小额贷款公司可持续发展的制度约束与对策建议_杨林生
2014年第2期
收稿日期：2013－11－20
基金项目：浙江省哲学社会科学规划重点课题“现代金融体系视角下民间借贷市场规范化研究—
——以浙江台州为例”(09CGYD013Z )；台州市哲学社会科学规划重点课题“小额贷款公司可持续发展的制度约束与对策建议”(13GHZ05)
作者简介：杨林生(1972—)，男，江西九江人，南京大学经济学院博士研究生，浙江台州经济研究所常务副所长、研究员，
研究方向为制度经济学及民间融资;
杨德才(1965—)，男，安徽马鞍山人，南京大学经济学院教授、博士生导师，研究方向为制度经济及农村经济。
小额贷款公司可持续发展的制度约束与对策建议
杨林生，杨德才
（南京大学经济学院，江苏
南京210093）
摘
要：小额贷款公司作为一种新型的专门从事借贷业务的企业组织，近年来得到迅猛发展，为缓解“三农”体、小微企
业及个体工商户的融资难问题发挥了积极的作用。然而，小额贷款公司在具体运行中却面临着许多制度性的约束，使其金融业务有实无名、融资压力有增无减、财税负担挤压利润、运营风险难以规避，严重地制约了小额贷款公司的可持续发展，有的甚至行走在法律的边缘。因此，必须尽快完善小额贷款公司的制度顶层设计，以充分释放制度绩效。
关键词：
小额贷款公司；可持续发展；制度约束
中图分类号：F830.6
文献标识码：A
文章编号：1004－972X （2014）02－0079－06近年来，我国小额贷款公司（下文简称“小贷公司”）的迅猛发展，不仅在一定程度上抑制了“”的非法借贷活动，而且对缓解“三农”体、小微企业及个体工商户的融资难问题也起到了积极的作用
。“小额贷款公司与农村信用社、村镇银行一起，构成了提供农村地区、小微企业金融服务的一个金融体系层次，弥补了大型商业银行、股份制商业银行、城市商业银行在广大基层与农村地区服务的不足。”［1］
然而，通过文献梳理及对浙江省台州市小贷公司的调研，笔者发现，由于小贷公司存在时间短，无论其制度设计还是实践运作，均呈现出诸多障碍与阻滞因素，我们应积极应对并探寻其可持续发展之路。
一、小额贷款公司的发展现状与经营特点
根据我国的现有制度规定，小贷公司被界定为由自然人、企业法人及其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，专门经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小贷公司主要面向市场底层不易从银行业金融机构融资的体，开展“小额、分散”的短期贷款业务，从而形成其自身的经营特。
(一)小额贷款公司的发展现状
作为一种“只贷不存”的商业性专门贷款机构，小贷公司在我国的发展经历了小范围试点—迅速推广—快速成长的过程，并在东部沿海地区获得了更为广阔的发展空间，在民间资本丰厚的浙江省及台州市的发展尤为迅猛，然而由于各
种原因，普通民众对其认知程度却不容乐观。
1.小额贷款公司的缘起及其在我国的发展
20世纪70年代，孟加拉著名经济学家穆罕默德·尤努斯（Muhammad Yunus ）开始在其国内创立主要开展小额贷款业务的乡村银行，小额贷款由此诞生并在该国迅速发展。1994年我国引入小额贷款机制并主要用于国际援助和农村贴息贷款业务，但此后约10年的时间里，我国并未设立专门的放贷机构专业从事小额贷款业务。直到2005年12月，两家小贷公司在山西平遥试点成立，才宣告我国小额贷款专业机构的正式诞生。2006年试点扩大到5个省份并在当年底延展到31个省份，小贷公司呈加速发展之势，尤其是2008年
《关于小额贷款公司试点的指导意见》（下文简称《指导意见》
）的出台极大地推动了小贷公司的发展。2009年以来我国小贷公司的发展可用“飞速”来形容，无论是
公司数量、注册资金，还是贷款余额，均增速惊人。从全国范围来看，小贷公司的数量和贷款余额分别由2009年末的1334家和776.41亿元激增至2012年末的6080家和5921亿元，注册资金也由2009年末的821.98亿元跃升到2011年6月的2464.30亿元。
