互联网信贷监管新规的源起与逻辑
第1期2021年2月
政诧総纟
Zheng Fa Lun Cong
No.l
Feb.10,2021
［文章编号］1002—6274（2021）01—092—13
互联网信贷监管新规的源起与逻辑
盛学军
（西南政法大学金融创新与法制研究中心，重庆401120）
【内容摘要】互联网信贷监管新规是对治理互联网信贷乱象的经验总结，更是规范和促进互联网信贷行业持续健康发展的制度创新。大数据技术加持下客户渠道与风险定价的融于一体，显著地提升了互联网信贷的风险控制能力，而大数据风险控制模式下对数据、场景、技术进步的依靠又向金融监管当局提出
了如何应对信贷环节分工拆解的重大挑战。新规回应了互联网信贷的技术创新，在肯定互联网信贷业务环节流程分散的基础上，明确了信贷主体必须保持对风险决策与控制的自主性，实现合作各方权责的适当分配当然，新规中存在的主体监管偏见、核心业务界定凌乱、联合贷款规则适用性差等问题尚需深入进一步考量。'
【关键词】互联网信贷大数据风控信贷业务流程权利义务分配
【中图分类号JDF438.2【文献标识码】A
•+-111f---4•♦---1--+-J（-+
新一代互联网信息技术与信贷深度融合所带来的借贷服务的便捷、可获得性已无须赘言，却也冲击了传统的信贷管理手段、监管方式，并在实践中表现为P2P网络借贷、助贷、联合贷等信贷领域掠夺定价、违规担保、暴力催收以及其他监管套利、监管规避问题的轮番出现。当然，问题的发生还与互联网信贷监管政策制定、执行，甚至是后续规范整顿措施，未充分反应互联网信贷①创新的本质，或者说虽反映信贷创新本质，但却缺乏系统、全面考量紧密相关，如将P2P网络借贷平台定位为信息中介并无错误，缺少的是对此信贷模式风控手段、监管方式以及包括征信在内的外部运行环境的有效把握。十余年来，互联网信贷监管不完全有效的失败教训，不得不让学界、业界，乃至监管层重新思考已采取的互联网信贷监管策略、机制、措施的合理与否。为避免重蹈覆辙.亟需对最新的《商业银行互
联网贷款管理暂行办法》（银保监会令〔2020〕9号）（以下简称《互联网贷款管理办法》）和《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《网络小贷（征求意见稿）》）这两项具有“集大成”特征的互联网信贷监管新规进行剖析，探其监管起点，寻其监管逻辑，并对其中的部分根本性问题作出进一步反思。
一、互联网信贷监管新规：守成基础上的创新
欲说还休的民间借贷，在披上互联网嫁衣的同时，也让自己更加风云变幻、难以捉摸，成为了中国十余年来互联网金融创新、监管、整顿中最刺眼的那“一抹红”。机构视角下的P2P网络借贷平台、网络小额贷款公司，功能视角下的首付贷、现金贷、校园贷，行为视角下的助贷、联合贷……从不同时空语境轮番上场、刺人眼球。与之相伴的是,P2P网络借贷领域的“一办法三指引”②、《互联网贷款管理办法》《网络小额（征求意见稿）》以及《关于加强小额贷款公司监督管理的通知》（银保监办发〔2020〕86号）（以下简称《加强小贷公司管理通知》）等。此外，还包括系列有关互联网信贷的专项整顿治理文件.如（P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》（银监发［2016J11号）《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》（整治办函〔2017〕141号）（以下简称《整顿现金贷通知》）《关于印发小额贷款公司网络小额贷款业务风险专项整治实施方案的通知》（网贷整治办函〔2017〕56号）《关于做好网贷机构分类处置和风险
法。
*基金项目：本文系2020年国家社科基金重点项目“互联网个人信贷法律问题研究"（20AZD117）阶段性研究成果.
