美国实施金融制裁的主要方式及启示
美国实施金融制裁的主要方式及启示
近年来，美国利用其庞大的金融支付网络、先进的金融情报侦察手段，频频联合欧盟、日本等，利用金融手段向目标国家实施金融制裁。
一、美国实施金融制裁的主要方式
（一）收紧对被制裁国的美元供给
利用美元作为国际主要流通货币的地位，通过禁止第三国或国际金融组织与被制裁国进行货币兑换、限制美元出入被制裁国等，收紧被制裁国美元供给，从而减少被制裁国外汇储备，使其国内货币大幅贬值。例如，在对古巴长达40余年的贸易和金融制裁中，美国政府阻止国际货币基金组织和世界银行等国际金融组织对古巴提供任何贷款和金融支持，禁止外国银行向古巴输送美元；加强对美国公民前往古巴旅游及可能流入古巴的美元数量的限制。
（二）利用对美元支付清算体系的控制，停止为被制裁国提供支付结算服务
目前，美元支付清算主要通过美国联邦电子资金转账系统（FEDWIRE）和美国清算所同业
支付清算系统（CHIPS）2大主要大额支付清算系统进行。据国际清算银行统计，2007年，FEDWIRE处理支付业务额达671万亿美元，占主要国家和地区实时全额支付系统的21%；CHIPS为21个国家和地区的95家国际大型商业银行会员提供美元大额实时清算服务，2007年处理支付业务额达486万亿美元，占主要国家和地区实时全额支付系统的19%，占当年美元跨境清算总额的95%以上。美国一旦对目标国实施金融制裁，将停止为被制裁国银行提供美元跨境支付结算服务，中断相关联的银行业务往来，从而导致被制裁国银行无法办理海外汇款，信用急剧下滑直至被挤兑破产。
同时，美国还利用环球同业银行金融电讯协会（SWIFT），终止被制裁国跨境支付服务。截至2011年10月，SWIFT网络遍布全球209个国家的9700多家银行机构，为80多个国家和地区的实时支付清算系统提供支持。2012年，在美国对伊朗的金融制裁中，SWIFT就发挥了重要作用。3月17日，SWIFT宣布终止30家伊朗银行通过其网上交易系统实施跨境汇兑，致使当日美元对里亚尔黑市价再次逼近20000关口，伊朗合法的外汇交易基本陷入停顿。
（三）冻结被制裁国国外资产、主权投资基金和私有财产等
美国使用该手段的主要机构是外国资产管理办公室（OFAC）。OFAC依据制裁法案和总统令等，在美国管辖范围内实施交易管制和资产冻结。OFAC每周发布更新的《特列国外机构清单》，美国境内银行、信用社、保险公司、证券公司等金融机构甚至进出口商都必须对照清单严格审查下游客户，按照清单终止客户服务，并冻结客户账户，只收不付。在10个工作日内，银行须将资产冻结报告送交给OFAC。OFAC网站显示，2008-2011年，OFAC共冻结、罚没171笔款项，金额共计10.68亿美元。
（四）禁止金融机构为被制裁国提供金融服务，并对违反要求的金融机构实施处罚
美国《爱国法案》规定，一旦被金融犯罪执法网络（FinCEN）认为涉嫌金融犯罪，并被列入受制裁对象，所有受美国监管的金融机构必须终止与被制裁对象的业务往来，禁止相关金融机构为被制裁对象贸易提供金融便利，如提供融资、安排离岸金融服务以及提供中介、担保等服务，禁止向被制裁地区的人员提供保险、投资、中介及银行服务等。此外，美国还对涉嫌为被制裁国提供服务的金融机构实施严厉处罚（见表1）。
表1  美国制裁第三方国家金融机构情况
被处罚金融机构
关联对象
处罚
时间
与被制裁对象联系及所受处罚
瑞士联邦银行
古巴、利比亚、伊朗、塞尔维亚和黑山
2004.5
违反美国规定向被制裁国运送美钞，被美国处以1亿美元。
澳门汇业银行
朝鲜
2005.9
参与朝鲜客户、流通等支持恐怖主义活动，美国要求美国公司断绝与该银行的任何联系，导致澳门市面汇业银行出现挤提，短短2天被提走3亿澳门元，占汇业总存款额1/10，迫使澳门金管局接管汇业银行2年之久。
荷兰银行
伊朗、
叙利亚
2007.12
