中国基层社会治理的正当性危机——基于若干案例的讨论
。桂华：中国基层社会治理的正当性危机
中国基层社会治理的正当性危机
——基于若干案例的讨论
口桂华
摘要：既有的关于中国基层社会治理的研究多是从帝】度层面展开的。近年来基层社会秩序随着各种制度性改革的推进而呈现出越来越乱的趋势。这表明不能仅从制度层面来思考
中国基层社会治理问题。通过对荆门农田水利中一些具体案例的考察，发现基层社会秩序混
乱的根源在于农民对治理机制背后的抽象原则的认同缺失，由此而导致了在基层社会治理中
沙袋背心缺乏一套能够支撑良好社会秩序的正当性体系。正当性危机的概念能够为分析基层治理现象
提供一种新的视角。
关键词：社会治理多重分化原则正当性危机
成果形式中图分类号：D618文献标识码：A文章编号：1243(2011)01—0067—07
中，发现仅从制度层面看待农村问题已经不够，当前
一、社会治理与正当性问题
的基层社会矛盾显示，农村问题具有更深层次的原很显然，在过去的10年问，“三农”不仅是学术因。如果说“治理性危机”是现象层面描述的话，那研究中的“显学”。也是政府实践上的“显学”。在学么，必须要透过现象看本质，即探讨为什么基层社会术与政治之间，一个共同的突出特征是，学者们多倾秩序不仅没有被改善，反而出现了恶化的趋势。文向于从制度层面来探讨关于“三农”的问题，而政府章认为问题的根源在于中国基层社会出现了正当性也倾向于从制度层面来解决“三农问题”。新世纪以危机，即在基层社会治理中缺失一套能够支撑良好来，中央政府推行税费改革、基层体制改革、新农村社会秩序的正当性体系。建设等一系列涉农政策性改革，试图从根本上扭转“治理”是1990年逐渐流行起来的一个词汇，全农村、农民、农业在中国现代化进程中的不利处境。球治理委员会于1995年在《我们的全球之家》的研然而，伴随着改革的推进，农村形势似乎并没有好究报告中对治理作出明确的界定：治理是各种公共转，相反，一些更深层次的矛盾逐渐凸显出来，如农的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式民上访逐年增加，地下教会蔓延，乡村社会灰化，的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和老年人自杀增多等，出现了所谓的“治理性危机”。并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫为什么基层社会秩序没有随着国家资源输入与使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同制度建设而好转呢?在对这一现象的思考与追问意或以为符合其利益的非正
式的制度安排a)。“治
·作者：桂华，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士研究生，邮编：430074
①参见全球治理委员会编写的‘我们的全球之家>(牛津大学出版社，1995年版)第2_3页。转引自俞可平：‘全球治理引论)，<；马克思主义与现实》2002年第l期。第22页。
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中共航卅市萎竞板学报2叭1年第l期
理”是与传统的统治相关的一个词汇，但与统治相政策越多，基层社会越乱的局面。本文将这一现象比，“治理”更加讲究治理者与被治理者之间的互动，称之为基层社会治理的正当性危机。“危机分析要凸显了被治理者的主体性。本文所谓的基层社会治求一个能够把握住规范性结构与控制问题之间关系理是一个相对宽泛的概念，指各种力量发挥作用使的分析层面”【4】，而欲探讨基层社会“治理性危机” 得基层社会达到一种良好秩序的局面。在这里，良时，必须要分析掩盖在“整合系统”下面的抽象原则好的社会秩序是一个相对中性的概念，良好秩序即问题，以及农民对这些原则“态度”的问题。本文试基层社会表现出规则性和有序性，与“混乱”相对。图通过基层治理中一些案例，进一步阐明正当性危如果说“治理”是与“善治竹【IJ相联系，具有规范性意机的意涵。当然，这些分析仅作为一个引子，
