调整交通运输结构的思路及对策建议
调整交通运输结构的思路及对策建议
优化调整交通运输结构，促进“公转铁”对于打赢蓝天保卫战、打 好污染防治攻坚战，提高综合运输效率，降低物流成本，促进经济社 会发展意义重大。2021年以来，在国家一系列政策推动下，铁路货运 止跌回升，“公转铁”。短期看，行政手段能够起到积极作用，但长期 看，调整优化运输结构应充分利用市场机制和必要的行政手段引导市 场消费，使被动“公转铁”转变为自愿“公转铁”，营造良性市场竞争格 局。
一、我国交通运输结构总体情况
（一）我国交通运输结构现状
近年来，随着《中长期铁路网规划》《国家公路网规划》《全国民 用运输机场布局规划》及《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》 的实施，我国不同运输方式基础设施逐步完善，内部结构不断优化， 有效支撑了经济社会发展。但是，目前货运市场结构不合理，存在公 路对铁路的不合理替代现象，很多本应由铁路运输的大宗货物实际由 公路运输。从货运市场看，2013—2021年，公路、水运、民航、管道 的货运量分别增长了 28.6%、25.5%、3
1.7%和37.7%，而铁路只增长了 1.5%，其中，2014、2015和2021年三年铁路货运量出现负增长;铁路 货运量所占比重由2021年的9.7%降低到2021年的7.8%，公路货运 量所占比重由2021年的75.1%增加到2021年的76.8%。同期，公路、 水运、民航、管道的货运周转量分别增长了 27.8%、24.7%、54.1%和 51.6%，而^路出现负增长为1.2%，其中，2021年比上年降低5.6%， 2021年比上年降低13.7%铁路货运周转量所占比重由2021年的17.4% 降低到2021年的14.1%，公路货运周转量所占比重由2021年的33.2% 增加到2021年的34.8%。其中，铁路货运周转量所占比重低于与我国 货运需求特别比较相似的美国（2021年为39.8%）和俄罗斯（2021年 为 45.8%）。
（二）我国交通运输结构不合理的原因
1、不同运输方式基础设施衔接不畅通
在某些重要综合交通运输建设上，由于有关的运输方式各自为政、 缺乏协同，存在“连而不畅、邻而不接”的问题，跨方式运输衔接不畅。 不同运输方式之间缺乏协同还容易出现运力投放盲目和重复建设等 问题，进而导致各种运输方式之间的无序竞争，影响了运输市场效率。 例如，铁路、公路分别规划建设各自的集装箱基地，无法实现共享， 形成一定的资源
浪费。另外，部分铁路区域集疏运设施建设滞后，存 在最后“一公里”问题。部分港口和大型企业铁路专用线建设滞后，只 能采用公路长途运输或者公路短驳运输，增加了物流成本，降低了运 输效率。
2、    综合运输组织化的水平不高，多式联运发展滞后
2021年出京进京最新规定
由于我国不同运输方式之间运输标准及规则衔接不够、信息资源 共享不足，多式联运发展滞后。我国目前的物流企业大多数基本只提 供区段运输、单一运输方式运输，或者是作为联运代理人提供运输代 理服务，而缺乏能够提供综合运输服务的多式联运经营人，物流业专 业化水平和服务质量不高，严重影响了物流统一大市场建设。2021年 铁路集装箱运量（吨位）占铁路总运量比重为7.16%，远远低于美国 的49%、欧洲的20%。另外，2021年我国多式联运量为13.68亿吨， 仅占全社会货运量的2.9%。其中，沿海港口铁水联运比例仅为2%左 右，远低于发达国家的20%左右。
3、    铁路运价与公路运价倒挂
涉及铁路货运的收费主要包括铁路运输企业向用户提供货物装 卸短驳等货运辅助作业收取
的杂费，部分厂矿企业将自有铁路专用线 （也就是专用铁路）提供给其他用户共用的服务收费，铁路运输企业 及其他运营主体向用户提供专用线、自备货车等设施设备维修服务的 收费。2021年开始清理规范涉及铁路货物运输有关收费，其中一个 重点就是规范铁路运输企业收费。自2021年8月1日起，铁路部门 取消8项货运收费项目、合并3项杂费项目、下调一项计费标准。一 直以来，只算运价，铁路运输成本低于公路，但是加上杂费等其他相 关费用后，物流企业利用铁路的全部运输成本往往高于公路，主要问 题在于铁路部分收费项目设置不合理、部分收费标准偏高、超出正常 的作业成本，而公路运输“多、小、散、弱”的市场结构，导致公路运 输不同程度存在着车辆非法改装、超限超载以及过度竞争的问题，所 以造成铁路的运价和公路的运价倒挂，降低了铁路的比较优势。
4、铁路运输企业缺乏市场化内生动力
