⽚区开发项⽬的重点、难点及实施建议
作者：朱静
财政部PPP中⼼专家江苏省财政厅PPP专家
近年来在严防地⽅政府违规举债和隐性债务的⼤背景下，⼤量ABO+F+EPC综合开发模式迅猛出现，中标社会资本⼤多为投融资和建设能⼒强的央企、地⽅国企，动辄是上百亿甚⾄⼏百亿的项⽬。随着我国⼗四五序幕的拉开，各地政府也在陆续发起⽚区开发项⽬，且受到了社会投资⼈的⾼度青睐，这些项⽬也因投资⾦额巨⼤、项⽬内容丰富等格外引⼈注⽬。但也是基于⽚区开发项⽬投资⾦额巨⼤、需建设的⼦项⽬内容繁多等原因，项⽬启动前期资⾦需求量较⼤，存在政府融资平台投融资能⼒不⾜，项⽬启动前期所需⼤量资⾦⽆法解决、项⽬收益⽆法实现收⽀平衡、项⽬回报机制存在违规风险等诸多问题。为此，笔者希望通过对⽚区开发项⽬实施中遇到的重点及难点问题进⾏分析，并提出⽚区开发项⽬实施的建议，以期对项⽬的各参与机构，尤其对政府与社会资本起到指导和借鉴作⽤。
⼀、实施⽚区开发项⽬应把握的重点
小项目投资
结合笔者的实务经验，在实施⽚区开发项⽬时，需要把握好以下重点事项：
1、深刻理解地⽅政府和经济发展需求
可以说每⼀个地⽅⽚区开发项⽬的启动和实施，都肩负着光荣⽽重⼤的历史使命，对⼀个地⽅政府来说，都是意义⾮凡⽽深远的。因此，在具体实施⽚区开发项⽬时都需要从国家战略、地区总体规划和经济发展的实际状况出发，运⽤系统性思维，科学决策，通盘考虑，整体运作。
⼀般的⽚区开发项⽬都要求在3-7年的时间内完成⾄少⼏⼗亿甚⾄⼏百亿的基础设施和公共服务设施配套⼯程建设任务。在严控地⽅政府债务风险，政府短期财政能⼒不⾜的情况下，解决⽚区开发前期启动所需的⼤量资⾦和开发建设过程中⼀系列重点、难点等问题，就迫切需要在加快⼟地收储、征地拆迁⼯作、顶层规划和城市概念规划、制定⼟地开发计划与投融资规划的同时，运⽤依法合规的⽚区开发模式，通过公开⽅式选择综合实⼒强的投资⼈，与政府授权的城投公司签订特许经营合同，快速启动项⽬的投资建设。
2、合理确定项⽬的总投资
影响⽚区开发项⽬总投资额确定的因素主要有三个，⼀是项⽬的规划与可研；⼆是项⽬涉及的⼟地出让；三是城投公司与央企合作模式与融资的综合能⼒。在项⽬策划阶段，项⽬总投资的最终准确和科
学合理的确定，将随着多规合⼀上位规划-项⽬建议书-⽴项可研-选择社会资本-⼟地开发与投融资规划的统筹协同过程中，从匡算-估算-概算-预算⽽逐步细化精确。
因此，在项⽬的前期策划过程中，需统筹国⼟空间与城乡规划、项⽬建议书、⽴项可研、⼟地开发计划与投融资规划等，整体考虑、统筹安排，通过优化各⼦项⽬的投⼊⾦额，最终确定⽚区开发涉及的⼯程建设项⽬的总投资。
3、正确选择项⽬的运作模式及投融资模式
⽚区开发项⽬内含⼤量的拆迁安置、基础设施等⼯程建设项⽬，项⽬投融资需求量较⼤。因此，如何规划项⽬的运作模式以及投融资⽅式及路径以保证项⽬开发建设资⾦的需求，是项⽬实施的重中之重。根据《中华⼈民共和国预算法》、《政府投资条例》、《国务院关于加强地⽅政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等财政预算管理、地⽅政府融资举债管理以及PPP、专项债等法律法规以及相关政策⽂件的规定和要求，⽬前⽚区开发的投融资模式主要包括政府授权的ABO、特许经营投资⼈+EPC模式、以及根据财政能⼒和各种政策资⾦对于具体⼦项⽬的政策组合运⽤。因此，依法依规选择好项⽬的运作模式是⾄关重要的。实务中⽚区开发项⽬常见的运作模式与交易结构为：ABO模式与投资⼈+EPC的合并使⽤，即政府授权城投公司发起⽚区开发项⽬，城投公司依法依规公开选择投资⼈成⽴合资项⽬公司进⾏⽚区开发的投资建设和运营。
4、合理确定项⽬的合作期限
影响合作期确定的因素主要包括：项⽬投资规模、⼟地报批和征拆时间、⼟地出让规模和投融资时序及资⾦投⼊峰值、
