2021·03收稿日期：2021-01-20
基金项目：新乡市政府决策招标课题(B20153）；河南省高等学校重点科研项目(21B790012）作者简介：郭强（1975—），男，山东单县人，新乡学院科研处讲师，博士，研究方向为组织行为学。
基层公务员一般是指在县及县以下政府部门（包括县直部门、乡镇政府和街道办事处）工作，行政级别为科级及以下，纳入地方行政编制、由地方财政负担工资福利的工作人员。基层公务员是我国公务员体中人数最多，与众接触面最广的体。他们肩负着贯彻落实党的各项方针政策的职责。其工作态度将直接影响其尽职履责情况，进而影响各种政策实施效果，影响公共服务水平。当前，基层公务员职业倦怠情况较为突出。有关针对基层公务员的调查显示，78.89%的被调查者有轻度职业倦怠，6.4%的被调查者有重度职业倦怠感[1]。职业倦怠不仅会直接影响基层公务员自身的身心健康，同时也会影响其工作表现，并通过影响服务对象的感受，影响人民众的获得感和对政府的满意度。因此，对基层公务员的职业倦怠研究具有重要的实际意义。但
以往研究往往或强调基层公务员政治觉悟、职业道德的提升，或针对现象进行描述并解答，很少深入基层公务员内心进行分析。本文将从组织公平理论的角度，探讨基层公务员职业倦怠的心理原因并提出有关建议。
一、已有的基层公务员职业倦怠研究
成果
关于基层公务员职业倦怠已有不少研究成果。职业倦怠是指工作者因为不能有效地应对工作上延续不断的各种压力，而产生的一种长期性反应。主要包括情绪衰竭、人格解体和成就感低落三个维度[2]。情绪衰竭是指个人感觉工作特别累，压力特别大，在工作中有挫折感、紧张感甚至出现害怕工作的情况。人格解体是指个体会刻意与工作以及其他与工作相关的人员保持一定距离，被动
摘要：对于解决我国基层年轻公务员的职业倦怠问题，应用组织公平理论，从分配公平、程序公平、互动公平三个维度进行了分析。分析基层年轻的、受教育程度较高的、男性公务员职业倦怠程度最高的原因。并针对消除分配不公平感、程序不公平感、互动不公平感，提出了相应政策建议。
关键词：基层年轻公务员；职业倦怠；组织公平中图分类号：D630.3
文献标志码：A
文章编号：2095-7017(2021)03-0057-05
我国基层年轻公务员职业倦怠的
成因分析及对策
郭强
（新乡学院科研处，河南新乡453000）
——
—基于组织公平理论的视角
地完成自己分内的工作，并且不再关心自己的工作是否有贡献。成就感低落是指个体对自身持有负面的评价，认为自己不能有效地胜任工作，或者怀疑自己的工作对他人对社会并没有什么贡献。有学者统计分析了不同个体特征和公务员倦怠的关系，比较一致的发现包括：男性基层公务员职业倦怠感更高，低收入水平基层公务员职业倦怠感更高，低行政级别的基层公务员职业倦怠感更高，学历较高的基层公务员职业倦怠较高，年纪较轻的基层公务员职业倦怠感更高[3-4]。
有些学者分析总结了基层公务员职业倦怠的原因。第一，工作任务与工作资源不匹配，权责不对等。第二，考核机制待优化。第三，上下沟通不畅[5]。应该说，这些研究出的问题客观存在，提出的建议也较有针对性。但为何处在同样工作环境中不同个性特征的基层公务员的职业倦怠程度不同，为何当今而非较早时期基层公务员职业倦怠程度较高，这两个问题并没有得到很好的分析与解答。归其原
因，以上分析都是对于现象的分析，而未对基层公务员的心理状况进行分析。所以基于不同个体特征的基层公务员职业倦怠的差异性描述和对职业倦怠原因的分析是彼此不关联的。基于此，本文将应用组织公平理论，来分析基层公务员在当前社会背景和工作环境中的心理状态，从而出其职业倦怠的部分原因，并提出相应建议以缓解这种情况。
胆固醇高十大饮食禁忌 降低胆固醇二、基层公务员的“组织不公平感”分析
组织公平是指个体或者团体对组织对待他们的公平性的知觉[6]。在组织行为学研究中，组织公平是一个重要的解释变量。公平感的缺乏是导致工作倦怠一个非常重要的因素。组织公平包括分配公平、程序公平与互动公平等三个维度，其中分配公平关注的是组织成员所获分配结果，程序公平侧重分配的过程是否具有公平性，互动公平则关注上述过程中成员的人际待遇[7]。现实工
