摘要：八八战略以来，浙江民生建设取得突飞猛进的发展，人民众的获得感、幸福感和安全感不断提高。浙江作为改革探路者和排头兵，对其民生建设的经验研究具有重要的理论和实践价值。通过梳理、分析和研究八八战略以来浙江省民生建设的相关资料，总结其基本经验主要有三点，一是始终坚持以人民为中心，以问题为导向，抓住不同阶段的主要矛盾改进民生；二是加强顶层设计和鼓励基层自主探索相结合，干在实处，走在前列；三是发挥优势补短板，更加注重均衡普惠。
关键词：浙江；民生建设；八八战略中图分类号：D67
文献标识码：A
文章编号：1671-3699（2021）02-0026-06
DOI ：10.3969/j.issn.1671-3699.2021.02.005
改革开放以来，浙江的民生建设一直走在全国前列。进入新的历史时期，由于粗放式发展，浙江的自然资源紧缺问题进一步严峻，环境保护与经济发展之间矛盾逐步凸显，城乡之间、区域之间贫富差距日趋扩大，自身竞争优势不断弱化。如何解决不平衡不充分的发展问题，实现人民对美好生活的期待，2003
年7月，时任浙江省委书记习近平同志经过深入调研和思考，在中共浙江省委举行的第十一届四次全体（扩大）会议上，提出“八八战略”——进一步发挥浙江八个方面的发展优势，推进面向未来更高发展目标的八个举措[1]，使浙江民生建设发展到一个新的阶段。立足于浙江民生建设的实践历程，我们把八八战略以来浙江民生建设的基本经验归纳为三个方面。
一、始终坚持以人民为中心，以问题为导
向，抓住不同阶段的主要矛盾改善民生
进入21世纪，浙江进入全面建设小康社会阶段，“民生为重”进一步转向了“以人民为中心”，“八八战略”可以说是顺应了人民对美好生活的期待，“不仅要做大蛋糕，还要做好蛋糕，更要分好蛋糕”，抓住不同阶段的主要矛盾改善民生，让改革开放的
成果惠及全体人民。
（一）始终坚持以人民为中心
“治国有常，而利民为本”，习近平同志反复强调，GDP 增长不是最终目的，经济增长最终是为了人民的美好生活和人的全面发展。浙江省历届政府对此有十分清醒的认识，“要看GDP ，但不唯GDP ”，统筹经济政策和社会政策，使经济数据的增长最终落实到人民生活水平的提高、社会福利的增加以及人
的全面发展方面。
在“八八战略”的指引下，2003年，浙江省召开重点建设暨五大“百亿”工作会议，推进全面实施五大“百亿工程”，即“百亿基础设施建设”工程、“百亿信息化建设”工程、“百亿科教文卫体建设”工程、“百亿生态环境建设”工程和“百亿帮扶致富建设”工程。五大“百亿工程”涉及经济发展、社会事业、可持续发展、人民生活等方方面面，“百亿工程”的实施不仅满足了浙江经济发展转型、加强基础设施建设的需要，更改善了百姓生活，促进了民生“德政工程”的建设。如全省疾病预防控制系统的完善与建设，城市绿水和清水河道工程、千万农民饮用水工程、“五保三无”集中供养设施工程、污水和垃圾处理回收工程、人均公共绿化工程等都被列入五大“百亿工程”。农村的山更绿了、水更清了，公路更
收稿日期：2020-07-20
基金项目：浙江省教育厅一般科研项目“八八战略以来浙江民生建设的经验研究”（Y201840408）作者简介：夏
雪（1985-），女，河南信阳人，浙江水利水电学院讲师，浙江理工大学讲师，博士，研究方向为唯物史观与社会发展。
八八战略以来浙江民生建设的经验研究
夏雪1，
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（1.浙江水利水电学院，浙江杭州310018；2.浙江理工大学，浙江杭州310018）
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通畅了，夏天村民不用担心拉闸限电了，有些地方的村民第一次喝上了洁净的自来水，更多的山民走出了大山，通过异地搬迁、转移就业服务等举措，实现脱贫致富。
从2003年开始，浙江对民生建设的投入力度不断加大。2004年上半年，浙江省地方财政在科技、教育、卫生、社会保障方面的支出分别达96亿元、
100.8亿元、20.8亿元、10.3亿元，同比分别增长11.2%、31.8%、10.1%、18.7%[2]。整个十一五期间，浙江财政平均增量的三分之二都用来改善民生[3]。民生领域成为财政保障和预算安排的重点，真正实现了从“公共财政”到“民生财政”的转变。最新的数据显示，2019年，浙江省民生支出占财政支出的76.2%[4]，这个数据远远高于全国同期水平。