2.浙江省及台州市小额贷款公司的发展
在改革开放之初，具有“义利并重”传统的浙江人就已开始以“打硬股”、“做会”等“草根金融”方式筹集民营经济发展所需资金，而对资金需求的旺盛导致“”蔚为大
DOI:10.16011/jki.jjwt.2014.02.023
杨林生，杨德才：小额贷款公司可持续发展的制度约束与对策建议
观，也愈演愈烈。小贷公司制度的出台使得丰富的民间资本迅速集聚在这一领域，虽然2008年9月浙江才诞生第一家小贷公司，但到2010年5月浙江省117家小贷公司累计贷款总额已达到1003.31亿元，并在全国一跃成为小贷公司累计放贷超千亿元的首个省份。地处浙江东南沿海的台州民营经济发达，而融资难则一直是当地个私经济发展的重要瓶颈，2008年中国银监会、中国人民银行、公安部等部委组成调研组还专程赶赴台州就小贷公司及农村金融问题进行了实地调研。当年10月台州首家（浙江第二家）小贷公司正式挂牌成立，并在短短一年的时间内迅速扩展至13家，实现了域内9个县、
市（区）的全覆盖。近年来小贷公司在台州的发展整体趋势看好，通过重点调研的台州市路桥玉峰小额贷款公司（下文简称“玉峰公司”）可见一斑。玉峰公司成立于2009年3月，目前是中国小额信贷机构联席会常务理事单位、浙江省小额贷款公司协会副会长单位，公司注册资本1.5亿元，从中国农业银行融资人民币7500万元。公司设有贷款管理部、综合管理部、客户部，共有员工12人，其中有银行相关从业经验者3人。其经营业绩得到相关部门的肯定，2009年开业以来已连续四年被评为“浙江省A+级优秀小额贷款公司”（全省仅有7家），2010年被中国小额信贷机构联席会评为“中国小额贷款公司竞争力100强”，2011年获得“中国小额信贷最佳创新贡献奖”的荣誉称号。截至2013年8月，该公司已累计发放贷款3531笔，共计23.27亿元人民币，尚有贷款余额2.3807亿元，户均贷款54.35万元，平均年息为16.32%；资产质量总体良好，累计不良贷款231万元，不良贷款率为1%。累计实现营业收入14555万元，实现利润总额10462万元，上交各类税金3966.7万元。
3.小额贷款公司的社会认知度有待提升
虽然从全国层面来看，小贷公司发展迅速，但由于小贷公司大多开办时间不长、经营场所狭小、业务单一，加之普通民众很少与之接触，因而社会对小贷公司的认知还存在一定的偏差甚至是误解。通过网络搜索，我们不难发现有很多潜在客户对小贷公司缺乏了解。较为普遍的看法认为，小贷公司的业务就是通过放谋取不正当利益，有趁人之危的嫌疑，而到小贷公司来借款的人肯定是资金链出问题了。在这种认知的前提下，前来贷款的客户多遮遮掩掩尽量不让别人知道，以免自身信誉和业务
经营受到影响，而贷款保证人通常因此也并不情愿提供担保。可见，各级政府相关部门或小贷公司行业组织应加强对小贷公司的正面宣传，以消除社会公众对它的认知偏差和误解。
(二)小额贷款公司的经营特点
通过对相关文献的分析及对台州市小贷公司的调研，我们发现与银行业金融机构相比，小贷公司的经营活动具有其自身的显著特点。
1.客户体：坚持“小额、分散”原则
小贷公司的设立旨在改变县域辖区内小微企业融资难现状，加大扶持“三农”的力度，促进县域经济的健康发展。以玉峰公司为例，其所在地台州市路桥区拥有众多家庭作坊式的小工厂等小微企业乃至个体工商户，虽然金融行业也相对较为发达，但很多创业初期的小业主因自身没有存款积数或者缺乏一定的社会渠道，很难从银行顺利融资，对农业合作社等“三农”客户而言，其融资难度就更大了。针对这一金融市场需求的缺口，小贷公司将其客户体锁定为“三农”客户、小微企业和个体工商户，积极扩大对这些客户体的贷款覆盖度和合作深度。而这些客户体的显著特点就是涉及面广、经济体量小，小贷公司面对它们开展融资服务就必须坚持“小额、分散”的放贷原则。这不仅契合客户体之所需，而且“把鸡蛋分散放在不同篮子里”也是小贷公司自身规避风险的重要手段。玉峰公司自开业以来累计发放贷款50万元以下的单户微型贷款占总笔数的半数以上，单户平均贷款余额为54.35万元，并提出目标是