影响合作期确定的因素主要包括：项⽬投资规模、⼟地报批和征拆时间、⼟地出让规模和投融资时序及资⾦投⼊峰值、政府财政能⼒、政府⽅投资及投⼊的合理合规性、社会资本⽅的投资收益回收期与特许经营服务费的⽀付安排等。
通常⽚区开发项⽬的合作期有5-10-20年，特许经营期最长30年，其中，根据项⽬投资总额⼤⼩，建设期⼀般确定在3-7年，⼀般不超过8年，也可根据资⾦平衡与产业的发展需要再适当延长。在地⽅政府与城投公司的发展战略、城市经济快速发展要求下，考虑到⽚区开发模式需要结合⼟地出让⾦、房地产与产业发展三⼤⽀柱的相互⽀撑关系，基础设施建设配合⼟地价值提升的关键窗⼝期通常为3年⾄5。合作期超过10年后，城市开发将进⼊平稳运营期，城市综合运营、⼈⽓兴旺、产业集聚带来增量经济的税收，形成可持续发展态势。
5、合理设置项⽬资本⾦⽐例与回报机制
根据国家相关政策要求，项⽬资本⾦⽐例标准最低为20%，除此外主要考虑⾦融机构等⽅⾯的因素，
计算⼝径可能根据放贷政策适当调整，整体项⽬规模依据主要是可⾏性研究报告的总投资估算以及政府的前期投⼊等因素，确定项⽬资本⾦的⽐例设置，如前期政府拆迁安置的费⽤较⾼，也可以考虑适当提⾼⼀定⽐例的资本⾦。
6、合理确定政府⽅与社会资本⽅的合作边界
在⽚区开发项⽬的前期策划准备阶段以及招标选择社会资本之前，需要明确双⽅权利义务边界条件、风险责任承担、项⽬公司组建、项⽬建设、项⽬运营、涉及的⼟地、税收、绩效考核等各主要边界条件。⼀般来说，政府⽅主要负责项⽬发起、项⽬前期策划、投资项⽬的审批管理、编制规划可研、⼟地报批、⼟地征拆及出让管理、地⽅各部门审批和众关系协调、保障建设施⼯条件、产业发展扶持政策等；社会投资⽅主要负责项⽬的投资、建设、运营、产业导⼊等。
7、⽚区开发项⽬涉及的“⼟地开发”
⼟地开发是⽚区开发项⽬实施的最为关键的问题之⼀。⼟地⼀级开发需要遵守⾃然资源部、财政部的⼀系列相关规范性政策的规定，如《关于规范⼟地储备和资⾦管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号)、《⼟地储备资⾦财务管理办法》（财综〔2018〕8号）《⼟地储备项⽬预算管理办法（试⾏）》（财预〔2019〕89号）等规范性⽂件的规定和要求。⼟储中⼼和社会资本、房地产开发商需要对⼟地出让价值进⾏合理的评估，合理预测区域经济协同发展、城市规划与运作⽔平、TOD-EOD，
产城融合形成的地区吸引⼒对产业发展与房地产价格产⽣的影响。
8、⽚区开发项⽬的“投资⼈”采购
⽚区开发项⽬⼀般是通过政府采购平台招采“投资⼈”，采购⽅式为公开招标，项⽬的竞价标的根据具体项⽬特征及与潜在社会投资⼈的谈判磋商，⼀般有投资回报率、勘察设计及施⼯的定额下浮率、融资成本、产业发展奖励等。
⼆、⽚区开发项⽬实施过程中的难点
⽚区开发项⽬“听起来很美”但⼲起来却很难，部分地⽅政府低估了⽚区开发项⽬的难度，存在的主要问题有：部分项⽬的发展定位不清，⽬标不明，项⽬的前期⼿续不全，尤其是项⽬融资⽅式路径等问题考虑不周，导致项⽬多后期推进缓慢甚⾄停滞不前；有的地⽅政府将项⽬的建设规模包装过⼤，项⽬投资严重超出本地区的财政⽀付能⼒或收益平衡，出现后期履约的风险等；有的项⽬缺乏科学合理的投融资规划，或⼟地开发时序不当或缺乏可持续发展战略，提前透⽀⼟地价值和房地产需求，⽆形中导致政府的巨⼤损失；部分为⽚区开发项⽬提供专业咨询服务的第三⽅机构专业服务质量较低，缺乏系统性思维和整体规划设计，通盘考虑的专业能⼒和⽔平，出具的实施⽅案不能满⾜项⽬的深度与所需要的专业程度要求，甚⾄有的给地⽅政府以误导，设计出违规的运作模式和回报机制等。
笔者总结，⽬前⽚区开发项⽬的主要难点在于以下：