作生活中，这三种不公平感都可能会在基层公务员心中产生。以下将逐一分析。
(一)分配不公平感
分配公平是指员工对分配结果的公平感受。美国心理学家亚当斯于20世纪60年代提出社会比较理论，对分配公平进行了研究[8]。根据社会比较理论，人们期望根据自己对组织的投入量获得相应的报酬，并会对自己与他人的收益—投入比率做出比较，获得对分配结果的公平感受，如果发现自己的收益—
投入比率低于他人，就会产生不公平感。应用社会比较理论可以部分地解释为什么当今基层（尤其是欠发达地区）公务员职业倦怠感较高，年轻的基层公务员职业倦怠感较高，学历高的基层公务员职业倦怠感较高，男性基层公务员职业倦怠感较高。
随着经济社会发展，公务员的绝对收入水平在不断提高。但我们应该看到，首先，就相对水平来看，中部地区的县乡公务员收入水平是在降低的。以河南省为例，2005年农民人均年纯收入3000余元，据笔者了解当时县里科员月工资600余元，是农民平均收入的两倍多。2019年农民人均可支配收入15163.75元，县里科员工资扣除社保和公积金后，每月实发2000余元，已不足农民平均收入两倍。其次，年轻的公务员都是通过公务员考试进入公务员岗位的。这就意味着，他们有大专以上（基本是本科）的学历。与和他们同龄、同学历程度的从事其他职业的劳动者相比，基层公务员收入是偏低的。笔者了解到，豫北某县的企业工作人员，大专以上学历，月收入普遍在4000元以上。而且劳动力是自由流动的，如果与在发达地区工作的同学相比，河南省县乡基层公务员工资收入就更低了。
与此同时，2016年以来脱贫攻坚、污染防治等三大攻坚战实施以来，基层工作量加大，“5+2”“白加黑”常态化，乡镇基层公务员处于一种随时待命、随叫随到的状态，而年轻的、学历高的基层公务员又是单位的主力。因为受传
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统观念影响，女性在家庭方面付出精力更多，所以在企业工作的女性，职务、收入往往低于男性。因此女性基层公务员心理期望收入低于男性基层公务员，在收入方面不像男性公务员有那么大的落差。同时，在政府部门女性公务员相对男性公务员承担的工作要轻一些。除了收入之外，职业收益还包括职务晋升。一方面，职务影响基层公务员的工资、津贴补贴等；另一方面，职务代表着基层公务员工作认同和社会地位。基层公务员和省直市直机关公务员相比，职务晋升渠道狭窄得多，晋升机会稀缺得多。基层单位行政级别较低。一个县仅四大班子领导是处级职务。全县公务员加上事业编制1000余人，处级领导职数也就十几个。绝大多数基层公务员直到退休也就是科级。但省直厅局，比如河南省科学技术厅，机关行政编制147名，厅级职数6个，正处级领导职数26个，副处级领导职数34个，处级以上领导职数比例高于1/3。省直机关多数公务员退休之前能提升到处级职级。
综上所述，当前的基层公务员收益—投入比率低于早先的基层公务员，年轻、学历高的基层公务员相对收益—投入比率［相对收益=（期望收入+期望职务）/（实际收入+实际职务），期望来自和同学历水平，尤其是同学的比较］低于学历低、年龄大的基层公务员，年轻、学历高的基层公务员收益—投入比率低于同年龄、同学历水平的其他职业者，基层男性公务员的相对收益—投入比率低于同年龄、同学历水平的女性基层公务员，所以，年轻的、学历较高的、男性基层公务员不公平感最强。事实上，他们的职业倦怠感也最强，离开基层的比例也最高。
(二)程序不公平感
人们不仅关心决策结果公平性，也关心决策过程公平性。莱文瑟尔提出了程序公平的六个标准。一致性，即分配的程序应该不受时间、地点和对象的控制而保持一致性；无偏向性，即分配的过程中不应该掺有管理者个人的私利和偏见；准确性，即分配程序应该基于正确的信息；可修正性，即决定应该有可修正的机会；代表性，即分配程序能够代表和反映所有相关人员的利益；道德性，即分配程序必须符合一般能够接受的道德与伦理标准。从前文可知，基层公务员在收入和职务晋升方面与省市直机关公务员的差异，和其工作绩效无关，仅仅是由其单位的基层性质决定的。这种分配程序显然是不公平的。