逐步将单户平均贷款余额降至30万元以下。
2.赢利空间：确定合理利率与期限
小贷公司利率的高低不仅是其自身经营的关注点，同时也是社会对它认知不佳的焦点。获取借贷利息是小贷公司最基本甚至是唯一的收入来源，也是其存续发展的根基，因此，确定一个合理的利率水平是小贷公司有效经营的关键所在。小贷公司操作成本、资金成本、风险成本均较一般商业银行高，这些成本的叠加自然使其贷款利率要高于银行机构。根据规定，小贷公司的贷款利率可以在中国人民银行公布的贷款基准利率的0.9 4倍的范围内根据市场化原则自主浮动。那么，小贷公司的贷款利率在法定范围内如何确定才是合理的呢？根据世界银行的研究，小额贷款的均衡年利率通常应保持在15% 20%之间，而实际操作中甚至可能会更高，小额贷款业务创始人尤努斯创办的孟加拉国格莱珉银行（Grameen Bank）的贷款年利率即在20% 35%之间。我国小贷公司一般的做法是根据可贷资金的充裕程度、贷款的额度及期限、对借款人的风险评估等因素，综合确定利率水平，通常与世界银行确定的合理年利率基本一致。①以玉峰公司为例，该公司的贷款余额的平均年利率为16.32%，同时它提出“实行越大额利率越优惠，越小额利率越高的原则”。这一提法可能是诸多小贷公司的通行做法，但却与其“小额、分散”原则产生背离，有偏好单笔大额贷款业务的危险。贷款期限也往往与利率水平高度相关，但如何合理将期限与利率结合起来是个值得研究的问题。通常情况下，贷款期限越长风险越大，但“过桥”性质的贷款期限过短无疑也不利于小贷公司的正常发展。玉峰公司的做法是不做“过桥贷款”和
几天之内的超短期贷款，所有贷款期限均在一个月以上。
3.风险防范：注重贷前调查与担保质量
近年来，台州市小贷公司整体上贷款逾期率呈现逐年攀升之势，2009 2011年间分别为0.381%、0.549%、1.023%，2011年甚至在浙江省11个地市中位列第3名，这无疑加剧了小贷公司经营的风险性。为此，必须加大经营风险的防范
①地处台州市黄岩区的4个小额贷款公司的平均年利率分别是：联科18.10%、亿邦12.41%、中业17.22%、新亚22.32%。
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力度。调研中我们发现，为了降低借贷风险，玉峰公司规定，每笔贷款业务客户经理必须确保到借款人和保证人的家中及企业实地了解借款人的实际情况及保证人的担保能力。在经营实践中玉峰公司还探索出一套防范风险的具体做法：第一，对客户进行深度调查。这种调查是全方位的，不仅涉及客户
的经营状况，甚至还要进一步了解借款人的个人品性、社会关系等，并提出了“查五网”的客户调查具体路径和“四不放”的贷款控制基本原则。“查五网”，即法院开庭公告网、法院执行信息网、人民银行征信网、企业身份认证网、小贷同城协防网。通过调查做到“四不放”，即对无生产经营行为、有赌博行为、有法院执行案件、有逾期贷款余额等情形的借款人，坚决不放贷。第二，每笔贷款必须提供担保。由于小贷公司的客户可供抵押、质押的所有权物品非常有限，担保通常采取保证人保证的方式，因此掌握保证人的担保能力即成为防范风险的关键。为此，公司对保证人的资格进行限定，明确规定直系亲属、上游企业、合作伙伴、原有客户等四类自然人或组织不能充任保证人，并且在担保合同签字到正式放贷前的一段时间内客户经理还必须先单独与保证人联系，进一步核实保证人的担保意愿并秘密核实借款人的资金紧张程度。需要注意的是，调研中我们发现，虽然台州市的小贷公司根据要求采用计提贷款损失准备金的方法防范风险，但某些公司只是应付性地进行了账面计提，实际上这部分资金却仍用于放贷。
4.服务意识：细节提升生存与竞争能力
与商业银行相比
，“小额贷款公司不可能有足够竞争力的工资和待遇去招揽金融经营和管理高手来操盘，也没有耐心和气魄去养一批专业的、能够识别贷款风险的高手”。［2］
