「新·观点」⾮集中建设区规划编制管理体系研究——以《长春市空间规划
（2016—2035年）》为例
近年来，⽣态⽂明建设不断推进，国⼟空间规划的编制成为新时代的重要任务之⼀，规划的核⼼内容之⼀就是以“三区三线”为载体，整合协调各部门空间管控⼿段，绘制形成全域覆盖的⼀张蓝图。在此背景下，“⾮集中建设区”这⼀命题越来越受到业界⼈⼠的关注。⽂章尝试在梳理⾮集中建设区相关研究的基础上，明晰其规划管控要求和所⾯临的问题，并以《长春市空间规划(2016—2035 年)》为例，探索⾮集中建设区规划编制和管控体系的构建，建⽴与之相关的传导体系，并提出相关政策建议。
PART 01
新的背景与要求
国家要求构建国⼟空间规划体系
2013年⼗⼋届三中全会通过的《中共中央关于全⾯深化改⾰若⼲重⼤问题的决定》指出要“通过建⽴空间规划体系，划定⽣产、⽣活、⽣态空间开发管制界限，落实⽤途管制”。2015年9⽉国务院颁发的《⽣态⽂明体制改⾰总体⽅案》进
⼀步要求“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统⼀、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着⼒解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地⽅规划朝令⼣改等问题”。2017年⼗九⼤报告再次提出构建国⼟空间规划体系的要求。随着国家机构改⾰的完成，2019年⾃然资源部提出建⽴“五级三类” 的国⼟空间规划体系，要求 2019年完成省级国⼟空间规划编制，2020年底前完成市、县、镇各级国⼟空间规划编制⼯作，形成完整的国⼟空间规划体系。可见，国⼟空间规划的编制将成为改⾰后的重点⼯作之⼀。
国⼟空间规划编制要求在多规统筹协调的基础上，形成⼀本规划、⼀张蓝图。在空间上，将城市与乡村、建设⽤地与⾮建设⽤地同步纳⼊规划范畴，实现对⼭⽔林⽥湖草这⼀⽣命共同体的全域全要素管控。⽽这对于汇集了乡村地区及各类⾃然资源的⾮集中建设区⽆疑提出了新的规划要求和挑战。
⾮集中建设区的现状问题
(1) ⾮集中建设区在规划编制管理体系中长期缺位。
在改⾰开放以来我国城镇化快速发展的30年⾥，城市的发展以规模扩张为主，以总体规划为代表的法定规划体系也明显地表现出以中⼼城区为核⼼的特征，对于外围地区关注较少，⾮集中建设区长期被排除于规划区范围之外，仅在市域层⾯针对⽣态、城镇体系和重⼤基础设施等⽅⾯有所涉猎。
近年来，随着城市规模扩张与⼟地资源的⽭盾⽇益凸显，以深圳、上海为代表的⼤城市逐步展开了对于外围地区的管控，以⽣态控制线等形式希望遏制城市的⽆序蔓延，保育外围的绿⾊空间，但在操作过程中也遭遇了不同的困难和瓶颈，包括对于刚性控制的尺度如何把握，对于存量⽤地如何处理等，都在摸索与实践当中。
(2) ⾮集中建设区⾯⼴量⼤，管理主体众多。
在我国当前的⾏政体制下，⼤部分地市的⾏政区划范围涵盖了⼤量的⾮集中建设区，这些地区散布⼤量村镇，同时⾃然资源丰富，包含⼭⽔林⽥湖草等众多要素，这就导致了⼀⽅⾯⾮集中建设区的建设⾏为和需求更为多元，另⼀⽅⾯各要素分属环保、农业、⽔务等多个政府部门，交叉管理问题严重，“多规合⼀”⾯临的不仅是图⾯的合⼀，更是不同部门在规划要求、管理标准、操作流程等全⽅位的沟通和衔接。
