浅析知情权的宪法权利属性及其实现
浅析知情权的宪法权利属性及其实现——政府信
息公开第一案引发的宪法学思考
论文关键词：政府信息公开知情权宪法权利宪法保除
论文摘要：通过对我国一“政府信总公开第一案”的分析，明确政府信忍公
开的宪法基础是知情权，知情权是《公民权利和政治权利国际公约》规定的一
项基本人权，兼有自由权和社会权双重权利属性，我国应在宪法中明确知情权
的基本权利地位，并积极构建知情权的宪法救济制度。
一、知情权一政府信息公开的宪法基础
政府信息公开的宪法基础是知情权，没有知情权作依托，政府信息公开只能是无源之水、无本之木。知情权(the right to know)，又称“知悉权”、“了解权”、“知的权利”、“信息自由权”等，是指“有关主体有获知与他有关的情报信息的权利”。知情权有广义和狭义之分。广义的知情权的对象包括官方和非官方的信息，既适用于公法领域，也包括私法领域中平等主体之间的知情权，如消费者对商品情况的知情权等。
狭义的知情权主要是指获取官方的信息，仅适用于公法领域，本文即是在此意义上使用该概念。知情权作为一项政治权利的主张，“是由美国的一位编辑肯特•库拍(Kent Cooper)在1945年1月的一次讲演中首先提出来的。”当时美国联邦政府机构内部蔓延着消极对待政务信息公开化，任意扩大保密权限的官僚主义倾向。库泊从民主政治的角度，呼吁官方“尊重公众的知情权”，并建议将知情权推升为一项宪法权利。世界范围内第一次在宪法中明确认可知情权的是西德，其1949年实施的基本法第5条规定：“人人享有以语言、文字和图画自由发表、传播其言论的权利并无阻碍地依通常途径了解信息的权利”。南非(1996年)、泰国（1997年)、俄罗斯(1997年)等都相继在宪法中规定了知情权(信息自由权）；此外，知情权作为一项人权也得到了国际法律文件的确认。如：1946年联合国第59(1)号决议、(世界人权宣言》第19条、《公民权利和政治权利国际公约》第19条、《欧洲人权公约》第10条等。
获得政府信息是知情权的应有之意，而知情权是实行民主政治的必然要求，是人民行使一切民主权利的重要前提。党的十七大报告指出：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”而知情权是参与权、表达权和监督权实现的前提。现代社会政治、经济和文化的发展与公众个人的关系日益密切，传统代议制民主的形式已显露出无法弥补的缺陷，表现在公民监督行政机关行使权力的间接性，即公民只能通过肖己在议会中的代表来行使民主权力。公众迫切要求越过议会直接参与国家的管理过程，参与到政府行使行政权的过程中，以防止行政权的滥用，而参与的前提就是对公共信息的充分了
解，因为“对于一个一无所知的公民而言，再完美的民主参与制度也不过是一场。”知情权也是宪法所规定的表达自由的前提性权利。言论自由和出版自由是最重要的表达自由。表达自由的实现需要信息传达者与信息接受者的相互作用，它不单单是表达的自由，更包含有对于从传达者那里传来的思想、意见、信息等予以受领和知悉的自由，而在国家职能不断增加、国家掌握的信
息大量集聚的情况下，如果公民不能有效地获取和利用国家掌握的信息，就无法形成自身的思想与意见，那么对于表达自由的保障便难以实现。基于人民主权理念，人民是国家的主权者，政府是实现民意的机构。人民有权对政府的工作情况进行监督，判断其行为是否符合人民意愿，进而影响政府决策，有效地参政议政，而行使这一权力的前提是对政府权力运作信息的知悉和了解。美国前司法部长Ram-sey Clark在介绍《情报自由法》的目的时说：“如果一^政府
真正地是民有、民治、民享的政治的话，人民必须能够详细地知道政府的活动没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓S治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢？”
二、知情权的宪法权利属性
宪法意义上的知情权的基本含义是政府对公民获取信息的自由负有责任，即国家以一定的作为或不作为来保障公民所享有的和应当享有的寻求、接受和传递信息的自由。知情权兼有自由权和社会权双重
权利属性。
知情权作为《公民权利和政治权利国际公约》的一项权利，属于公民的政治自由权利范畴，具有消极性、否定性的宪法权利属性，即国家需以消极的方式“不干预”、“不侵犯”来保障这一权利，不得妨碍公民获得国家机关公开的信息的自由。从公民的角度来讲，作为知情权的权利主体，在法律规定范围内，有按照自己的意志和利益进行思维和行动而不受外来干扰、约束、控制和妨碍的权利。在各国保障知情权的信息公开立法中，基本上都体现了知情权具有自由权宪法属性的理论，对公众行使知情权请求政府公开公共信息一般都没有限制申请人的资格，也不要求申请人说明其申请政府公开公共信息的动机、用途等理由。