1、如何解决⽚区开发项⽬前期⼤量的拆迁安置资⾦问题，包括政府⾃⼰解决，也包括社会资本⽅如何替政府解决此问题。
2、如何设计项⽬的投资回报机制，确保不涉及政府违规举债以及隐性债务风险。
3、如何准确合理确定项⽬整体的资⾦平衡⽅案，以及拟实施的⼦项⽬的资⾦平衡测算。
4、如何合理确定项⽬的开发时序与结合⼟地开发的投融资规划。
5、项⽬如何获得各⽅投资决策，包括：政府决策程序，央企过会评审，⾦额机构的项⽬贷款审核等。
5、项⽬如何获得各⽅投资决策，包括：政府决策程序，央企过会评审，⾦额机构的项⽬贷款审核等。
6、如何招采到最合适项⽬投资建设的社会资本投资⼈，这是事关项⽬能否完成融资，能否顺利实施的最为关键问题之⼀。
三、实施好⽚区开发项⽬的建议
（⼀）夯实⽚区开发项⽬的前期⼯作基础
1、做好项⽬实施前的各项准备，打牢项⽬运作基础
项⽬实施前的各项准备主要包括，⼀是政府⽅为项⽬运作建⽴相应的⼯作机制，包括组织领导、⼈员分⼯等；⼆是办理项⽬规划、初步设计、可研⽴项等前期⼿续及资料；三是潜在社会投资⼈的市场测试，也包括项⽬的可融资性测试等。事实证明，前期各项准备⼯作做扎实，项⽬实施的基础牢固了，后续更有利于项⽬推进；如果前期⼿续不全，项⽬的各项边界不清，就容易发⽣纠纷和⽭盾，⽆形中就会影响项⽬的顺利推进。
2、合理确定投资规模，有效防控可能产⽣的风险
由于⽚区开发类项⽬合作期限长，合作区域范围⼴，投资⾦额⼤，引发项⽬变动因素多，⽆疑会增加项⽬履约的风险。因此，应合理确定项⽬以及项⽬实施的具体内容，才能有利于项⽬的后续推进，降低可能出现的风险，不能盲⽬追求规模和投资⾦额，不顾项⽬实际，不考虑⾃⾝财⼒，贪多求⼤的结果必将导致项⽬后期的⽆法推进甚⾄提前终⽌。
3、结合项⽬的实际情况，合理确定项⽬的运作模式
⽬前实务中⽚区开发项⽬常见的运作模式与交易结构多为ABO模式与投资⼈+EPC的合并使⽤。前⽂已有所述，在此不再赘述。
（⼆）做好项⽬的投融资规划与开发建设时序安排
在⽚区开发项⽬实施过程中，开发建设时序需主要考虑的因素包括：征拆难度、⽤地指标、⼟地价格与投资强度等的匹配关系，开发策略中项⽬设施建设的先后顺序等。建议根据项⽬规划与⼟地开发计划，基础设施项⽬⼯期要求等，提前建⽴项⽬的投融资规划模型并进⾏资⾦平衡分析。
⽚区开发的时序可以从项⽬投资阶段、特许经营服务费的⽀付时间即项⽬公司取得收⼊时序阶段统筹分析，要综合考虑投资边界条件、⼟地开发的外部约束条件、⼟地出让前提、基建⼯程⼯期匹配的⼟地增值招拍挂时机、项⽬持续运作等相关维度的边界条件。资⾦平衡分析的关键在于，⼀是要根据当前地⽅房地产市场环境，合理预测未来3-5-8年⼟地价格区间，依据地⽅⼟地出让⾦计提政策，估算可⽤于本项⽬的⼟地出让⾦⾦额；⼆是要科学合理估算项⽬开发过程中直接产⽣的税收及其他⾮税收⼊；三是要预测未来产业税收和财政能⼒的增长情况等。
（三）从项⽬可融资性出发，加强与⾦融机构的沟通
⽚区开发项⽬能否融资；如何融资；能实现多⼤规模的融资；需要具备何种条件；提供何种⼿续等等都是关系到项⽬能否顺利实施的重要问题。因此，建议加强与⾦融机构的对接沟通，提前做好项⽬的可融资性测试。同时，为规避政府债务相关合规风险，⾦融机构在办理此类项⽬的投融资业务时也会注意把握原则性合规性规定，避免受到法律惩罚和监管。因此，充分了解⾦融机构内部对此类项⽬融资的规定和要求，提前做好沟通和了解，保证项⽬边界条件的设置符合项⽬融资的需求，是⾮常有必要的。
（四）做好潜在社会资本的市场测试
⼤多数的⽚区开发项⽬采⽤的是以公开招标⽅式选择⽚区综合开发的特许经营投资⼈+EPC，在项⽬正式招标之前，需进⾏市场测试与⽅案征集，对潜在投资⼈进⾏充分沟通。主要包括：城市开发整体思路；央企投融资能⼒和投建管运综合实⼒、投资收益率与过会审批的安排；规划与可研⼯程内容的优化；⼟地开发计划与垫资计划安排；参与⼆级开发房地产能⼒与产业导⼊资源整合能⼒；资本运作和城投公司合作关系等⽅⾯进⾏的全⾯考虑，综合权衡。