本文的义的话，那么本文所谓的社会治理尽量减少在这种目的也仅在于提出正当性危机这个概念，并尝试建规范层面的抽象讨论。文中对基层社会治理的讨论构一种分析基层治理现象的新视角。
一般都限制在实证性层面，即维持一种稳定有序的
二、混乱的基层社会秩序：
基层社会秩序的条件与可能性。一般有两类主要的
荆门治水中的一些乱象
力量影响着基层社会秩序面貌，即自上而下的国家
力量与乡村社会本身所具有的维持性力量。关于这2010年1月，笔者在湖北荆门进行了近20天的方面的问题，学界已经进行了诸多的讨论。农田水利与乡村社会治理调查，发现自2003年农村哈贝马斯在分析西方晚期资本主义社会时曾区税费改革以来，整个荆门地区农田水利基本陷入瘫分了“系统整合”与“社会整合”，“所谓社会整合，涉痪状态①。由小农生产方式决定的中国水利治理，及到的是具有语言和行为能力的主体社会化过程中既鲜明地体现了国家自上而下对农民的统治，也限所处的制度系统”；而“社会系统在这里表现为一个定了农民在国家政权中的地位。治水是连接国家与具有符号结构的生活世界眦引，他认为西方资本主义农民的纽带之一。另外，水利还牵扯到农民与市场的危机不仅
在于制度层面的“系统整合”失调，还在的关系，以及乡村社会的性质。透过荆门水利中的于生活世界层面上的“社会整合”危机。因此，良好一些乱象，可以探讨当前基层治理陷入困境的根本社会秩序的维持，需要一套结构合理的制度，并且维机制。补充一句。下面选取的三个案例具有很强的持制度运行的抽象原则获得人们的认同。正如哈贝代表性，如果将这三个案例的人物、时间、地点等具马斯所言，“任何一种社会形态都要是由基本的组织体的因素换掉的话，就会发现在本次调查的6个
乡原则所决定的”【41，对这种原则的认同就构成了社会镇18个行政村中都有很多类似的案例o。秩序的正当性基础。受哈贝马斯对西方社会分析的案例一o：天旱无人情启发，本文认为近年来基层社会之所以呈现出秩序2009年，荆门市沈集镇刘集村7组因为抽水打混乱的局面，原因在于基层社会治理中的各种原则架造成轻伤的就有3起。其中l起的当事人双方是脱离农民的生活世界。或者在生活世界中呈现出结堂兄弟。这2户村民用集体的机台抽水后，都必
须构混乱，相互冲突、错位，导致基层治理实践中的各先将水从渠道放到同一口堰塘，然后才能用潜水泵种力量被消解，制度层面的东西被扭曲，失去对农民抽到田里。这年7月，先从机台抽水的l户还没有有效治理的能力。透过基层社会秩序乱象，我们可将堰塘里的水全部抽到田里的时候，另一户要求马以发现基层治理中的各项制度与机制仅仅停留在上开机抽水，被拒绝。因为从机台开机抽水到水流“纸面”，支撑制度的各种“理念”即抽象原则并没获进堰塘需要3个小时，而要等先放水的村民将堰
塘得农民的认同。农民仅仅是从个体利益出发。选择里的水抽完也还要一段时间。旱情紧急，还没有抽那些能够对自己有利的政策、法条、规则等，使各种水的村民心急如焚，两个堂兄弟不久就由争吵发展原则变成手段，形成了农民行为的策略化现象，导致到殴斗，并各自把自己的亲兄弟叫来助阵。村治调
保险分红
①笔者所在的研究团队一行26人参加了本次调查，部分调查成果呈现在名为<；中国农田水利调查——以沙洋县为倒)(60万字)的书中．预计该书将在20l O年6月出版，该书描述了当前荆门水利的混乱局面。并探讨了荆门水利走向困境的过程与原因。
o有兴趣的读者，有机会可以看看‘中国农田水利调查——以沙洋县为例’。
o本案例来自于陈涛在荆门市沈集镇刘集村的调查报告，参见(中国农田水利调查——以沙洋县为例>(未出版)。
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。桂华：中国基层社会治理的正当性危机
主任闻讯赶来，已经无法控制局势了，只好向派出所与人际关系而维持基层社会秩序构成了基层治理最报警，警察到村里后，才把局势控制下来。有村民重要的力量，传统的村庄精英。如地主、士绅等皆可说，像现在这个办法放水，吵架打架的太多了，就是以看作是这种力量的人格化表现。而现在当地的村村干部也是无法解决问题的。民经常说“现在大家都讲狠，不讲情面，有人明明不在每年的5q月份的用水季节。是农户间吵讲理，有人就是要横起来做坏事，就是没有人来说架、打架的高发期，农民说“每天、每个小组都会发理”①。农民讲狠就是“讲拳头”，“拳头硬，说话就能生”。有的是骂街，有的是打架，还有的人从外面请算数”。