首先，路局运输市场主体地位不落实，铁路运输企业缺乏增收节 支、改善服务的内在动力和市场活力。其次，我国资源禀赋和产业布 局决定了大宗货物的中长途运输，往往要跨局完成全程运输，目前承 运人清算制度下，过路局没有积极性承接发送局承担的货物运量，直 接影响了发送局承揽货物积极性。再次，客货运市场价格逐步放开， 铁路企业的自主定价空间不断增大，但是价格对市场的灵敏度较低， 不能随时灵活反映市场供求变化。
二、调整交通运输结构取得的进展
2021年以来，在国家打赢蓝天保卫战、调整运输结构、增加铁路 货运量等一系列政策推动下，取得了以下效果。
（一）    铁路货运止跌回升，实现恢复性增长
2021年、2021年铁路货运量分别增长10.7%和9.1%，货运周转 量分别增长13.3%和6.9%，增速高于公路。2021年铁路货运量40.2亿 吨，货运周转量*****亿吨公里，货运周转量市场份额回升到19%。从 三年行动计划制订的预期指标看，要达到铁路货运量2021年比2021 年增长11亿吨的目标，2018—2021年的年均增长率要达到9.1%， 2021年要达到43.91亿吨。实际看，2021年上半年铁路完成货运量 16.35亿吨。
（二）    沿海港口大宗货物公转铁取得一定成效
2021年沿海主要港口疏港矿石运量完成3.11亿吨，同比增长 11.2%，其中，曹妃甸港、黄骅港两个港口的疏港矿石铁路运量分别同 比增长352.4%、65.2%。截至2021年9月底，潍坊港、烟台港、天津、 河北、山东、环渤海及长三角地区所有集疏港以及唐山港的煤炭主
要 由铁路运输，禁止港口接收柴油货车运输的集疏港煤炭。2021年底 前京津冀及周边、长三角地区沿海港口的矿石、钢铁、焦炭等大宗货 物全部改由铁路运输，禁止汽运集疏港。三年行动计划2021年目标 基本实现。
（三）    多式联运取得一定进展
2016—2021年一共公布了三批共70个多式联运示范工程项目。 2021年全国多式联运货运量完成13.68亿吨，2021年全国港口集装 箱铁水联运量完成451万标箱，同比增长近30%，7个主要集装箱铁 水联运港口完成铁水联运量382万标箱，同比增长近26%，其中，主 要港口铁水联运量用1年时间提前完成了三年行动计划要求的2021 年比2021年年均增长10%的目标。
（四）    城市绿配送开始实践
2021年6月，首趟“公转铁”进京建筑质料专列驶入大红门货场， 标志着此后北京将以进京建筑质料为突破口，构建，公转铁”运输布局， 淘汰公路运量、增加铁路运量。目前，唐山滦县至北京开通的进京建 材专列已经开通，未来随着逐步扩展到河北承德等其他建筑材料产地， 将减少大量的污染排放。
（五）    物流成本有所降低
社会物流总费用与GDP的比例从2021年的14.9%降低到2021 年的14.6%，但是2021年又回升到14.8%。通过分析，2021年这个指 标出现上升，主要是结构原因。社会物流总费用是由运输费用、仓储 费用和管理费用三部分组成。在国家大力调整交通运输结构、降低物 流成本的努力下，物流总费用占GDP比例上升，但运输费用占GDP 比重比2021年降低0.3个百分点，保管费用占GDP比重以及管理费 用占GDP比重都比2021年有所增加，主要是资金成本上升和人工成 本上升所致。
三、进一步调整交通运输结构存在的挑战
（一）靠现有措施增加铁路货运量的空间有限
2021年国家铁路货运量31.90亿吨，比上年增长9.1%，超额完 成任务。2021年，铁路货运高增长的势头开始下降。2021年上半年 铁路货运量完成16.35亿吨，同比增长5.6%，低于2021年同期增幅 7.5%。2021年上半年铁路货运量完成了全年任务的64.83%，而2021 年上半年没有完成全年任务的一半。2018—2021年的货运增长目标 实现难度会逐年递增，拓展运力的压力也会逐年加大。
（二）    短期运输成本增加
理论上讲，铁路运输比公路运输成本低。但是公转铁”实施后的 一定时期内，存在运输成本增加的现象。主要有以下几个原因:第一， 目前一些货源接收地和货源之间并没有实现铁路“全程”连通，并且有 些也不可能全程铁路连通，因此不可能实现铁路的“门到门”运输，需 要通过一端或两端的短驳运输来实现“门到门”，从而增加相应的装卸 费用，既抬高了相应的全程运输成本，也增加了时间成本;第二，我国 存在的公路铁路价格倒挂的问题在短期内还不能完全解决。因此，很 多企业从经济利益角度出发，更愿意选择公路运输。但是随着相应铁 路运输相关设施的完善以及公路货运乱象的治理，铁路公路的比价会 回到真实成本，倒挂现象也会解决。

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