（五）注重开发过程，把控建设进度
在⽚区开发项⽬建设过程中，各参与⽅⾸先要共同商定项⽬核⼼边界条件和相关风险分配机制，设定好采购条件，确保
合作⽅落地；确保投标⼈中标后签署的合作协议条款内容与此前达成的交易结构、回报机制、操作路径、核⼼边界条件、风险分配机制等保持⼀致；其次，控制好进度，根据⽚开发的实际进展和效果（尤其是⼟地出让计划完成情况和出让收益实现情况），控制投资峰值避免资⾦平衡风险。
（六）防范⽚区开发项⽬中的政府债务风险
有的专家认为，判定地⽅政府限额外违规举债的充分条件是造成了财政终将承担的、固化或相对固化
的、延期⽀出责任。应具备的条件：⼀是必须是穿透来看应由财政承担的⽀出责任，不使⽤财政资⾦的情况，不纳⼊违规举债；⼆是必须是固化(或相对固化)的⽀出责任，即具有承诺或兜底性质的。合规PPP形成的⽀出责任不纳⼊违规举债的主要原因，即在于其⽀出责任是建⽴在对建设运营绩效考核基础之上的；三是必须是延期⽀付的⽀出责任，当期⽀付的情形，不纳⼊违规举债。
按照国发〔2014〕43号、财预〔2017〕50号⽂等的规定，⽚区开发项⽬实施过程中可能触碰的“红线”主要有以下⼏个⽅⾯，应引起项⽬参与各⽅的⾼度注意，避免项⽬实施过程中可能带来的违规举债风险。
1、除发⾏地⽅政府债券、外债转贷款外，地⽅政府及其所属部门不得为任何单位和个⼈的债务以任何⽅式提供担保。
2、地⽅政府及其所属部门参与社会资本合作项⽬，以及参与设⽴创业投资引导基⾦、产业投资引导基⾦等各类基⾦时，不得承诺回购其他出资⼈的投资本⾦，承担其他出资⼈投资本⾦的损失，或者向其他出资⼈承诺最低收益。
3、地⽅政府及其所属部门不得承诺将储备⼟地预期出让收⼊作为融资平台公司偿债资⾦来源。只承担公益性项⽬建设或运营任务、主要依靠财政性资⾦偿还债务的融资平台公司，不得以财政性资⾦、国有资产抵（质）押或作为偿债来源进⾏融资。
4、地⽅政府及其所属部门、公益⽬的事业单位和⼈民团体不得违反法律法规等规定，以出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司融资提供担保等。
（七）选择真正有经验的第三⽅专业服务机构
⽚区开发项⽬不但投资⾦额巨⼤，⽽且涉及的专业性更为复杂，需要有⽚区开发项⽬服务经验的专业团队为项⽬提供真正有专业深度的服务。⽚区开发项⽬实施过程中涉及了包括⼯程、投融资、财务、法律等多个专业领域，应秉持“专业的⼈做专业的事”的原则，在不同的阶段选择相对应的专业服务机构，⽽⾮⼀个机构将全过程专业服务“⼤包⼤揽”，否则，就会为项⽬的后期运作带来风险，埋下隐患。同时，建议在选择服务机构时应重点关注服务团队的组成，⽽⾮只关注服务机构的规模，对服务团队的组成、⼈员素质尤其是项⽬负责⼈的从业经验、专业⽔平等应综合考虑慎重选择。
随着中央、财政部、国家发改委等出台⼀系列⽀持新型城镇化建设及县城补短板强弱项⽬的指导意见和政策⽂件，以及⾃然资源部关于《⼟地征收“成⽚开发”标准（试⾏）》（⾃然资规〔2020〕5号）公告的出台和发布，县级以上地⽅⼈民政府可以对⼀定范围的⼟地进⾏综合性开发利⽤，并统筹进⾏⽅案设计、征地拆迁、集中建设，各地政府⾃主进⾏⽚区开发的政策环境已经具备，在这样的经济⼤背景下，⼀⼤批崭新的的投资⾦额巨⼤的⽚区开发项⽬即将“喷薄⽽出”，地⽅政府⼜将迎来新⼀轮⽚区开发的浪潮。我们共同期待各地⽚区开发项⽬规范顺利发展的势头和前景，更愿你的项⽬在“⽚区开发”的热⼟上结出丰硕的成果。
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