从“讲理”到“讲狠”，反映了基层社会治理规来具有黑社会性质的“混混”来对付本村其他的农则的变化。在传统的社会秩序中，理就是各种行事民。因为“抢水”而打架致残的事情常有发生，个别方式的依据，是维持秩序的抽象原则。现在“拳头”村庄还出现了因此而引发的“人命案件”。2003年税既是行事的方式，也构成了农民行事的依据。当传费改革之后，荆门地区农村不再以村组集体的形式统的“情理”在少数不讲道理只讲拳头的村民面前失组织农户统一解决水利问题，当地的水利陷人了混去效力的时候，“情理”就会逐渐从村民的视野中淡乱不堪的局面。去，以“情理”为基础的基层治理力量就失去了正当关于这样的事情，当地农村流行着一句口头禅性基础。“天旱无人情”。这句话有三层意思。首先，农民常案例二o：承包就是赌博说“水就是钱，水就是命，没有水就活不成”，这意味荆门市官趟镇罗祠村二组东和八组是一个用水着“天旱”是非常严重的事情，由此而引发“没有人情单位，2006年初由八组的功华承包灌溉用水。到了味”的吵架、打架的事情是很多的。其次，关于用水，六月初，两组公用的两个大堰就已见底，这时村民已农民之间是没有感
情可讲的。再次，既然“天旱无人付给了功华全年水费的八成，水已用完，又盼不到老情”能够作为一种口头禅在当地广为流传，说明当地天下雨，最重要的是功华不愿拿钱向漳河水库买水，的农民对上述现象是“习以为常”的，至少“天旱无人眼见着地里的稻秧越来越枯黄，功华开始萌生“跳情”可以作为一种解释性话语。能够让陷入用水冲突伞”(地方俗语，意即单方面放弃约定)。功华连续分中的农民保持一种较好的心理状况，当农户被牵扯别召集二组东和八组的村民开会商议，起初功华提到这类事件时，不会造成心理上的巨大“创伤”。。出年初商定的水费标准已超支，希望村民提高水费在客观层面上，水利将当地社会秩序的乱象呈标准，以便筹足向漳河水库买水的款项，这种提议立现出来。上述案例中，堂兄弟因为用水而大打出手，马遭到村民强烈的反对。村民认为，虽是大旱之年．反应了农民之间关系的疏远。按理说堂兄弟是很亲但到目前为止灌溉支出并不多。不可能没钱买水，这的，俗语说“血浓于水”，但现在却因为水而导致了种年景你功华还想大赚一笔，哪有这等好事?后来“血缘”关系失效。跳出案件本身来看，它反映了维的会议。功华干脆放言“跳伞”不干了，当场遭到村民持基层社会秩序的最重要的力量之一，即农民依靠的起攻之，双方都放出了狠话。血缘而建立的关系已经无法维系了。费孝通说“中数日之后，开始持续下暴雨，雨量之大以致在很国乡土社会的基层结构是一种我所谓的‘差序格多村庄出现了洪灾。还有半个月稻谷就要成熟了，局’，是一个‘一根根私人联系所构成的网络”【5】。今年的灌溉工作随这暴雨的到来可以说结束了。暴构成基层社会的基础则是血缘与姻缘关系，即人情。雨让功华后悔不已，要是再坚持几天就不必“跳伞”通过“天旱无人情”这句广为流传的口头禅可以看了，今年的承包费也到手了。想到自己大半年出，当前中国基层社会中的血缘
关系呈收缩状态，在的辛酸和付出，功华决定再次违背承诺，争圆承包上述案例中表现为堂兄弟之间的“陌生化”。社会结权，功华便来到支书的家里，随后又叫来二组东和八构的原子化，在村庄社会交往中，人情味变得越来越组的组长。大家同意继续让功华承包今年的灌溉。淡，人际关系呈现出理性化趋势。随着灌溉的结束，村民也不想再和功华计较，也没再在“皇权不下县”的传统社会中，依靠血缘结构开会讨论。
①参见袁松的报告，‘中国农田水利调查——以沙洋县为例>(未出版)第125页。
o本案例来自于罗义云在荆门市官趟镇罗祠村的调查报告。见‘中国农田水利调查——以抄洋县为例>(未出版)。
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中菩杌叫市至竞板学报2011年第l期
自1980年代中期以来，荆门地区就开始进行农表明了市场原则并没有被农民真正地接受。所以，田水利的市场化改革回。2002年，国家进行了全面承包者可以毫无顾忌地选择“跳伞”，而农民在无奈的水管体制改革，其基本思路是政府的进一步脱钩之余，也只能接受这种行为。正如一位农民所言“承与农