另一方面，正如日本著名宪法学者芦部信喜教授所言，知情权虽然是“不受国家干涉的自由”那种传统的自由权，但却不限于此，知情权是可积极地要求政府信息等公开的权利，在此意义上具有要求国家实施一定措的国务请求权和社会权的性质。社会权是指“公民依法享有的，主要是要求国家对其物质和文化生活积极促成以及提供相应服务的权利。”社会权是与自由权同等重要的宪法权利，它以要求国家实施积极行为为内容，体现的是福利国家和实质正义的人权理念，现代社会强调国家对公民权利进行积极的保障，为确保自由权体系能够存在下去并且有效发挥作用，社会权就成了补充自由权的一种必不可缺的新的法规范。从这种意义上来说，社会权也承负着保障立宪主义下的市民宪法秩序的职责，在本质上是与自由权具有同样功能的法的规范。知情权作为社会权的一种，具有积极的、肯定的性质，公民的政治权利主要包括
它包含三项权利内容:W要求国家公开政府信息；（2)要求国家履行保护义务以保障知情权的实现；（3)表现在国家权力
对个人自由实现的责任与义务，以及政府应该积极提供信息的义务。三、知情权的宪法保障措施
(一)在宪法中明确知情权的基本权利地位
由于我国宪法没有明确规定公民的知情权，故有学者认为知情权在我国宪法中是隐含权，包含在言论自由等权利中，但在“依法治国，建设社会主义法治国家”和“国家尊重和保障人权”的时代背景下，不能仅仅满足于在宪法中将知情权这样重要基本的民主权利以隐含与默示的形包容于其他权利之中。
“从宪法和法律上将公民知情权作为一项独立权利予以明示和确认，使之并列于言论、出版、集会、结社、游行、示威等权利和自由之中，以示对知情权这一当代重要人权和民主权利的充分尊重与保护”，这有助于解决保障知情权立法的宪法依据，因此，笔者建议宪法规定“公民依法享有广泛的知情权”，明确知情权的基本权利地位，以适应我国公民基本权利、政治权利、民主权利的发展需要，为建立和完善政府信息公开制度指明方向。
(二)建立知情权宪法救济制度
在宪法中明确知情权的基本权利地位只是完成了静态的权利确认，并不当然地意味着人们的基本权利
就可以得到切实保障。我国《宪法》序言宣布了我国宪法“具有最高的法律效力”，这种最高法律效力除了体现在《宪法》第  5 条的规定中以外，还体现在宪法“应是公民基本权利的最后保障，即当公民的基本权利受到侵犯，使用其他手段并穷尽司法救济手段后，仍不能保障自己的权利时，最后可以运用宪法来保护自己的权利。”如果宪法规范、原则、精神屡屡受到各方面的侵犯与挑战而不受到制裁与处理，那么宪法最高效力的宣告就将成为兵。为此，要使纸面上的宪法变成现实意义上的“活的宪法”，使宪法在实际生活中充分发挥作用并真正具有权威，就必须在现实生活中建立公民基本权利的宪法救济制度，采取相应的措施使宪法的规定变为现实，以保证宪法最高效力的实现。
宪法救济制度具体包括公民提起的宪法诉讼和特定主体(如普通法院、宪法法院、宪法委员会、最高国家权力机关等）启动的违宪审查两种平行的机制。宪法诉讼指的是公民基本权利受到侵害时，穷尽了其他法律救济途径后，依据宪法向法院提起诉讼，法院援引宪法条文作为判案的依据。违宪审查则更进一步，要求某个独立丁•议会的特定机构能够依据宪法来审查立法的合宪性。如果说宪法诉讼纠正的是立法机构的不作为(没有将宪法规定的基本权利条款具体化为法院可以直接援引的法律规范)，那么违宪审查纠正的则是立法机构的违宪行为(制定的法律与宪法相抵触)。
作为宪法明确的一项基本权利，知情权理应成为宪法救济的对象。虽然我国目前还没有建立宪法诉讼制度，也没有法律所规定的冤法诉讼程序，但应认识到其发展趋势，确立宪法诉讼的理念，从宪法层面上保障公民的知情权。在现行宪政架构卜％可以考虑允许普通法院在法律缺位时直接援引宪法条文
作为判案的依据，同时应当加强全国人大常委会的违宪审查职责。令人欣喜的是，就在不久前的2009年4月13日，国务院新闻办公室发布了《国家人权行动计划（（2009 - 2010年)》。这是中国第一次制定的以人权为主题的国家规划，行动计划明确了未来两年中国政府在促进和保护人权方面的工作目标和具体措施。其中，知情权在该计划的第二部分“公民权利与政治权利保障”中被单独列出，与人身权利、宗教信仰自由等传统公民权利并列保护，突出表现了国家对公民知情权这一国内新型人权的重视程度。正如计划所说，国家将“积极推行政务公开，完善相关法律法规，切实保障公民的知情权”，我们有理由期待公民知情权得到切实保障的早点到来。

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