作者简介：盛学军（1969-），男，重庆丰都人，法学博士，西南政法大学金融创新与法制研究中心教授、博士生导师.研究方向为经济法、金融
第1期盛学军：互联网信贷监管新规的源起与逻辑93
防范工作的意见》（整治办函〔2018〕175号）（以下简称《网贷机构处置和风险防范意见》）等。值得注意的是，其中的《整顿现金贷通知》和《互联网贷款管理办法》《网络小额（征求意见稿）》，从整体上构筑了新时代互联网信贷监管规范体系的“一体两翼”，实为既往互联网信贷监管规范守成基础上的创新。
（一）“一体两翼”：《整顿现金贷通知》与监管新规
《整顿现金贷通知》，人们难免望文生义地理解为单纯规范和治理“现金贷”的规范性文件，实则不然。源此，之前对其规范整个互联网信贷行业的政策功能和引导意义恐被严重低估。事实上，《整顿现金贷通知》从“现金贷”这一典型样态入手来规范整个互联网信贷行业，实现了对存款类与非存款类放贷组织开展互联网信贷业务的全面规范。具言之，从体例结构来看，首先从整体上对互联网信贷业务的开
展原则给予规定，而后分别从网络小额贷款、银行业金融机构网络贷款和P2P网络借贷平台业务等三个维度进行细分规范，最后又在总体上对违法违规类互联网放贷组织的分类处置和长效体制作出明确。从具体内容来看，对互联网信贷开展的牌照资质、资金价格、客户适当性、审慎经营、债务催收和信息保护等内容进行了体系性勾勒。⑷当然，为何要冠之以“现金贷”而不是“互联网信贷”的名义，最重要的原因是互联网信贷最擅长且主要着力的领域便是个人贷款和流动资金贷款，而不是固定资产贷款和项目贷款。更何况在互联网信贷的市场实践中，具有强个人贷款、流动性资金贷款属性的“现金贷”已成为了互联网信贷的主流。因而，对《整顿现金贷通知》的理解需要开始但不能局限于“现金贷”，重点应落脚于整个互联网信贷行业的监管格局。
如上所述,《整顿现金贷通知》分别对网络小额贷款、银行业金融机构网络贷款和P2P网络借贷平台业务进行细分规范。值得关注的是，从P2P网络借贷平台备案工作的一再推迟，到《网贷机构处置和风险防范意见》《关于网络借贷信息中介机构转型为小额贷款公司试点的指导意见》（整治办函〔2019〕83号）（以下简称《网贷中介转小贷公司意见》），再到2020年9月P2P网络借贷平台的“鼻祖”拍拍贷向助贷平台转型，⑵已经意味着P2P网络借贷平台已经走向末路。更进一步,2020年11月中旬全国实际运营P2P网络借贷平台的完全归零，⑶则在实质上宣告了P2P网络借贷平台模式的失败。如此以来，互联网信贷监管的重点便顺理成章地落脚到了网络小额贷款、银行业金融机构互联网贷款领域。③其中，《互联网贷款管理办法》是商业银行互联网贷款业务管理的首部位阶最高的系统性法
律规范，其最重要的意义是在顺应金融科技发展的趋势下，将商业银行互联网信贷纳入了规范化的发展轨道。《网络小贷（征求意见稿）》则是对既往互联网信贷业务监管规范的体系化集成，整合了过往互联网信贷领域的系列规范文件，总结了过往互联网信贷，尤其是P2P网络借贷监管、整治的经验教训，实事求是地做到了守正出新。更重要的是，在《整顿现金贷通知》的指引下，《互联网贷款管理办法》和《网络小贷（征求意见稿）》彼此支撑，形成了互联网信贷行业监管的“倚角之势”。
（二）互联网信贷监管的集大成者：《网络小贷（征求意见稿）》