因此，小贷公司不仅员工数量少，而且大多数没有金融相关从业经历。从台州市的5家小贷公司来看，从业人员最多的亿邦公司17人，玉峰公司、联科公司各12人，中业公司、新亚公司各7人，而且有金融相关从业经历者寥寥无几。因此，小贷公司非常强调服务意识，以对客户贴心的服务和对员工严明的纪律赢得业务的不断拓展。在此我们以玉峰公司为例，展现小贷公司为了开展业务是如何在客户和员工两端下功夫的。一方面，该公司在服务客户方面作了许多细致性的规定，譬如：（1）提出对客户申请贷款“三不要”，即不要存款积分、不要实物抵押、不要财务报表；（2）对客户的转贷业务必须做到上门办理手续；（3）在距离还款到期日前7天和3天对客户进行短信提示，在到期日当天进行电话提示，避免因逾期造成客户不必要的罚息损失；（4）针对小额贷款业务往往具有应急性特征，公司对客户承诺新贷款3天内给予明确答复，老贷款还款当天就给予明确答复。另一方面，该公司要求全体员工时刻进行换位思考，强化服务意识，提供贴心的贷款服务，并明确规定每一个员工都必须做到“七不准”，即不准借客户一分钱、不准喝客户一瓶水、不准抽客户一支烟、不准吃客户一口饭、不准接收客户礼品、不准泄露客户信息、不准增加客户利息外费用。为此，公司还在营业大厅设立员工廉洁举报电话公示牌，如举报属实奖励举报人
农业银行小额贷款
2000元现金。
二、小额贷款公司运行中的主要问题及其制度性约束虽然我国小贷公司的发展势头非常迅猛，在规模和速度上均取得了惊人的业绩，但正如其他许多新生事物一样需要有一个逐步完善的过程，现有的制
度框架对小贷公司的安排日益成为其可持续发展的桎梏，我们必须正视这一现实。
(一)小额贷款公司运行中存在的主要问题
小贷公司在我国出现的时间并不长，在存续与发展之中遇到各种各样的问题在所难免，其中以下四个方面的问题更为突出和根本。
1.无金融机构名号
虽然有学者将小贷公司定位为
“经营小额贷款业务的商业性微型金融机构”［3］
，但因其“不能吸收存款，事实上不是
金融机构，和普通企业没有本质上的区别，都是用自己的钱赚钱。而金融机构的特点是调动别人的钱赚钱”
。［4］
因此，实际从事金融业务的小贷公司却得不到一个金融机构的名号，处于有实无名的境况。这不仅仅
是一个简单的名号的问题，更多地折射出小贷公司经营的困窘，导致事实上小贷公司在政策扶持、融资负债、法律诉讼和税收管理等方面较之金融机构均存在相当大的差距。同时，公司在银行的存款也只能按一般工商企业的活期存款利率计算，远低于金融企业的同业存放利率。从管理体制来上说，小贷公司存在多头共管的格局。以浙江省为例，小贷公司设立审批权由省级金融办行使，但设立后又由地方工商行政管理部门作为主管机构，而且中国人民银行分支机构等部门也共同参与管理，从而形成了多头共管的格局，使小贷公司有时无所适从。
2.融资难度大
学者研究表明，我国“大部分小额贷款公司处于规模报酬递增阶段，扩大规模有利于提高小额贷款公司效率”。［3］
然而，由于小贷公司只贷不存的局限，使其无法通过吸收公众存款的方式达到可贷资金的扩张，导致无资可贷的情况时有发生。目前我国小贷公司要实现其规模效应，最主要的融资渠道就是商业银行。而这个最主要的融资渠道也面临着两种限制：其一是制度规定的硬约束。2008年5月中国人民银行和银监会联合颁布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》
（银监发［2008］23号）规定：“小额贷款公司的资金来源，在法律、法规规定的范围内，小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。”而在小额贷款需求强劲的浙江
省，通过先行先试已在2011年将小贷公司的融资比例已提升至资本净额的100%，但即便如此与许多国家小贷公司500%的融资比例还相去甚远。其二是银行资本市场的软约束。从表1中我们不难看出，台州市的4家公司从银行的融资比例均没有超过注册资金的50%。而台州市的小贷公司2009 2011年的数据也真实地反映了这种情形，