田水利全面市场化，在政策的推动下，部分水利包就是为了赚钱，如果不赚钱，他承包干什么”。承工程通过拍卖、租赁、转让、承包的形式与政府相脱包者与农户对于“承包”都持这种观点．即仅从是否离。水利工程单位逐步从政府下属的事业单位变成赚钱角度考虑承包关系。真正的市场化原则中的契了独立的市场主体，农户需要通过市场交易的方式约关系是超越于具体利益算计的，签订合同之后，承来解决用水问题。从逻辑上讲，水利工程单位与农包者与农户双方都要无条件地遵守的。户分别构成水利市场上的卖方与买方，通过市场这案例三o：“弱者”的武器一“无形之手”，双方达成需求与供给平衡，既能够2009年夏天，拾桥镇瓦庙村村民杨某想给自家
“盘活资产”，又能够照顾到“农民对商品的需求偏农田蓄水，就是把经过他家水田边的漳河水库干渠好”，实现公平与效率。但实践证明水利市场化实践挖深、拓宽，把两头堵住，中间留一个水泥管道放水，是失败的。这样只要漳河水库开闸，在水流过去之后就会有余不妨以承包中的“跳伞”行为为例来说明市场化水屯在自己拓宽和加深的大水坑里。显然，这种做机制失败的原因。农民常说“承包就像赌博”，这句法是违反《水法》的，镇派出所获知此事后决定对该话有两层意思。首先，本地农田水利主要是解决抗村民施以行政拘留10天的处罚，并要求其将渠道恢
旱问题的，与不可预期的天气因素联系在一起。对复原样。然而，这位村民刚刚被关进拘留所，他的妻于承包者而言，风调雨顺时，不需要出力就能够获得子就拿着一瓶农药去了镇政府。她在维稳办对分管承包费；而在天气不好时，承包者要想办法解决灌溉的副镇长哭着说：“我们一家老小就靠他于活，
你们问题，尤其是旱情严重时，承包者需要到大型水利设把他抓去，(他)要是有个三长两短我们也不用活了。施买水，有可能“入不敷出”。因此，“运气好的时候你们要是不把他放出来回家抗旱，我就在这里喝药就能够赚到钱，运气不好时就会赔本”。在调查中发”这件事情的结果是该村民第二天回家干活，并现，绝大部分的承包者都不会赔本。因为，尽管承包且他回家后颇有些得意地对邻居们说镇里不敢拿他者与农户间签订了合同，但是合同是难以执行的。怎样。而被改装为堰塘的渠道依然如故。对此。水利遇上了干旱年景，承包者需要付出较高的成本时，他站张站长无奈地说：“镇领导最怕的就是这个，万一们一般会以“跳伞”来要挟农户，要求提高承包费。处理不好出了问题，肯定是他的责任。上次机构配如果不能够达到承包者的要求，他们就真的会选择套改革的时候就有交通管理站的人喝药自杀(后来“跳伞”，“农户只能看着田里庄稼干死”。站在农户送医院抢救活了)，县长说，为什么别人那里都没出的角度，通过承包解决水利也是一场“赌博”，当承包就你这里出了问题?于是(交通管理站的人)就不下者能够履行合同时，生产就有了保障，而当承包者岗了，但也不用上班(因为这个部门已经撤掉，不撤“跳伞”时，农户也无可奈何。实际上，如果农户不是是不符合规定的)。现在出了事情领导要担责，如果先交钱后用水，而是“秋后算账”的话，农户也喜欢严格执法会引起一系列的问题来，烦不胜烦。因为“撒赖”，各种借口与承包者“扯皮”，导致大部分承这些原因，我们需要强硬时只敢吓唬，不敢真来。没包费难以牧起。有办法啊，中央政策太好，把农民都给惯坏了。”
市场中的交易者要具有两个特征：算计能力和沈集镇的一个副乡长告诉笔者说，“现在老百姓契约精神。
从上面的案例中可以发现承包者与农户最不怕的就是政府”。从积极的方面来看，农民从都具有算计个人利益的能力，但却缺乏基本的诚信。～怕官”变成“最不怕官”是社会进步的表现。但从维农户与承包者之间虽然具有契约关系，但正如农民持社会秩序的角度来看，这种“最不怕官”并不一定所言，合同这仅仅是纸面的东西”。姑且不论这种是好事。无论作为“守夜人”的政府，还是作为“父母“跳伞”带来的法律后果，像赌博一样的“承包”行为官”的政府，自上而下的国家治理是维持地方社会秩左右3d
①1985年国务院办公厅转发水利电力部‘关于改革水利工程管理体制和开展综合经营问题的报告>．确立水利工程市场化改革方向。
⑦本案例来自于裒松在荆门市拾桥镇瓦庙村的调查报告．见<；中国农田水利调查——以沙洋县为例》(未出版)。
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。桂华：中国基层社会治理的正当性危机
序的最重要的力量之一，当前，荆门水利上的混乱就层面，从社会主义计划经济逐步转变为社会主义市与基层政府治理能力下降有关。场经济；在社会层面，经过政府与社会关系的调整，在本例中，农