本源意义的互联网信贷不是简单的信贷业务线上化，而其本身就是借助互联网“动态的连接、开放的平台、流动的网络自组织、交融的内容-关系-终端网络”⑷而发展起来的创新性信贷形式。且不论P2P网络借贷平台自身在风险定价层面存在的缺陷，P2P网络借贷平台确实是一种互联网时代下的创新性信贷形式。也正是因为以P2P网络借贷为典型代表的互联网信贷自身的交互性、便捷性、隐蔽性、离散性，才对传统的信贷风控方式、监管手段产生了冲击。面对互联网信贷的新特性，无论互联网信贷的组织者、参与者还是监管者，都需要作出适应性调整，以充分回应互联网信贷的创新性。在此语境下，专门针对P2P网络借贷的“一办法三指引”分别从主体备案、信息披露、资金存管等层面对其进行规范，更重要的是明确了P2P网络借贷平台的信息中介定位，即平台只能为网络借贷双方提供信息中介服务而非信用中介服务。㈤值得注意的是，尽管对P2P网络借贷平台信息中介的定位在当时的技术语境下的确做到了正本清源，但并没有阻止实践中综合型、混业型P2P 网络借贷平台的不断涌现，⑷并
催生了刚性兑付和对担保的过度依赖。⑺
P2P网络借贷平台监管的不完全有效，乃至是失灵，究其根本在于互联网技术被运用到信贷领域时，平台仅能为资金供需双方提供金融搜索服务，即主要
94政法论丛2021年
依靠强大的数据库充当资金信息中介的角，⑻而对资金信息外资金供需双方其他信息的不对称问题并没有起到有效的缓解作用，甚至还因平台信息处理能力的不足或缺失，这进一步加深了资金信息外资金供需双方其他信息的不对称。⑼正因为P2P网络借贷平台不具有处理资金信息外其他信息不对称的能力，监管部门才将其定性为纯粹的信息平台，并将其他信息收集、识别、判断的能力交给了资金供需双方自行判断处理。不容忽视的是，互联网所带来的资金供需双方的虚拟性、离散性、隐蔽性根本无法使彼此实现资金信息外其他信息的收集、处理、判断，此时平台便不得不在其中扮演刚性兑付、增信担保的角，否则将不能推进平台的运营。因此，天然自带缺陷的P2P网络借贷平台必然走向失败，或向其他互联网信贷组织或业务形式转型。同时，监管部门对P2P网络借贷平台的整顿治理，也使他们意识到P2P网络借贷平台必须被清除或转型，其转型的方向即是助贷机构或网络小额贷款机构，这也是《网贷中介转小贷公司意见》《网络小贷（征求意见稿）》出台的商业背景。当然，至于转向纯粹的不具有放贷业务资质的助贷机构之后，在是否需要持牌经营的问题上存在理论争议，
对此，监管部门至今尚未作出政策选择，但与《银行业金融机构外包风险管理指引》（银监发〔2010〕44号）（以下简称《金融外包指引》）《银行业金融机构信息科技外包风险监管指引》（银监发〔2013〕5号）（以下简称《金融科技外包指引》）两项文件具有紧密关联性J。］
在此境况下，《网络小贷（征求意见稿）》便是当下，乃至未来本源意义互联网信贷监管的重中之重。究其根本在于，《网络小贷（征求意见稿）》重新定义了网络小额贷款、上收了跨省网络小额贷款监管权，并对其注册资本、股东资质、资金来源、资金用途、联合贷款、杠杆比例等监管要求进行系统强化。具体包括：（1）重新定义网络小额贷款业务，明确其服务小微企业、农民、城镇低收入人、践行普惠金融理念、支持实体经济发展的功能定位。强调其应当具备“利用大数据、云计算、移动互联网等技术手段，运用互联网平台积累的客户经营、网络消费、网络交易等内生数据信息以及通过合法渠道获取的其他数据信息，分析评定借款客户信用风险，确定贷款方式和额度”等内核性的特征。（2）明晰国务院银行业监督管理机构和地方金融监管部门共同参与、分工负责的监管体制，同时将跨省网络小额贷款业务的审查批准、监督管理、业务监督和风险处置的权限上收至国务院银行业监督管理机构。（3）确立网络小额贷款业务的许可制，实行包括“高门槛”的法定注册资本在内的，覆盖小额贷款公司、控股股东、互联网平台等对象的严格准入制度。尤其是将互联网平台纳入业务准入的规制范围，明确经营互联网平台的公司应当持有该小额贷款公司5%以上股份、具有满足开展网络小额贷款需要的客户体、能够积累客户经营、消费、交易等内生数据信息用于评估客户信用风险，而且其主