3年当中小贷公司融资占资本净额的比例分别为21%、37%、32%，远远低于银监会对融资比例的限定。之所以出现小贷公司无法在法定额度范围内向银行足额融资的情形，原因主要是银行对小贷公司的经营风险持保守态度，
杨林生，杨德才：小额贷款公司可持续发展的制度约束与对策建议
不肯轻易放贷给小贷公司。
表1台州市4家小贷公司从银行融资
占注册资金的比重单位：亿元；%
公司名称设立时间注册资金银行融资融资比例
玉峰公司2009－03  1.50.7550
联科公司2009－0510.2525
亿邦公司2009－090.500
中业公司2010－010.80.450
合计  3.8  1.436.84
注：资料来源于台州市黄岩区工商分局及笔者的现场调研，其中
联科、亿邦、中业、玉峰为4家小贷公司的简称。
3.财税负担重
与一般的金融机构相比，小贷公司税负较重，税负总额
约占营业收入的25%左右，造成这种情形的原因主要有：第
一，法定税率高。根据有关制度规定，小贷公司被视为一般
服务企业缴纳税款，需缴纳的税项主要包括5.56%的营业税
及附加税、25%的企业所得税，远高于农村信用合作社3.3%
营业税及附加、12.5%的企业所得税，如果小贷公司自然人
股东分红还应缴纳20%的个人所得税。第二，扣除项目少。
小贷公司最大的投入便是以货币形式出资的注册资本，不能
吸收社会公众存款，因此就无法像商业银行那样将存款利息
支出作为成本进行扣除，这样导致小贷公司除了房租、人员
工资、水电费、办公费等支出外没有相对较大额的可扣除成
本项目，从而造成了高税负的情形（见表2）。第三，难以获
得财政补贴。一方面，因其非金融机构的身份无法享有“村
镇银行、农村资金互助社等小型金融机构3年内可以享受其
贷款余额的2%的财政补贴”；［5］另一方面，即使有些专门针
对小贷公司的财政补贴也往往无法得以兑现。由于财税负
担重，依法合规经营的小贷公司盈利空间狭小，作为一种相
对高风险的行业来说其资本回报率并不高，高税负已严重制
约小贷公司长远可持续的发展。
表2玉峰公司成立以来经营业绩及税负情况
单位：亿元；%
公司名称贷款累放营业收入净利润税收总额税负比例玉峰公司23.27  1.4555  1.04620.3966727.25
注：据台州市黄岩区工商分局的有关资料，联科、亿邦、中业3家
小贷公司的平均税负比例为24.53%，平均资本回报率为10.91%。
4.运营风险高
高风险性是小贷公司与生俱来的特性，必须引起高度重
视。一是经营风险。小贷公司的服务对象多为农户、小微企
业、个体工商户等无法从商业银行融资而又急需资金的经济
弱势体，经营的困难很可能使其面临无法及时还贷的窘境
甚至破产的风险。二是操作风险。小贷公司的股东多为实
业界人士，对金融机构的运作缺乏专业知识，也缺乏贷款风
险评估方面的专业人才，这就使得小额贷款公司的风险控制
得不到保障，风险管理的操作也往往流于形式。三是道德风
险。较之商业银行，小贷公司管理层通常风险意识较弱、自
律性不强，这种情形极易引发道德风险，他们为了片面地追
求高额利润，可能会私下设立账外账发放，甚至无视“只贷不存”的规定非法吸纳公众存款。
(二)小额贷款公司运行的制度性约束
小贷公司运行面临的种种问题原因是多方面的，但更深层次的原因乃是制度设计的障碍或缺失。当前直接规范小贷公司运行的制度均为行政规章或地方性规章，不仅其法律渊源的层级较低，而且其创新性也明显不足，缺乏制度应有的生产性激励效应，甚至某种程度上还存在着制度隐患。
1.小额贷款公司制度设计的创新性不足
当前对于小贷公司，除了给予其专门从事放贷的名号外，并没有多少创新性的成分。关于这一点，我们从小贷公司主营业务的制度设计即可窥其端倪。小贷公司的主营业务就是以高于商业银行的利息放贷，其最高限额为不高于商业银行同期贷款利率的4倍，其实这一规定并非针对小贷公司的制度创新，也并非小贷公司的专有特权，任何一家企业甚至个人都可以这么做。而有些对小贷公司有利的制度规定，实际上却处于有名无实的尴尬境地，如国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发［2010］13号）就指出“对小额贷款公司的涉农业务实行与村镇银行同等的财政补贴政策”，但据玉峰公司称，该项规定却并未落实，浙江省内的小贷公司至今并未收到任何中央财政补贴。