除此之外，程序不公平还表现在考核问责机制上。考核问责的目的是督促各级政府工作人员履职尽责，确保党的各项政策实施效果，切实提高公共服务水平。但实际工作中，党的十八大以后问责力度加大，部分职能部门为了规避问责，不同程度存在着以“属地管理”为由，层层签署责任状，向基层“压担子”“甩包袱”，转嫁责任的现象。有的领导扑不下身子调查实际情况，耐不住性子研究解决问题的办法，不问基层职权资源是否匹配，一概以“一票否决”的形式推进工作，结果是“最弱的肩膀扛最重的担，职能部门全是督导的，只有乡镇是落实的”。有些时候，基层缺乏解决问题的职权和资源，无论再努力，最终也难免出现问题，难免接受纪律处分。
以秸秆禁烧为例。随着污染防治攻坚战的开展，各级政府对于禁烧的责任人员处理愈趋严格。责任划分则往往是以网格化的方式确定在每个乡镇工作人员身上。但在秸秆的源头治理上，例如对于秸秆的综合利用技术开发推广，基层政府却无能为力，所能采取的手段只有劝阻众禁烧。在一个乡镇面积二三十平方公里、乡镇全部人员不足百人的情况下，难免顾此失彼。而且当发现燃烧秸秆情况后，上级政府可以对网格的责任人进行问责处理，即事后处理。但针对燃烧秸秆的农民，除非是现场发现，可以依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十九条“在人口集中地区露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，并可以处五百元以上二千
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元以下的”的规定进行处罚，否则，无法对直接责任人进行处罚，即只能进行事中处理。根据法律规定，有行政权力对燃烧秸秆人员进行处罚的是县生态环境局。因此乡镇对燃烧秸秆人员进行处罚，需要县生态环境局配合。县生态环境局要达成处罚目的，除了要有严格的取证程序外，如燃烧秸秆人员不主动缴纳，最终还需要向县法院申请执行，县法院执行起来也有难度。所以在实际工作中，基本没有农民因为燃烧秸秆接受处罚的。结果就是乡镇人员需要一人严防多人（以河南某县为例，乡
镇工作人员数八九十，辖区人口四五万）燃烧秸秆，燃烧秸秆的不承担责任，负责禁烧的挨处分。同此类似的是信访稳定工作。无论引起信访的事由是什么，乡镇都有“稳控”的属地责任。一旦信访人违规上访，乡镇责任人就要被问责，信访人则还需被各种“安抚”。
日本歌曲北国之春总之，对于“因”，基层无力解决，对于“果”，直接行为人不承担责任，负责做具体工作的基层公务员却责无旁贷。结果就是负责的工作越多，接受纪律处分的可能性就越大，而无论自身怎么努力，都改变不了。基层公务员难免觉得不公平，长此以往，就形成了“干也是白干，最后还得看天吃饭，多干多错、少干少错、不干不错”的倦怠心理。
(三)互动不公平感老师的眼睛
互动公平也称为交际公平，是个体感觉到的在工作过程中被如何对待的感觉。如果工作中个体能够接收到充分的信息并有机会提出意见、参与决策且受到尊重，个体会觉得这是公平的。但是当前，官僚主义作风在一些领导干部身上还不同程度地存在。表现为唯上不唯实，“只考虑上级领导满意，不顾及基层干部众感受”，文件“层层转发”，任务“层层加码”，责任“层层甩锅”。基层的意见得不到尊重，基层公务员变成了只需要去执行的“工具人”。一些领导干部对待基层干部动辄挥舞“问责”的大棒，但当下级提出寻求政策支持时，这些领导干部就顾左右而言他。有的领导干部甚至对下属恶语相向、拳脚相加（例如，2020年9月24日，威海乳山市委党史研究中心主任徐某，被曝对下属工作不满意扇打辱骂）基层公务员工资