营业务范围不包括金融业务等。（4）确认从业者以本公司发放的网络小额贷款为基础资产事资产证券化、发行债券等业务的资格，同时严控融资来源、放贷用途、联合贷款等业务范围的基本界限，限制资金杠杆比例（总体上不超过净资产的5倍），接入人民银行征信系统，建立小额贷款登记系统。（5）构建股权管理、资金管理、征信信息披露等多项经营规则，强化对借款人等消费者的保护。（6）拟采行创建全国网络小额贷款登记系统、放贷资金（含自有资金及外部融入资金）专户管理、覆盖贷款全流程和风险监测与防控的独立业务系统、多层面的业务报表、监管数据和重大风险报告等一系列的监管制度，强化小贷公司的风险防控和预警，维护金融系统安全。
值得注意的是，《网络小贷（征求意见稿）》的发布虽“一石激起千层浪”，但其并不是凭空出世，是对《关于立即暂停批设网络小额贷款公司的通知》（治办函〔2017〕138号），尤其是《整顿现金贷通知》以来，包括《加强小贷公司管理通知》在内的有关网络小额贷款监管系列规范文件④的系统性集成创新，其中，最核心的是强化大数据风控管理、控制资金来源与使用限制以及规范互联网信贷合作经营。就此来看，如果《网络小贷（征求意见稿）》获得正式颁行，其将重塑整个互联网信贷行业，而缺乏技术、场景、数据、流量、资本支撑的网络小额贷款组织将不得不退岀市场，当然这也是互联网信贷行业规范发展的必然。
（三）互联网信贷监管的生力军：《互联网贷款管理办法》
互联网信贷行业发展初期.商业银行介入互联网信贷业务并不是主流，其深度参与互联网信贷业务主要得益于助贷、联合贷等合作模式的崛起。信贷业务
第1期盛学军：互联网信贷监管新规的源起与逻辑95
的开展无非就是信息流、资金流的有效匹配，实现资金供需双方信息相对对称下的资金配置。包括大数据、云计算、人工智能、互联网在内的金融科技的融合发展，使“独角兽”企业在场景、客户、流量、数据等获取、处理能力的显著提升，这便可将信贷业务的链条拆解为获客筛选、资金供给、风险控制等多个环节。〔⑴其中，包括商业银行在内的银行业金融机构主要成了资金供给方，而“独角兽”企业则成为了客户、信息、风控技术的提供方。此外，还涉及融资担保、信用保证保险等第三方增信机构，各方优势互补、共同促进了互联网信贷合作的兴起。
在互联网信贷监管规范不完备的情况下，随之而来的则是无资质放贷、核心业务外包、地方性银行跨区域展业、违法违规担保等问题的发生。对此，与信贷有关的监管部门多头着力，重点强化对场景方、获客方、风控方、资金方、增信方主体资质、业务行为的监管。《整顿现金贷通知》首次对助贷、联合贷作出明确限制，尤其禁止银行业金融机构在与第三方机构合作开展信贷业务中，将授信审查、风险控制等核心业务外包，此后的《关于规范在沪银行业金融机构与第三方平台合作信贷业务的通知》（沪银监通〔2019〕19号）《关于加强互联网助贷和联合贷款风险防控监管提示的函》（浙银
保监便函〔2019〕9号）（以下简称《助贷和联合贷监管函》）《关于规范银行与金融科技公司合作类业务及互联网保险业务的通知》（京银保监发〔2019〕310号）（以下简称《规范银行与金融科技公司合作通知》）和银保监会2020年第36期监管提示函《关于规范股份制银行与第三方机构在信贷领域业务合作的监管提示》（以下简称《信贷合作监管提示》）亦明确禁止将授信审查、风险控制等核心业务外包。