PART 02
⾮集中建设区的长春市探索
2016年，作为全国9个试点省份之⼀，长春市展开了空间规划编制的技术路线和⽅法的探索。《长春市空间规划(2016—2035年)》在资源环境承载能⼒评价和国⼟空间开发适宜性评价的基础上，划定全
域“三区三线”，将全域划分为城镇、⽣态、农业3类空间，在3类空间内分别划定城镇开发边界、永久基本农⽥和⽣态保护红线3条控制线。⽬前长春市全域范围内3 类空间、6类分区的划定⼯作已经完成。对于长春市⽽⾔，在这⼀轮空间规划中⾮集中建设区的范围包含1.5万
范围内3 类空间、6类分区的划定⼯作已经完成。对于长春市⽽⾔，在这⼀轮空间规划中⾮集中建设区的范围包含1.5万平⽅公⾥的农业空间(其中永久基本农⽥为1.1万平⽅公⾥)、3547km² 的⽣态空间( 其中⽣态红线为605km²) 和353km²的城镇开发建设预留区，共1.9万平⽅公⾥，占市域⾯积的92.3％ (图2)。
基于上⽂所述的背景要求与瓶颈问题，虽然新⼀轮国⼟空间规划改⾰仍在进⾏之中，但“三区三线”的划定与整体空间格局应基本保持稳定。因此，本⽂基于已有的空间规划中“三区三线”的划定成果，针对长春市⾮集中建设区的规划编制与管控体系的建⽴展开初步探讨，试图为新⼀轮的规划改⾰给出可供借鉴和参考的建议。
构建体系，明确各层级不同任务
在市域层⾯完成“三区三线”划定⼯作的前提下，构建“市域—分区—单元”3个规划层次的规划编制体系，在“市—县—镇”三级的国⼟空间规划中都纳⼊⾮集中建设相关内容，并且明确各层级规划针对⾮集中建设区部分所承担的⾓⾊，并建⽴相应的管控框架和规划重点。本⽂将结合长春市九台区划分“三区
三线”的⼯作实践，深⼊论述规划体系中各层级对⾮集中建设区的管控策略。
(1) 市域层⾯：战略指引，底线管控。
在市级层⾯，以战略引导为主，重点划定并明确⽣态、农业、城镇3类空间的规模、⽐例结构、布局和调整转化的条件。除城镇开发建设区外，对3条红线形成的其余5 类分区，即⽣态保护红线区和⼀般⽣态区，永久基本农⽥保护区和⼀般农业区及城镇开发建设预留区，按照不同功能定位和重要程度，给出准⼊条件和指标要求，明确各类空间的中长期发展趋势及引导要求。底线管控⽅⾯则是重点确保国家与省级⽣态红线、城市周边基本农⽥等底线性内容的刚性落实，同时对其他指标进⾏分解和空间布局上的引导(图3)。
(2) 分区层⾯：分级分类，细化落实。
分区层⾯主要指县市级的国⼟空间规划。该层⾯规划的核⼼作⽤在于承上启下，落实市级层⾯要求，向下指导单元规划的精确管控。这⼀层⾯的管控⽅式与市级层⾯类似，仍是以分区管控为主，结合部分核⼼指标的落实。
⾸先，要在市级空间规划的基础上将“三区三线”进⼀步分区分类，做到空间政策的细化和落实；其次，对各类空间内的建设⾏为、⽣态⾏为和农业⾏为进⾏引导，进⽽明确各类分区可以做什么、不可以做
什么；最后，要将这些⾏为落实于指标管控，将各分区内的建设空间、林⽥湖草资源进⾏统筹平衡，给出各类分区的中长期调控⽬标(图4)。