（二）以问题为导向，抓住不同阶段的主要矛盾改进民生
民生问题是具体的，不同的发展时期人民关注的民生侧重点不同，而地方政府掌握的物力、财力是有限的。因此，浙江地方政府以问题为导向，在不同的发展阶段，以人民众的迫切需要为出发点，抓主要矛盾，准穴位，击中要害，量力而行，逐步提高。
21世纪初，浙江迈向全面建设小康社会阶段，经济持续快速增长。2003年，浙江经济总量位居全国第四位，进入中国经济的“第一方阵”。从发展经济学的角度看，人均GDP400～2000美元为经济起飞阶段，人均GDP2000～10000美元为加速成长阶段。2006年，浙江人均GDP接近4000美元，浙江经济进入从“起飞阶段”到“加速成长阶段”的转折点。在这一阶段，人民的物质生活条件得到极大改善，精神生活逐渐丰富，生活环境日益优化。但是随着经济增长方式的转变和产业结构调整，浙江开始遭遇“成长的烦恼”。比如产业层次低，企业规模小，整体竞争力弱，人才、资源、土地、资金紧缺，基础设施落后，国际贸易壁垒，环境破坏严峻等问题接踵而至。民生问题不再是简单的衣食住行，而是开始包括教育、就业、医疗、住房、社会保障、收入分配等生存权和发展权在内的新内容，各种民生问题交织在一起，更加复杂。因此，民生问题的解决需要考量全局性、综合性、系统性。为此，“平安浙江”“文化大省”“法治浙江”“绿浙江”等一系列综合性政策密集出台，浙江地方政府开始把民生改善与经济、政治、文化、社会、生态协调发展相结合，构建一种“大民生”格局。
在奔向小康的道路上，浙江作为第一排头兵也最先遭遇贫富分化的问题。城乡之间、区域之间的贫富差距逐渐拉大。为此，浙江地方政府积极发挥作用，提出“藏富于民”，力求形成橄榄形社会。通过“限高、扩中、托低”，发挥财税政策的杠杆作用，不断缩小居民收入分配差距；通过不断完善财政综合扶贫政策体系，不断增强公共财政向贫困落后地区倾斜；通过加快户籍制度改革，不断增强人口流动性；通过实施“基本公共服务均等化行动”等计划，建立起多层次、全覆盖的社会保障体系。通过这些措施来解决浙江经济快速发展下日益激化的诸多不公平、不平衡问题，全面改善民生。
进入新时代，浙江省人均GDP为92057元（按年平均汇率折算为13634美元），已基本达到世界中等发达国家水平，在人民的基本物质文化需要得到满足的基础上，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾日益凸显。这个美好生活包括公平正义、民主法制、生态环保、安全健康等，涵盖公民的生命权、健康权、名誉尊严权、劳动权、社会保障权、发展权等方面的内容，这对浙江民生建设提出了更多、更高、更强烈的要求。针对这一变化，浙江围绕高水平全面建设小康社会目标，其民生建设更加强调“均衡、普惠、高质量。”
二、加强顶层设计和鼓励基层自主探索相结合，干在实处，走在前列
改革开放40年，浙江从一个“四少一差”（国家投资少、大企业少、人均耕地少以及资源少，基础设施差）的边缘省份一跃成为全国经济强省，解读这一现象离不开浙江人特有的精神气质。正是凭借自强
不息、坚韧不拔的意志，温州人民在20世纪50年代就自发推行包产到户，六七十年代就开始搞市场经济，历经千难万险，最终铸就全国瞩目的“温州模式”，创造改革开放之初“风向标式”的辉煌。也正是因为崇尚实干、讲求实效，浙江地方政府对人民众的实践探索采取了稳健包容的态度[5]，为这些开拓者从旧体制的缝隙中争取一定的生存和发展空间。在民生建设方面，浙江地方政府发挥了同
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样的作用，一方面支持、鼓励社会和基层众自主探索、多元尝试创新创业发展经济，另一方面及时总结基层的创新实践经验，推动顶层设计。
（一）加强顶层设计，坚持一张蓝图绘到底
如果说浙江的起飞是靠浙江千家万户的老百姓各显神通探索创业，摸着石头过河，那么21世纪的浙江要解决“成长中的烦恼”，跨越中等收入陷阱，就更需要浙江地方政府加强顶层设计，为基层探索指明方向，避免基层探索的无序化、碎片化。
21世纪以来浙江经济社会协调发展的成功实践表明，“八八战略”不是只管一地一域的，也不是只管五年十年的，而是对浙江的全局性、长远性、前瞻性的战略部署。