2.小额贷款公司制度设计的激励性缺失
现有的制度设计很大程度上是造成小贷公司生存空间有限、竞争能力缺乏的重要原因。小贷公司制度激励性缺失主要体现在以下三个方面：第一，小贷公司的负债经营受到很大约束。本来对于一般性的企业只要有融资渠道，均可根据自己的经营状况自行确定其资产负债率，然而，由于制度设计者担心
小贷公司高额负债引发经营风险，从而产生对金融系统及社会秩序的冲击，因此，对其负债经营进行了诸多限制，其中两条约束性最大：一是融资额度不得超过资本净额的50%；另一个是融资渠道只能是商业银行且不得超过2家。第二，小贷公司转制为村镇银行难以企及。众多资本之所以青睐投资于小贷公司，自然有当前通过高息借贷生利的考虑，但更多的刺激因素则是政府关于小贷公司转制为村镇银行的政策许诺。在调研过程中玉峰公司也向我们透露，股东会要求经营层以“积累小额贷款的实践经验和优良客户”为目标，积极为转制成村镇银行做好准备。然而根据已有的制度设计，小贷公司转制为村镇银行需将原股东排斥在主发起人之外，无疑从根本上浇灭其转制的热情。第三，小贷公司税收优惠缺失推高经营成本。小贷公司作为一般性的服务企业，其制度设计中基本没有税收优惠的条款，如此以来，相对高额的税负制约了小贷公司的业务拓展能力。
3.小额贷款公司快速发展的制度隐患
如果说在制度设计上对小贷公司有诸多不利之处，那么天生具有逐利性的资本为何对投资于小贷公司却如此热情高涨呢？这是值得我们认真研究的现象，其背后隐含的实情或许也不可小觑。固然，有很多投资者是冲着小贷公司预期能转制为村镇银行而来的，但现有制度的虚设导致小贷公司转制动力严重不足，资本的趋利性在制度的挤压和风险的考验下自然有一种寻更大谋利空间的冲动。据已有的研究
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和对实践调研的初浅推断，可能有相当一部分小贷公司或多或少地存在着制度之外的谋利手段，比如违法收取高额借贷利率、暗箱操作转贷业务、单项大额放款、非法吸收公众存款等行为，都会在不同程度上扰乱金融秩序，增添经济发展的不稳定因素。说明通过小贷公司制度遏制“”及的努力，可能要打一个折扣②，现有小贷公司的制度隐患也应该引起相关部门必要的重视。此外，现有的规定对小额贷款公司的风险担保物的设置、处置、质押、抵押等都没有具体涉及到，这一制度缺失必然也会给小贷公司的运营带来很大的风险隐患。
三、促进小额贷款公司可持续发展的对策建议
小贷公司是在政府主导下发展起来的，它的稳健发展仍需各级政府为其创造更加和谐、宽松的制度环境和政策氛围。虽说小贷公司制度的出台及其实践是推进我国县域金融改革的一次有效尝试，具有非常积极的制度价值和现实意义，但还应该在发展中不断完善以增强其制度绩效，对那些在地方先行先试中确有实效的政策制度也应加以推广。
(一)顶层制度明确小额贷款公司的未来发展方向根据现有政策及未来可能的制度设计，小贷公司的发展
方向存在两种可能：一是提升为“小额金融公司”，成为非银行业金融机构；二是转制为村镇银行，成为银行业金融机构。
1.赋予小额贷款公司“非银行业金融机构”身份不仅小贷公司自身而且政府也十分关注其未来发展方向，浙江省人民政府早在2011年的有关文件即指出，要“把小额贷款公司培育成为特鲜明的金融性贷款公司以及服务县域‘三农’和小企业的新型农村金融组织”。然而，这种构想并无进一步的具体操作性措施，更无从实践运用。事实上，在转制为村镇银行条件尚不成熟之前，出台政策赋予小贷公司“非银行业金融机构”的身份，更名为“小额金融公司”，这既可以作为转向村镇银行的一种过度措施，也可以是对小贷公司类属的一种确定性的制度安排。在这种制度安排之下，小贷公司演进成为“小额金融公司”，虽然仍不能吸收社会公众存款，但可凭其强大的专业小额放贷技术优势赢得更强的竞争力。更重要的是，此时的小贷公司作为“非银行业金融机构”，具有了限制性的金融牌照，通过制度设计向其适度开放金融市场，如银行间同业拆借市场、短期与中期票据业务、发行集合债业务、再贷款业务等，并合理提高其融资比例，使之逐渐演变成为“贷款零售商”，让其他金融机构富余的资金通过小型金融公司这样的“金融毛细血管”，渗透到农户、小微企业、个体工商户乃至初创业者等急需资金的体中。