将市级⽣态空间在分区层⾯进⼀步划分为⽣态红线区、⼆级红线区和⼀般⽣态区3 类空间：⽣态红线区原则上按禁⽌开发区要求实⾏严格管控，引导不合格的建设活动退出，明确减量任务，禁⽌新建区域性基础设施，推进⽣态修复⼯作；⼆级红线区同样需要严格控制建设活动，推动建设⽤地清退、⽣态修复和对各要素进⾏综合治理保护；⽽⼀般⽣态区以⽣态保育为主，引导现有与⽣态保护有冲突的建设活动逐步退出，禁⽌新增城镇建设，严格控制区域性基础设施的建设规模。
农业空间将再次分级分类为农业“两区”( 粮⾷⽣产功能区和重要农产品⽣产保护区)、基本农⽥集中区和⼀般农业区：依法落实农业“两区”，确保⽤途不变，并优先落实农业基础设施布局，加强农⽥⽔利设施建设；基本农⽥集中区要进⾏永久基本农⽥边界规模管控，明确并补划潜⼒区域，禁⽌不符合区域功能定位的各类⾮农开发建设活动；⽽⼀般农业区除保育外，可⿎励特⾊发展，准⼊园地、特⾊养殖、种植等。
⾄于城镇空间中的城镇开发建设预留区则不需要进⼀步分类，根据其现状建设⽤地情况进⾏分类处理：从“审批许可与否”与“城镇/ 乡村⽤地”两个维度对现状图斑进⾏梳理，总体分为近期拆减、逐步减控及保留提升三⼤类，并对每类⽤地提出处置策略(图5，图6)。
(3) 单元层⾯：图斑落实，⽤途管制。
单元层⾯的⾮集中建设区管控⽅式将从分区管控深化落实为⽤途管控，通过落实分区层⾯的线型和指标，结合⼟地利⽤规划的管控⽅式，⼒争实现全域空间⽤途管控。单元层⾯的国⼟空间规划是“多规合⼀”后真正落实指导实施的关键层⾯(图7)。
(图7)。
不同于市域、分区两个层⾯，在单元层⾯建议将空间按照⽤途进⼀步细分为耕地、林地、园地、草地、⽔域、设施农⽤地、公共服务设施⽤地、交通设施⽤地、采矿⽤地、商业及旅游设施⽤地、市政设施⽤地、农村居民点、产业⽤地及其他建设⽤地等。⾮集中建设区的具体⽤地分类⽅式会结合当地实际，在操作过程中有所不同(图8)。
针对分区层⾯的每⼀类空间，细化其中的⽤地⽐例，通过不同⽤途间的逐步调整，落实规划指标和意图，实现⽣态、农业、城镇3类空间更为合理的布局。例如，将城镇建设预留区内的基本农⽥调⾄基本农⽥集中区，提升⽣态空间中的林地、⽔域等⽣态⽤地⽐重，在⼀般农业区条件允许的情况下引⼊部分经营性⽤地，推动乡村产业振兴等(图9)。
纵向到底，建⽴有效的传导机制
(1) 通过分区指引、分镇指引向下建⽴传导机制。
长春分类信息强化每⼀层级规划对下位规划的管控和引导作⽤，通过编制分区指引、分镇指引的⽅式，明确下位规划的编制核⼼任务与指标，保障底线管控和战略引导内容的有效贯彻实施。
在各层级规划中，都按照战略任务、底线控制和⾏为引导的框架编制对下位规划的指引，针对下位各县市或单元给出规划任务书，如明确⼟地整治任务、分解落实⽣态底线、⽤地指标及耕地保有量等。在分区层⾯，需要落实⼀部分区级刚性管控内容，同时对单元层⾯规划给出编制任务书，分镇指引的格式与体例应与分区指引类似，保障市级核⼼指标逐步分解落实；⽽在单元层⾯的规划中，重点在于将上位规划中给出的核⼼指标进⾏落图管控，包括⾮集中建设区内的城镇建设⽤地、永久基本农⽥图斑和农居点边界等(图10)。
(2) 刚弹结合，运⽤多种⽅式进⾏管控。