在八八战略的指引下，浙江通过“三改一拆”，即：旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑，腾出空间培育“吃的少、产蛋多、飞得远的好鸟”；大力推进“浙商回归”政策，为浙江转型升级输入“源动力”；提出“跳出浙江发展浙江”新思路，为浙江经济社会升级发展拓展空间；深入实施“创业富民”“创新强省”发展战略，提高创业创新水平；通过“三改一拆”“五水共治”及落实“河长制”，浙江抓住经济转型升级的牛鼻子，推进供给侧结构性改革，倒逼发展环境的改善和发展空间的拓展。十五年的时间，浙江产业转型升级步伐不断加快，新动能不断发展壮大。“互联网+”“云计算”“标准化+”“机器人+”等前瞻性战略不断出台，产生了如阿里巴巴、蚂蚁金融、海康威视、网易等一批国际领军性新经济企业。2019年，以新产业、新业态、新模式为主要特征的“三新”经济增加值占浙江GDP的25.7%。据统计，2003—2019年，浙江省地区生产总值从9705亿元增长到62352亿元，增长了5.4倍，人均生产总值从20148元增长到107624元，增长了4.3倍，成功迈入高收入经济体行列[3]。
经济增长为民生建设提供了物质支持，而经济增长最终是为了改善民生，满足人民对美好生活的需求。2012年12月浙江省十三次党代会确立“物质富裕、精神富有”发展战略，提出“要使城乡居民就业比较充分，收入普遍提高，家庭财产普遍增加，中等收入者占多数，绝对贫困现象完全消除，社会保障、基础设施和公共服务日臻完善，人人享有良好的生活环境和生态环境。”[6]如果说“两创”的发展战
略，使浙江在面对世界金融危机时能够成功爬坡
过坎，打开转型升级之门，为浙江民生改善的实现提供根本前提，那么“两富”战略的提出则为浙江民生建设设置了基本目标。
浙江省委十三届五次全会提出“建设美丽浙江、创造美好生活”，拉开了高水平建成小康社会，满足人民美好生活的序幕。继续强力推进“四边三化”（公路边、铁路边、河边、山边等区域开展洁化、绿化、美化行动）、“五水共治”“三改一拆”，升级美丽乡村建设，建设“两美”浙江；推动创新驱动，绿发展，让绿水青山带来金山银山；倡导绿生活，使浙江百姓不仅物质丰富、精神富有，而且实现人和自然和谐相处，使浙江百姓过上幸福美满的生活。如果说“两富”战略的实施，使浙江现代化建设更加清晰地指向了“人”，那么浙江“两美”战略的实施，则使浙江经济社会发展迈向一个新的台阶。
以八八战略为总纲，以“两创”为发展战略，以“两富”为基本目标，进一步实现“两美”，加强顶层设计，一张蓝图绘到底，一届接着一届干，不动摇、不折腾、坚持不懈地贯彻和深化“八八战略”各项部署。这是浙江在许多方面取得巨大成就，走在全国前列的经验。
（二）鼓励基层自主探索，上下合力二重奏
实践表明，在民生建设方面，顶层的各种设计规划，最终都要落实到基层，而成功的制度创新，多数
是由基层在创新实践中摸索出来的。目前中国改革进入攻坚期和深水区，社会进入矛盾凸显期，基层是各种矛盾酝酿、汇聚、激荡的第一平台，理应承上启下、穿针引线，在顶层设计和基层实践中架起桥梁，实现二者的良性互动和有机结合，以推进改革和促进民生改善。浙江较早就开始探索基层社会治理，推进以保障和改善民生为重点的基层社会治理现代化，在实践中取得了丰富经验。
例如，首创于浙江温岭的“民主恳谈”模式，目前已经在浙江大地上遍地开花，结下累累硕果。武义县在2004年建立了全国第一个村级民主监督组织——村务监督委员会，使村务决策从事后公示转移到事前公开，实现事前、事中、事后全程监督，保障了村民的知情权、参与权、决策权和监督权，较好地维护了农村社会的和谐稳定。经过数年的创新发展，浙江已在所有行政村建立村务监督委员会，并取得很好的效果。2010年，这一制度被写入新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，成为我
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国农村基层民主政治的一项重要制度[7]。再有，2007年，舟山普陀区桃花镇开创了“网格化管理、组团式服务”的社会管理服务模式。通过整合优化公共资源，组织公共服务团队，实现对网格内居民多元化、精细化、个性化服务，使得民生建设更加尊重众、依靠众、机动灵活、急众所急，满足众所需，目前这一模式已在浙江全省铺开。