违反美国有关反法以及美国制裁伊朗和利比亚的相关措施，美国对荷兰银行处以8000万美元，最终导致荷兰银行被恶意收购。
苏格兰皇家银行
荷兰银行
2010.05
因“掩护”荷兰银行跟伊朗等国的非法美元交易，被罚5亿美元。
巴克莱银行
伊朗、
利比亚
2010.08
巴克莱银行曾与受到美国贸易制裁国家的企业客户开展交易。巴克莱银行同意支付2.98亿美元，以平息美国政府针对其展开的刑事调查。
（五）限制企业与被制裁国的贸易往来
例如，2012年1月12日，美国宣布制裁3家与伊朗有能源业务往来的外国公司，禁止这3家公司取得美国出口牌照、美国进出口财务安排以及美国国内任何一家金融机构1000万美元以上贷款。
二、美国金融制裁成功率较高
20世纪以来，美国实施金融制裁次数超过115次，覆盖20多个国家（见表2），对全球一半以上人口造成影响。彼得森国际经济研究所雷金纳德·琼斯高级研究员霍夫鲍尔在其主撰的《反思经济制裁3》一书中分析指出，20世纪以来，美国同时使用金融与进出口手段的成功率达40%，单独使用金融手段的成功率为35.8%，金融制裁成为美国制衡全球“聪明制裁”的重要手段。
表2  美国对部分国家实施金融制裁的措施及影响
伊朗vs美国预测结果
被制
裁国
美国金融
制裁方式
制裁时间
对被制裁国造成的影响
伊拉克
列入OFAC制裁国名单、冻结资产、停止美元支付、中断提供结算及金融服务
1990 -2003年
14年间伊拉克直接经济损失达2000亿美元。
苏丹
列入OFAC制裁国名单、停止美元支付、中断提供结算及金融服务
1993年至今
2012年，受制裁影响，苏丹外债总额高达380亿美元，所有对外债务推迟偿付。苏丹当局被迫出口6.5吨黄金换取3亿多美元。
利比亚
列入OFAC制裁国名单、阻断其对外支付体系
1992年至今
美国制裁使利比亚的经济元气大伤，每年损失在30亿美元以上。如，2010的损失占叙利亚GNP的7.76%，约50亿美元。
朝鲜
列入OFAC制裁国名单、掐断外汇来源、冻结海外资产、中断支付结算
2005年10月
8家在美公司资产总额约8000万美元被冻结。
古巴
列入OFAC制裁国名单
1961年至今
经济增长率每年下降1-2个百分点，截至2011年末，古巴官方测算近50年经济制裁造成的损失达9750亿美元。
伊朗
列入OFAC制裁国名单、阻断其对外贸易支付渠道
2006年至今
2012年，导致伊朗无法收取英荷壳牌石油公司近10亿美元的石油款项。
叙利亚
列入OFAC制裁国名单，禁止向叙进口原油及石油产品
2004年至今
仅2011年9月至2012年1月，损失已超过20亿美元。
三、相关启示
（一）加快人民币“走出去”步伐，构建海外资金汇划渠道
进一步扩大人民币与非美元货币的互换范围和金额，加快推进人民币成为能源、石化、黄金等方面的国际结算货币。同时，大力推进离岸金融中心建设，积极构建我国海外资金汇划渠道。
（二）推进外汇储备多元化，增强抵抗力
适当增加欧元、日元、黄金、特别提款权等在外汇储备中的比重，免受某一种或某几种货币牵制，全面增强抵抗货币风险的能力。
（三）加强地区合作，实施多元化防御战略
充分利用联合国、世界贸易组织、中国-东盟自由贸易区等跨国经济体或合作方式，健全全球性或区域制度框架下的多边合作机制。通过增进区域内经贸联系与交往，降低对少数国家的经济依存度。进一步联合更多发展中国家，建立发展中国家联合“反制裁”行动机制。
（四）合理利用金融制裁手段
在打击、、分裂势力等相关法律法规中增加金融制裁内容，使对外金融制裁成为合法的、重要的政策工具，充分维护我国权益。
（五）积极发挥保险作用
引导企业、银行在对外贸易、投资中及时关注相关国家制裁动向，通过海外投保规避风险，警惕受被制裁国牵连。同时，引导保险公司积极拓展海外保险和再保险业务，科学承接欧美保险公司退出被制裁国市场的“真空”领域。

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