继续发布‘振兴美国先进制造业“报告，持续完善制造业振兴的政策体系㊂此外，奥巴马政府积极推动企业研究与实验税收抵免的政策永久化，鼓励企业等创新主体加大研发投入，推动高端制造业的持续健康发展㊂1.2㊀特朗普政府：弱化政府干预，调整科技发展重点领域
㊀㊀2017年特朗普上任后，科技创新工作未被列入新政府的优先议程㊂特朗普政府没有明确阐述其科技创新的政策主张，也未对国家宏观科技战略进行系统设计㊂特朗普上任后的大幅削减科研预算㊁ 美国优先 政策㊁移民禁令等措施，都表明特朗普政府的科技创新政策总体战略格局趋向收缩[3]㊂
1.2.1㊀弱化政府对科技创新的干预
第一，特朗普上任后精简政府科技部门㊁减少科技工作人员，新设立的美国创新办公室旨在接受商界建议以及与商业公司合作推广已验证的私营部门模式，改革政府的管理模式㊂第二，在向国会提交的2018㊁2019财年预算案中，特朗普主张大幅削减联邦政府的科研经费投入，但该主张未在国会通过㊂第三，简政放权放开市场准入，鼓励商业公司进入太空探索和核能领域㊂2017年，特朗普政府批准了一项太空探索商业化的重点计划，同年恢复核试验设施的运行，鼓励商业企业进入核能源行业㊂第四，适度向企业开放国家实验室㊂2017年，能源部宣布授权国家实验室的承包商使用技术商业化协议(ACT)，为企业和其他实体参与国家实验室的试验消除障碍㊂
1.2.2㊀调整科学技术发展的重点领域
特朗普政府将科技创新重点支持领域从非国防向国防转变，从地球科学向太空探索转变，从清洁能源向核能㊁传统能源转变㊂从特朗普向国会提交的2018㊁2019财年预算案来看，除太空探索外的非国防科研经费被大幅削减，国防支出大幅增加㊂特朗普政府的其他系列行动也体现了上述转变，如2017年1月，特朗普签署‘国家安全总统备忘录“，要求加强对国家导弹防御能力的研发资助并发展核威慑力量；同年6月，为确保美国继续处于太空探索的前沿，特朗普政府恢复了国家太空委员会的工作；此外，特朗普主张废除‘清洁能源计划“‘全球气候变化计划“等多项计划，支持油气㊁煤炭等传统能源行业的发展㊂
民宿预定1.2.3㊀实施 美国优先 国际科技合作策略
特朗普政府把 美国优先 的执政理念带入科技创新工作中，主要体现在以下3个方面：第一，削弱对外援助，主张把美国国际开发署的援外资金削减1/3，并把削减资金用于国防预算；第二，弱化美国在全球气候变化研究领域中的领导地位，对全球变暖及其破坏性持否定态度，建议停止资助绿气候基金等联合国气候变化项目，并于2017年6月退出‘巴黎协定“；第三，针对科技创新产品对相关国家和地区实施贸易打压,2018年4月美国政府根据 301调查 结果，拟对来自中国的主要涉及信息和通信技术㊁航天航空㊁机器人和机械等行业的约1300种商品加征25%的关税㊂
1.2.4㊀重视数字经济和农村互联网的发展
在促进数字经济和农村互联网发展方面，特朗普政府主要推进以下工作：一是在白宫举行了 美国在新兴技术领域的领导力 峰会，特朗普与商界领袖探讨通信技术的监管障碍㊁5G和互联网
第5卷科技创新发展战略研究第3期
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等方面的重要问题；二是特朗普出席亚太经济合
作组织的领导人会议时，许诺将促进包括电子商务㊁数字贸易在内的互联网和数字经济的发展；三是简化数字健康产品监管，实施 数字健康创新行动计划 ，旨在促进和监督数字医疗设备的创新；四是要求加快美国农村地区的宽带设施建设，指示开放内政部拥有的发射塔设施和其他资产支
持农村宽带部署㊂
u盘文件删不掉1.2.5㊀优先考虑新兴技术
2017年12月，特朗普签署的一项国家安全战略指出美国应在研究㊁技术㊁发明和创新等方面保持领先地位㊂该战略优先考虑的对经济增长和国家安全至关重要的新兴技术，包括自主技术㊁基因编辑㊁纳米技术㊁高级计算和人工智能等㊂特朗普政府希望发展核威慑力量，振兴和扩大国内核能部门，通过
tf存储卡是什么部署新的反应堆来恢复美国的核研发和创新能力；该战略还致力于鼓励科学家开展研发创新㊁培育创新型经济，改善科学㊁技术㊁工程㊁数学(STEM)发展和促进研发投资增长㊂
1.3㊀对比分析
在整体科技战略层面，奥巴马政府更重视政府在科技创新战略和创新资源布局中的导向作用，而特朗普政府未将科技创新置于决策的首要位置，在科技创新的定位㊁科技部门设置和人员安排㊁科研经费投入等方面的举措都体现出共和党的传统理念和保守主义彩㊂例如，特朗普政府精简联邦机构和人员㊁减少政府对私营企业研发的干涉㊁削减非国防领域支出㊁收紧移民政策等主张都是共和党 有限政府 理念的体现㊂虽然在国会的制约下，特朗普部分施政主张(特别是联邦研发支出和技术移民政策)未能实施，但也体现出特朗普政府在科技创新领域的政策方向发生较大变化㊂2㊀政府科技部门对比
2.1㊀奥巴马政府：强化行政科技部门职能
先进制造技术的特点奥巴马上任后，重视白宫科技政策办公室(OSTP)的工作，强化总统科技顾问委员会(PCAST)职能，确保PCAST由独立的㊁没有意识