异地搬迁此类社会管理和公共服务制度创新，都是基层在发现问题、解决问题的过程中逐步探索并不断完善的成果，充分发挥了基层众的参与性、创造力。而这些被证明行之有效的社会建设和治理创新举措，也都能迅速得到浙江省委、省政府的政策支持和资源扶持，待时机成熟便全省复制、推广。这种既充分发挥基层的自主性和创造性，又充分发挥顶层设计的引导作用、上下联动和共同发力的模式成为进入21世纪浙江民生建设获得人民普遍满意的宝贵经验。
三、发挥优势补短板，更加注重均衡普惠
早在2003年，时任浙江省委书记习近平同志就已经深刻意识到传统的浙江发展模式，比如低、散、乱的“草根经济”，无序的“块状经济”，能耗大、污染强、附加值低的劳动密集型产业已经无法保障浙江经济的持续快速发展，而随之而来的城乡二元、区域失调、贫富差距扩大、农村空心化、人口老龄化、生态环境恶化等问题也逐步凸显。如何发挥浙江优势进一步激发活力，突破短板制约实现可持续发展，八八战略给出了清晰的答案，那就是发挥优势补齐短板，推进民生建设更加均衡普惠。
（一）发挥城乡协调优势，实现城乡融合发展
浙江在城乡协调发展方面一直走在全国前列，这是其发展优势。一方面，作为乡镇企业发展最为迅猛的省份之一，浙江省的城镇化进程更多是内生性的。改革开放之初，为了生计很多农民洗脚上田，冲破旧体制，发展个体、私营经济，乡镇企业异军突起。在农民的创业、就业过程中，浙江很多区域自
发形成了产业集聚和人口集中的小城镇，比如中国第一座农民城温州仓南龙岗市、中国第一个专业市场永嘉桥头镇、全球最大纺织集贸中心柯桥和全球小商品批发市场义乌等。当时的浙江已经“村村像城镇，镇镇像农村”。另一方面，浙江地方政府
在改革开放进程中，很早就意识到城乡协调发展对整个浙江经济社会发展有巨大的推动作用。城乡协调发展有利于浙江建设现代化农业，发展农村经济，增加农民收入，发掘农村资源，缩小城乡差异，解决空心村问题；城乡协调发展可以拓展城市发展空间，合理产业布局，解决大城市病。充分发挥城乡各自优势，使城乡人口、资源能够自由流动和自主协调，达到资源优化配置，消除城乡差别，促进社会融合，实现均衡发展。因此，在融合城乡发展方面，浙江地方政府投入大量的精力，也取得非常好的效果。
一方面，浙江不断深化户籍制度改革。全面取消农业户口与非农业户口性质区分，建立起和高水平全面建成小康社会相适应的以人为本的新型户籍制度[8]。另一方面，适时推动土地制度改革。浙江嘉兴是较早就开始探索土地制度改革的城市之一。2004年，嘉兴市政府依据《嘉兴市城乡一体化发展纲要》，开始实施“六个一体化”，即：城乡空间布局、基础设施建设、产业发展、劳动就业与社会保障、社会发展、生态环境建设和保护等，其核心内容就是“两分两换”。通过把农民的宅基地与承包地分开、农房搬迁和土地流转分开，盘活农民土地资源，改善农民居住条件[9]。在此基础上，嘉兴把、户籍制度改革、公共服务、政府管理以及投融资等制度统筹规划实施，实现良性循环。目前，嘉
兴“城乡一体化”模式已经在浙江大地遍地开花。再有，不断推进社会保障、社会事业、公共服务城乡一体化。《浙江省基本公共服务标准体系建设方案（2017—2020年）》提出，要打造全省统一具有普惠性、保基本、均等化、可持续的浙江省基本公共服务标准体系。
经过十几年的发展，通过规划先行，财政倾斜以及政策支持等举措，从户籍、土地制度改革入手，以新农村建设和新型城市化建设为双轮驱动，以推动城乡社会保障、社会事业、公共服务一体化为着力点，浙江在不断打破城乡二元壁垒，缩小城乡差距，促进城乡融合方面取得了优异成绩。“高质量推进城乡融合”已经成为新时代浙江统筹城乡发展的主题。2019年的统计数据显示，浙江城乡居民收入比为2.01，比上年同期缩小0.03，比全国平均低
0.63，以工促农、以城带乡，工农互惠、城乡一体融合发展的格局基本形成。
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（二）发挥山海资源优势，实现欠发达地区和山海落后地区跨越式发展
浙江靠海，素有“七山一水二分田”之说，农耕土地资源缺乏，但是经济社会发展却走在全国前列，这也得益于浙江地方政府善于发挥辩证思维，扬长补短，不断挖掘海洋经济和绿经济，在均衡协调发展中拓展空间，在补齐短板中增强后劲。