2.放宽小额贷款公司转制为村镇银行的约束条件将小贷公司改制成为村镇银行，就会使其企业性质发生了根本性的变化从而成为金融机构，根据《指导意见》，“小额贷款公司依法合规经营，没有不良信用记录的，可在股东自愿的基础上，按照《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》规
范改造为村镇银行。”随后2009年中国银监会出台的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》进
一步提出了改制的诸多限制性条件，其中最令小贷公司难以接受的是，转制为村镇银行其主发起人必须为银行业金融机构，而将原有股东排斥在主发起人之外。2012年3月，国务院常务会议审批通过的
《温州市金融综合改革试验区总体方案》指出：“鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行。”虽然这一系列的政策文件都从制度层面为小贷公司改制为村镇银行勾画出了美好的蓝图，而这种蓝图的现实版却可望而不可及，其最根本的原因就是对主发起人的限定，剥夺了小贷公司股东的主发起人资格，使得他们兴趣全无。因此，建议从发挥小贷公司原有股东的积极性和地域环境优势出发，调整现行政策规定，参考地域性民营或股份制商业银行的模式，以小贷公司原股东为村镇银行主发起人并考虑银行业金融机构参股，从现有小贷公司中选择管理规范、风险可控、股东质量高的直接改制成村镇银行，使小贷公司在制度安排上有未来的出路和发展空间。
(二)制度设计提高小额贷款公司的融资能力
无款可贷往往是小贷公司运营中遇到的最为突出而又无法依靠自身力量能够解决的问题，资金瓶颈已经在很大程度上限制了小贷公司的发展。调研发现，小贷公司普遍具有提高融资比例的要求，就目前而言大多认为融资比例为注册资本金的2 3倍是恰当的。为此，建议从以下四个主要途径提升小贷公司
的融资能力：第一，提升向商业银行的转贷比例。根据当前的政策规定，小贷公司可将通过协商的方式将商业银行的资金转贷给自己的客户，但转贷的比例控制在资本净额的50%以内，而国际上通行的转贷比为500%，茅于轼先生认为“就一般正常的公司运作而言，转贷比达到10
倍还是安全的”。［4］
因此，建议将转贷比至少提升至2 3倍，
或者根据不同小贷公司的运营状态进行个案审定，最高额可达到5倍。同时，小贷公司向银行融资的利率，严格按照《指导意见》“以同期‘上海银行间同业拆放利率’为基准加点确定”的原则执行。第二，试行“再贷款”业务。根据《中国人民银行法》和《中国人民银行对金融机构贷款管理暂行办法》等的有关规定，再贷款专指中国人民银行向商业银行提供的信用贷款，借贷对象不包括商业银行之外的其他金融机构，当然更不包括非金融机构的小贷公司了。但根据小贷公司的规模、经营绩效、风险控制等状况给予适当额度的授信贷款，也不失为缓解当前小贷公司融资难的一个选项。第三，允许向股东短期定向拆借资金。股东是小贷公司经营的利益相关者，通常对公司的经营状况比较了解，允许股东适度地向公司短期拆借资金，既可以缓解公司经营中资金紧张的问题，也不会因此引发不良社会影响，因此有必要在少数
②据2012
年9月7日《经济参考报》报道，
2012年上半年，“浙江全省法院共受理民间借贷纠纷案件58037件，
涉案标的额283.9亿元，同比分别大幅上升26.98%和129.61%”
。而且往往“正常的民间借贷和等刑事犯罪活动交织”。说明小额贷款公司的出现并未有效遏制住的势头。

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