形态倾向的专家组成；在白宫新设美国首席技术官㊁美国首席信息官和首席数据科学家3个高级别职位；挑选具有科技背景的人员担任科技部门的关键管理职位㊂奥巴马在正式就职前一个月，提名物理
学家和环境保护论者霍尔德伦(J.P. Holdren)为OSTP主任并担任PCAST主席㊂在霍尔德伦的领导下,OSTP下设4个部门，分别为科学㊁技术与创新办公室，国家安全与国际事务办公室，能源与环境办公室以及美国首席技术官办公室,OSTP成员一度增长至135位，其中许多成员为从联邦其他科学部门处借调而来㊂奥巴马政府时期,OSTP科技顾问团队为能源发展㊁国防安全㊁空间探索等科技政策提供了大量建议㊂
2.2㊀特朗普政府：精简机构㊁减少人员
特朗普上任后,OSTP决策咨询功能严重弱化㊁人员锐减，由于科技官员任命滞后㊁关键岗位人员严重缺位，联邦各科技部门的日常工作进展缓慢㊂例如，直到2018年7月，特朗普才宣布任命美国国家科学基金会前副主席开尔文㊃德罗格梅尔为OSTP主任，使该职位的空缺时间创下了自1976年OSTP成立以来的最长纪录㊂特朗普执政期间,OSTP员工数量一度减至30余人，尽管特朗普在2017年3月成立美国创新办公室来改善政府服务㊁推行创新政策和计划，但总统科技智囊对科技创新政策的影响相较于奥巴马政府时期弱化不少㊂
3㊀科研经费投入对比
美国联邦政府长期持续的支持对美国科技发
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展起到至关重要的作用，虽然奥巴马和特朗普政府在联邦预算中的主张不同，但并不影响联邦政府整体对研发投入的重视㊂
3.1㊀奥巴马政府：高度重视基础研究，增加财政科研投入
㊀㊀奥巴马政府在执政时期重视基础研究㊁生物医药和气候变化等方面的研究㊂奥巴马在竞选时承诺，要将进行基础研究的主要科学机构的研究预算在未来10年内提升一倍，这些机构包括国立卫生研究院㊁国家科学基金会和能源部科学办公室等，同时要求基础研究㊁物质科学和癌症研究的预算大幅增长㊂奥巴马执政期间的研发投入政策主要有以下特点：第一，重视基础研究㊁生物医药㊁清洁能源和气候领域研发㊂奥巴马一上任就通过了‘美国复兴和再投资法案“，批准1000亿美元的科学技术经费，其中一次性对联邦R&D计划投入183亿美元，首次向由‘美国竞争法“授权建立的能源部高级研究计划署(ARPA-E)拨款4亿美元，使其得以启动㊂但在国会的控制下，除2009年联邦财政研发投入有显著增加外，其他年度并无实质增长㊂第二，加强先进制造业的研发投入㊂2012通过的‘先进制造业国家战略计划“提出提供1200万美元启动 先进制造技术联合体计划 ，推动公司合作，提高制造业研发投入㊂
第三，加大对高风险㊁高回报研究项目的支持㊂支持在国立卫生研究院的高风险㊁高回报项目研究，增加对美国国防高级研究计划局的资助，优先安排美国航空航天局关于太空探索技术的投资等㊂
3.2㊀特朗普政府：调整支出结构，增加国防科研投入
㊀㊀特朗普向国会提交的2018㊁2019财年预算案中研发投资规模均较上年增加2%以上，但在预算结构安排上，主张大幅增加国防科研投入，减少包括基础研究在内的非国防科研投入㊂特朗普政府在研发投入上的主张主要有以下特点：第一，从非国防领域向国防领域转变[4]㊂2019财年预算
案中国防研发经费增加了31%，但其他大部分部门和研发机构经费较上年均有大幅度的削减，其中人类与卫生服务部的经费减少了27%㊁国家科学基金会的经费减少了31%[5]㊂第二，从地球科学向太空探索转变㊂2018财年预算案中，在其他科研机构经费普遍减少的情况下，国家航天航空局行星科学研究的预算增加了4.5%㊁空间计划的预算增加了8.9%;2019财年预算案中，国家航空航天局的经费也有所增长㊂第三，从清洁能源向核能㊁传统能源转变㊂2018财年预算案中，能源部科学办公室经费减少了17%，其中经费削减最多的是生物和环境研究部门，而国家核安全署的经费增幅约10%㊁国际热核试验反应堆计划经费增幅约26%㊂2019财年预算案中，能源部经费减少了15%，环保署经费减少了46%[6]㊂
但实际上，最终通过的2018㊁2019财年支出法案与特朗普意图相左，并未减少包括基础研究投入在内
的非国防科研投入，维持大部分从事基础研究的科研机构研发预算不变且大幅提高部分机构的科研经费，联邦财政科研总投入继续增加㊂3.3㊀对比分析
虽然奥巴马政府主张增加科研经费和基础研究投入，特朗普政府主张削减非国防科研经费和基础研究投入，但实际上从国会通过的预算方案来看，联邦政府的科研投入保持相对稳定的增长，尽管2010年后科技投入经费存在小幅波动和轻微下降，但总体上并未因奥巴马或特朗普的主张而大幅增加或减少，总体投入规模和强度仍保持全球领先㊂同时，联邦政府高度重视基础研究，在联邦政府的科研经费支出结构中，基础研究占总经费比重一般在20%~24%区间波动，特别是在2016㊁2017年分别达到了27.5%和26.7%，可见
第5卷科技创新发展战略研究第3期
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