2003年之前，浙江还有28个欠发达县（市、区）和361个欠发达乡镇，其中大部分分布在山区和海岛。这些地方普遍自然条件恶劣，基础设施落后，公共服务缺乏，众思想也相对闭塞。为了消除区域性贫困，实现协调均衡发展，浙江开始启动“欠发达乡镇奔小康”“山海协作”“百亿帮扶致富”三大工程。
第一，通过财政转移、税费支持等措施，促进低收入人口增收，加快欠发达地区基础设施建设和社会事业发展。“十一五”时期浙江省级财政通过“普惠”和“特惠”相结合的方式对26个欠发达县以及4个海岛县的转移支付累计达1135亿元，年均增长28.6%。“十二五”时期，浙江省级财政每年拿出300亿元，支持淳安等26个欠发达县发展民生事业，建设基础设施等[10]。2016年，时任浙江省省长李强在作《政府工作报告》时宣布，浙江全面消除了家庭人均年收入低于4600元的贫困现象，在全国率先完成脱贫攻坚任务。
第二，实施山海协作工程，通过省级统筹，以市县为主体，利用政府牵线搭桥，通过市场化运作，引导各方积极参与，推动发达地区向欠发达地区进行产业转移、扩张渗透，把落后山区的资源、生态、
劳动力等优势与沿海发达地区的资金、技术、人才、信息、先进理念等优势有机结合、互促共进，促使落后山区立足于绿经济，因地制宜发展自身特产业，实现自足发展。
第三，实施“大岛建、小岛迁”等政策措施，逐步提高小岛居民生活质量，推进大岛城镇化建设进程，发展海洋经济，提升偏远地区人民生活水平。浙江岛屿分散，岛上经济落后，海岛居民多数生产生活条件十分恶劣。针对海岛特点，浙江地方政府深入调研，提出“大岛建、小岛迁”等政策，并将其纳入省“下山脱贫”项目。对一部分悬水小岛的居民，引导其向基础设施更完善的大岛或城市迁移。对地理位置优越的大岛，则不断加强其公共设施建设，提高公共服务水平，发掘海岛旅游等特产业，使岛民能够持续就业增收，享受现代文明生活。
（三）发挥开放包容的人文优势，实现当地居民和外来人口和谐发展
浙江自古以来就有开放包容的人文精神[11]。这为浙江能够吸收接纳流动人口，积极发挥流动人口效应提供了文化优势。自2001年以来，浙江流动人口总量一直位居全国第二位，不少地区流动人口数量已经超过本地户籍人口数量。这些来自全国各地的流动人口集聚浙江，一方面为浙江经济社会发展带来了充沛的人力资源，另一方面也给浙江经济社会发展尤其是民生建设带来了巨大的挑战。浙江通过合理统筹当地居民和外来人口，创新服务管理模式，重视流动人口地位，激发流动人口潜力。在流动人口服务管理理念上，以“八有”（农者有其地、来者有其尊、劳者有其得、工者有其居、孤者有其养、优
者有其荣、力者有其乐、外者有其归）理念为核心，变单一管理为综合服务，充分发挥流动人口对经济社会发展的积极效应。
一方面，加快省级层面制度建设，为流动人口提供制度保障。浙江省委、省政府高度重视流动人口管理服务工作。如2009年，浙江省政府发布《贯彻国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展指导意见的实施意见》，提出要确保流动人口子女获得同城同质教育[12]；在2011年实施《浙江省居住房屋出租登记管理办法》中，浙江积极鼓励社会力量投资建设公共租赁用房以出租给外来务工人员，扎实推进流动人口住房保障体系建设；在社会保障方面，从流动人口急需的工伤、医疗保险入手，逐步将失业保险、养老保险、社会救助纳入流动人口社会保障体系。2009年浙江出台《流动人口居住登记条例》，在全国率先探索流动人口“居住证”制度，进一步加大对流动人口的权益保护，从立法层面确保了流动人口在子女就学、就业服务、计划生育、社会保障等方面享受同等权益[13]。2016年修订的《浙江省流动人口居住登记条例》，更是明确规定将基本公共服务和便利覆盖全部常住人口。
另一方面，不断创新对流动人口的服务管理模式，促进社会融合。如嘉庆早在2006年就开始探索居住证制度，分层分类落实和保障新居民权益。宁波市在2007年推出农民工“社保套餐”，以“低门槛、广覆盖、费率低、可转移”为特，使农民工参保率普遍提高，为农民工外出工作提供一把安心保护
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