值得注意的是，既往与互联网信贷监管相关的规定更多是限制，乃至是禁止商业银行从事互联网贷款业务活动，《互联网贷款管理办法》则是在继承既有监管策略、措施基础上进行的扬弃，填补了商业银行互联网信贷业务的法律空白——不仅是对商业银行互联网信贷业务的规范，更是对商业银行互联网信贷自营、助贷和联合贷款业务模式以及大数据风控模式的一种制度确认。实质上讲，《互联网贷款管理办法》，一方面从资金渠道角度控制了助贷、联合贷款中的资金来源和杠杆比率；另一方面是着力打造互联网信贷的新天地，让商业银行、消费金融公司、汽车金融公司等银行业金融机构以大数据风控技术为依托.力争成为互联网信贷行业的生力军。更进一步，从《互联网贷款管理办法》与《网络小贷（征求意见稿）》的比照来看，后者更注重促进小额贷款公司网络信贷业务回归本源，保持的是一种乱后而治的规范进路，而前者不仅是配合《网络小贷（征求意见稿）》的乱后而治，更强调借助规范的颁行来促进商业银行等银行业金融机构成为互联网信贷行业的主角。当然，商业银行等银行业金融机构互联网贷款业务如欲实现从监管规范向商业实践的切实落地，必须让自身成为产业链互联
网的金融操作系统，直接掌握数据和客户生态，做到和产业链的“紧耦合”，而不是联合贷款或者助贷这种和产业链的“松耦合”o[12]
二、互联网信贷监管新规的源起：大数据风控重庆银行贷款
互联网信贷之所以能够代表信贷创新的方向，关键是因其利用大数据、云计算、机器学习等新一代信息技术改变了信贷的运作模式、风险结构。尽管如此，互联网信贷依然未从根本上改变信贷实质，核心问题还是信贷风险控制。小）正因互联网信贷对信贷运作、风险结构的改变，信贷风险的控制观念、策略、措施、手段也随之发生了调整，除传统的注册资本、股东资质等市场准入规定外，业务开展中的风险定价已从关注单一的财务数据、历史数据、静态数据向兼顾行为数据、实时数据、动态数据转变，从单纯重点关注贷前数据向信贷全生命周期的一体化数据转变，〔⑷并在事实上建立了一种大数据信贷风控模式，此乃互联网信贷监管新规的起点。值得注意的是，大数据信贷风控模式，并不是对传统信贷风控模式的替代，而是一种相互性的补足融合，彼此各有优势领域和使用场景。当然，在承认大数据信贷风控模式可弥补传统信贷风控模式不足的同时，也必须承认大数据信贷风控模式亦存在缺陷—
—无论是早期的互联网信息技术，还是近期的区块链、大数据、云计算、人工智能的金融科技，都没有也不可能完全解决信贷风险控制这一核心问题,[⑶只是可以做到尽量优化而已。因此，《互联网贷款
管理办法》与《网络小贷（征求意见稿）》，均在肯定大数据信贷风控这一创新性风控模式功能的基础上，积极强化对风险数据、风险模型、科技风险以及信贷合作核心业务外包的监管。
（一）大数据风控：互联网信贷风控模式的创新
96政法论丛2021年
抛开简单的信贷业务线上化，本源意义的互联网信贷经历了从P2P网络借贷向大数据信贷的转变，其中，前者是资金供需双方通过互联网渠道实现直接的资金匹配，而后者是机构通过获得传统放贷组织没有的大数据对借款人信用状况进行更好甄别后的贷款发放」⑸值得关注的是,P2P网络借贷实质上只是依托互联网平台解决了信贷业务中的渠道拓宽问题，而在风险定价或风险管理控制层面并没有取得突破，甚至较之于传统的放贷组织风险控制能力更差，事实上这也是P2P网络借贷中违法违规担保、平台自融、资金池等问题层出不穷，乃至最后被彻底清除的缘由。与P2P网络借贷不同的是，大数据信贷不仅依托于互联网平台，还以大数据为要素、以云计算、机器学习等人工智能为手段，少］其拓宽的不仅是信贷渠道，更实现了信贷风险定价、风险管理、风险控制能力和水平的提升，毕竟拥有先进的大数据风控能力是开展大数据信贷业务的必要基础o［171
大数据风控之所以被认为是一种创新性的信贷风险控制模式，并不是单纯依靠互联网、大数据、云计算、机器学习等新一代信息技术在信贷领域中的应用，毕竟信息技术只是一种工具或手段而已，而是