。整体工作氛围刻板压抑。根据美国人本主义心理学家马斯洛的需要层次理论，人的需要按需要层次由低到高排列有生理需要、安全需要、社会性的需要、尊重的需要和自我实现的需要。当较低层次需要满足后，人们就会追求更高层次需要的满足。在全面建成小康社会、中国进入中等收入国家的今天，出生于20世纪90年代后的年轻基层公务员，更重视受到尊重、具有参与感、能够自由表达的工作氛围。同时，他们还会拿自己单位工作氛围和发达地区相比。他们的这种心理需求得不到满足，在和自己心中比较理想化的发达地区组织文化对比后，就会有一种深深的不公平感。
综上所述，组织公平感决定着成员的工作满意度和对组织的认同感。组织公平感受挫之后，成员就会产生倦怠感。年轻的、学历较高的男性基层公务员会把自己的收入、职业前景、工作氛围与教育水平相当的社会上其他地域、其他职业的同龄人做比较，就会比年龄大的、教育水平较低的基层公务员具有更严重的组织不公平感。因此年轻基层公务员的职业倦怠就更为严重。
三、应对源于组织不公平感的职业倦怠的对策建议
基层年轻公务员是当前基层工作的中坚，更是未来，解决他们的心理问题，使他们心甘情愿扎根基层、建功立业是提高公共服务水平的重中之重。社会公平正义是中国特社会主义的内在要求，实现组织公平也应是各级政府努力的目标。本文从分配公平、程序公平与互动公平这三个维度提出政策建议。
第一，建立向基层倾斜的收入分配制度和职务晋升制度。当前，河南省虽然制定并实施了乡
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责任编辑刘晔
镇公务员的补助性津贴，但是由于基层公务员工资基数低，即使加上乡镇补助，他们的收入也与省市直机关同级别公务员有较大差距。基层工作条件差，工作时间长，工作压力大，收入又显著低于省直市直部门，这种不公平感仅靠加强理想信念教育是消除不了的。提高基层公务员的工资待遇，使其收
大学生调查报告入与付出相匹配，一方面可解决其养家糊口的后顾之忧，另一方面也是对他们工作的认可。基层单位行政级别低，个人成长空间小，这可以通过加大上级部门对基层干部的遴选力度来解决，给年轻的、受教育程度较高的基层公务员以希望，缓解其职业倦怠。“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”，有过一定基层经历的干部，更了解基层实际情况，做众工作的能力、处理实际问题的能力、应对复杂局面的能力都得到过更多锻炼。因此，如果他们有机会参与制定政策，这些政策可能将更符合实际。建议把更多的基层优秀公务员输送到市直省直部门，加强我党的干部队伍建设。
第二，建立权责统一、科学有效的考核评价体制。按照《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》（中共中央办公厅2020年4月印发）要求，厘清不同层级、部门之间的职责边界，按照权责一致要求，建立健全责任清单。对照责任清单，建立科学的绩效考评体系。考评结果要能真实反映基层公务员工作成效，并将考核结果与基层公务员的评先评优、职务晋升等关乎自身利益的机会结合起来，实现“职权相统一，有权必有责，有责能考评，尽责得奖励，塞责受处罚”的效果，让基层公务员领奖领得心安理得、受罚受得无话可说。
大力破除官僚主义作风，促进上下级之间双向良性沟通。习近平总书记深刻指出：“官僚主义实质是封建残余思想作祟，根源是官本位思想严重、权力观扭曲，做官当老爷，高高在上，脱离众，脱离实际。”好的政策都是在充分征询民意，获得一手信息的基础上设计出来的。而政策执行者在充分理解政策前提下，也会更有动力去执行。拓宽沟通渠道倾听基层的声音，鼓励基层公务员通过信息公开获得
信息，通过意见反馈参与民主决策，不仅可以完善上级具体政策措施，还可以使基层公务员体会到被尊重，增强其主人翁责任感，消除互动不公平感，缓解职业倦怠。
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