民违反法规破坏了渠道，派出所对“总体性社会”逐渐瓦解，而自主性的社会正逐步形其依法治理。却遭受了“弱者”的以死相逼，导致了治成[7】。这种多重分化可以区分为社会化、市场化与理的失败，最终破坏了整个渠系，影响当地的农业生法制化三种形态，接下来将从基层社会治理的角度产。无论从法律上讲，还是从整个灌区其他农户利来分析这种趋势所具有的影响。益角度讲，政府的行为都是合理合法的。但是，农民首先，通过社会化，农民告别了“祖荫”，个人利却逆向地约束了基层政府的治理实践。调查时还遇益不再服从于家族的利益，个人生命的意义也不再上了一个很“有趣”的“猫与老鼠”的事情，西荆河堤是从家族那里获得，社会化机制使得农民有机会形被农民刨堤种植庄稼，当地政府没有办法，乡镇水管成了独立的人格。当农民普遍地从“差序格局”的网站的人员只好“白天去踩点”，晚上骑着摩托车“偷偷络中“解放”出来，村庄的社会关联就会降低，农民的摸摸”跑到农户菜地里，拿除草剂对着菜喷，然后便认同与行动单位就会缩小，农民在村庄公共性事物是“落荒而逃”①。在这件事情中。违法违规的农户上无法达成共识，最终会改变村庄治理的面貌。变成了“猫”，而依法行政的政府却变成了“老鼠”，表尽管经历了社会化进程，但是当前的农民并没现了政府在基层治理中的尴尬处境。有形成独立健全的人格，在基层治理中表现为“无公在大量的“刁民”面前，政府又显得无力，既没有德的个人”【8J。费孝通说“中国的道德和法律。都因能力组织农民进行生产自救，也没有能力制止农户之得看所施的对象和‘自己’的关系而加以程度上的私分堰塘、毁坏渠道。大多数农户也希望政府能够伸缩”【5J。社会化进程打破农民通过私的关系建构在农田水利中发挥更多的作用，但是农户又缺乏对的社会网络，在农村社会中出现了“自己人”范围急政府的信任。农民除了会政府要好处，比如通
过剧收缩的现象，社会化的结果是农民从具有“公”的上访逼迫政府帮助打井之外，似乎又“不买政府的意义的网络中跳出来。与此同时，基于“维系着私人账”。因此，一方面是农户心急火燎地等着政府帮忙的道德”传统，农民的人格中不具有普遍性道德因解决灌溉问题，另一方面又是农民千方百计“刁难”素，农民自私自利的一面失去了人际网络的约束，被政府，企图获得好处。彻底地释放出来了。
新世纪以来的改革逐渐改变农民与国家的不对这种不健全的人格对基层社会治理造成以下几称关系。在赋予农民“公民权”的呼声与法制建设中，个方面的影响。首先，农民只关心自己的利益，荆门农民的权力与权利逐步提高。另外，基层政府机构流行着“共马瘦，共堰漏”这样一句口头禅，意指公共也正逐步完善，行政规则也在逐步确立。但当前基利益没有人关心。在传统的乡村社会中，农民可以层治理混乱局面表明，基层政府形式上的科层化加通过唾沫星子、舆论压力去制止那些贪占集体便宜强并代表真正意义的“国家政权建设”．农民与国家的人，也可以通过污名化、边缘化的方式去制裁这样之间的关系并没有从根本上得到改善。对于绝大多的人。现在这些方式都失效了。看到别人占集体便数渴望政府参与治水的农民来说，政府的治理就是宜时，农民普遍心态是，“又不是我一个人的，我犯不善治，而这种善治却无法实现，其根源在于各种条文着得罪他”。“平头百姓”说公道话不仅不会有什么没有被农民所内化并获得认同，即政府治理缺乏正效果，反而会得罪人，引发私人矛盾。那些为集体出当性基础。力的人，“不会获得一句赞美的话”，并且大多数村民
六个平行志愿填报技巧都会认为这样的行为比较愚蠢。总体而言，在原子
三、基层社会多重分化与正当性危机
化的基层社会中，传统的维持熟人社会秩序的一套
(一)基层社会多重分化规则正被村民所“遗忘”，村庄内生的治理力量失去
自从“政社合一”的人民公社解体之后，中国社了正当性基础。
会开始出现多重分化。在政治层面，中国结束了社其次，通过市场化过程，农民告别了传统的小农会主义政治全能体制，进入了后全能时代【6】；在经济耕作方式，通过打工改变了收入结构，并影响了农民
。本案例来自于刘燕舞在荆门市李市村的调查报告，参见‘中国农田水利调查——以沙洋县为例》(未出版)。
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