因为其从根本上切入到信贷，并且在解决信息不对称问题的价值观念上发生了重大改变。具体来讲：一是传统的信贷风控模式主要关注显性的结构化财务数据，并辅之以增信手段，而互联网信贷的客户多是被排斥在传统信贷范围之外的体，缺乏结构化的财务数据和增信能力，大数据风控模式重点着眼于资金需求者的半结构或非结构化的社交、交易、支付等行为数据来发放信用贷款；二是传统的信贷风控模式，主要集中于审贷分离、财务审查、独立审计、贷后管理等事中、事后手段，而大数据风控模式聚焦信贷资源和生态圈的打造，做到了客户、数据、资金、场景在时间上的全周期、在空间上的体系化融合；三是传统的信贷风控模式重点关注单个信贷产品、单笔信贷业务的风险管控，而大数据风控模式尤其注重从以产品、业务为中心向以客户为中心的转变，建立的是以客户为中心的生态圈、信息圈、资源圈；［则诸如此类，等等。
当然，与传统信贷风控模式一样，大数据信贷风控模式并不是完美无缺的，其自身也存在缺陷和风险，如风险数据和风险模型难以验证，并且未经过完整信贷周期检验等」闵因而，对大数据风控在信贷领域的运用应当保持谨慎的科技乐观主义精神，既要充分肯定大数据风控模式对传统信贷风控模式的补正功能，又要看到大数据风控模式自身也存在限制性。进一步讲，大数据风控模式并不是对传统信贷风控模式的替代而是补足。传统信贷模式具有工业化时代的大规模组织、大规模生产、大规模销售和大规模网点的本质特征，但是面对大数据时代的信息碎片化、媒介透明化、需求个性化却缺乏一定适应性,I”】可见，大数据风控模式与传统的信贷风控模式各有自己的比较优势和特定的适用领域、场景。
（二）网络小额贷款：大数据风控的应用场景
在《整顿现金贷通知》发布后，可以从事信贷业务的机构主要限于小额贷款公司和包括商业银行、信托公司、消费金融公司在内的银行业金融机构，其中，前者主要遵循《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发［2008］23号）（以下简称《小贷指导意见》）的规定，而后者主要遵循《个人贷款管理暂行办法》（银监会令〔2010〕2号）（以下简称《个人贷款办法》）的规定。在《整顿现金贷通知》的基础下，《互联网贷款管理办法》进一步明确，商业银行、消费金融公司、汽车金融公司发放互联网贷款应遵循小额、短期的原则，并限于个人贷款和流动资金贷款领域；而《网络小贷（征求意见稿）》规定，小额贷款公司发放网络小额贷款应遵循小额、分散原则且主要服务小微企业、农民、城镇低收入人等普惠金融重点服务对象。如此看来，互联网信贷主要限于发放面向个人、小微企业的小额贷款，而不得向大中型企业发放固定资产贷款、项目贷款等大额贷款⑤。当然，银行业金融机构和小额贷款公司在互联网信贷发放中的信贷资金用途、服务对象、适用场景也存在一定差异。
互联网信贷风险控制主要采用大数据信贷风控模式，而互联网信贷主要是面向个人、小微企业发放小额贷款，因而大数据信贷风控模式的主要应用场景是面向个人、小微企业的网络小额贷款领域。值得进一步追问的是，为什么大数据信贷风控模式主要适用于面向个人、小微企业的网络小额贷款呢？究其根本原因在于个人、小微企业资金需求量相对较小，但信贷流程并不简单，信贷成本不降反而会相对提升，此其一；二是个人、小微企业缺少传统信贷风控模式所需要的符合要求的财务数据，并且财
务数据经常是资金需求者自主提供，未经外部审计机构审计，可信度

版权声明：本站内容均来自互联网，仅供演示用，请勿用于商业和其他非法用途。如果侵犯了您的权益请与我们联系QQ:729038198，我们将在24小时内删除。