在层级传导过程中，遵循刚性管控与弹性管理相结合的原则，针对重点要素实⾏刚性管控，⽽在⼀定区域内则以弹性管理为主。管控⽅式分为线性管控和指标管控两种，针对不同区域的管控要素进⾏刚性与弹性差异化处理。例如，线性管控要素分为不可动线型、有条件调整的线型、弹性指引的线型等不同强度；指标管控要素分为约束性指标和指引型指标。同时，预留⼀定量的机动指标及通道，为应对⾮集中建设区发展过程中的不确定性，在各层级规划中都应预留⼀定⽐例的建设⽤地、基本农⽥及
耕地保有量等，为规划期内可能落实的重⼤项⽬预留腾挪空间(图11)。
政策⽀撑，保障规划意图落实
(1)建⽴近远期结合、滚动修编机制。
国⼟空间规划的规划期限⽬前普遍设定为2035年，属于中长期规划。但在实际建设过程中，是不可能单纯依靠⼀个远景规划的框架处理问题的。因此，需要充分对接近期建设规划、控详规等近期规划，实现近远期结合。同时，在规划实施过程中需要结合⼀年⼀体检、五年⼀评估⼯作，实现滚动修编，提⾼规划的科学性和实⽤性，逐步实现规划⽬标。
(2) 建⽴开放型、协作式的规划编制和管理模式。
⾮集中建设区空间范围⼤，涉及利益主体多，保护与利⽤⽭盾巨⼤，要实现规划⽬标，需要展开上下互动、横向沟通的编制⼯作模式。⼀⽅⾯，需要建⽴从市到区再到镇街单元的沟通渠道，在规划编制过程中⼴泛听取地⽅意见，减少冲突与⽭盾；另⼀⽅⾯，需要关注横向各部门之间的协同努⼒，与⾃然资源、农林、环保、⽔利等多部门求同存异、建⽴跨部门协同⼯作机制才能够有效解决问题，最终实现“⼀张蓝图”指导操作。
(3) 建⽴⼟地管理政策体系。
随着规划编制管理体系的不断完善，城市规划的公共政策属性⽇益凸显，尤其对于⾮集中建设区，要平衡保护和发展的关系，必然要建⽴相应的“政策包”来保障规划的有效实施，包括城乡建设⽤地增减挂钩、开发权转移、指标异地使⽤、耕地占补平衡、⽣态补偿制度等。只有通过政策和程序上的合理设置，对利益主体的权益进⾏保障，通过技术论证和实践反馈制定相应的标准，才能实现对⾃然资源的有效统筹与保育。
践反馈制定相应的标准，才能实现对⾃然资源的有效统筹与保育。
PART 03
结语
本⽂在《长春市空间规划(2016—2035 年)》的基础上，针对⾮集中建设区进⾏了规划编制和管控体系的初步探索：⾸先，明确规划编制体系和各层级规划的核⼼任务；其次，构建由“市—区—单元”层层分解和落实的管控路径，实现顶层规划逐级传导；最后，建⽴相应的⼀系列政策⽀撑和运作体系，保障规划的合理实施。
需要指出的是，随着社会经济发展⽔平的不断提升，未来的⾮集中建设区⾯临的不仅仅是保护与管控，还将⾯临⼀系列的城镇居民休闲、消费需求，以及乡村振兴所带来的新的空间和政策需求，对于
不同发展阶段、不同地区的⾮集中建设区都需要在满⾜共性要求的前提，打造适合⾃⼰、个性化的管控体系。
本⽂仅是提出⾮集中建设区规划编制和管理的初步思路，未来随着国⼟空间规划体系的全⾯建⽴及各层级规划任务的逐步明晰，只有在实践过程中不断磨合和完善才能提炼出真正好⽤、管⽤的规划。
⽂章来源⼁规划师杂志
作者信息⼁李妍任皓雯
编辑排版⼁
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