论刑事附带民事公益诉讼的程序实现
论刑事附带民事公益诉讼的程序实现
*
高星阁内容提要：刑事附带民事公益诉讼的 刑事先决性 和 公益性 双重属性决定了其与一般附带民事诉讼和民事公益诉讼在程序构造上的不同㊂为了充分发挥刑事附带民事公益诉讼制度设置目的，应当在现有民事公益诉讼的基础上，适当扩大刑事附带民事公益诉讼受案范围，以实现对国家利益和社会公共利益的充分保护；并在管辖制度㊁人民检察院职能定位等程序启动层面，以及诉前㊁保全㊁调解以及证明标准的选择等程序运行层面，全方位地进行程序再造，使其制度功能得到充分发挥，进而从制度规范层面落实党的十九届四中全会提出的 拓展公益诉讼案件范围 的目标㊂
关键词：刑事附带民事公益诉讼 刑事附带民事诉讼 民事公益诉讼
中图分类号:D 925.2 文献标识码:A 文章编号:1009-5330(2021)03-0091-11作者简介：高星阁，法学博士，西南政法大学法学院讲师㊁西南政法大学博士后(重庆 401120
)㊂一、问题之提出
针对因刑事犯罪行为所造成的损害赔偿纠纷，我国目前的立法和司法实践，采取的是刑事附带民事诉讼的模式予以解决㊂一般来讲，刑事附带民事诉讼模式主要解决的是刑事案件的受害人因人身㊁财产关系
受到损害时的私益救济，但是，当刑事犯罪行为对国家财产㊁集体财产或者社会公共利益造成损失时，是否可以通过刑事附带民事诉讼的途径予以救济呢?对此,‘刑事诉讼法“第
101条明确规定:
如果是国家财产㊁集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼㊂ 1979年‘
刑事诉讼法“①为了与传统因刑事犯罪所造成的私益损害所提起的一般刑事附带民事诉讼相区别，并突出对国家㊁集体等公共利益的保护，该条又被称为刑事附带民事公益诉讼，或者公益性的刑事附带民事诉讼㊂即是指刑事案件被告人的犯罪行为，给国家㊁集体或者社会公共利益造成损害，在对被告人提起刑事诉讼的过程中，由法律授权的国家机关或者组织，代表国家㊁集体以及社会公共利益向人民法院提起附带民事诉讼，要求相关民事主体承担损害
赔偿责任的诉讼活动㊂②我国2017年新修订的‘
民事诉讼法“针对人民检察院提起民事公益诉讼，一方面明确了人民检察院在民事公益诉讼中的原告主体资格，另一方面就证据收集㊁证明责任分配
等程序事项作出了原则性规定㊂③但是，刑事附带民事公益诉讼始于2018年3月2日
两高 ‘关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释“(以下简称 两高解释 )施行后㊂ 两高解释 第
20条首次提出:
人民检察院对破坏生态环境和资源保护㊁食品药品安全侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由
人民法院同一审判组织审理㊂
附带民事公益诉讼基于其所具有的公益性特点，区别于以保护私益㊃
19㊃*①
②③本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目 全面依法治国视域下司法行政职能定位及作用发挥问题研究 (20J Z D 021)的阶段性成果㊂1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议审议通过了新中国历史上首部‘
刑事诉讼法“，其第53条明确规定:
如果是国家财产㊁集体财产受到损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼㊂ 19
97年‘刑事诉讼法“修订之时将此条予以保留㊂夏黎阳㊁符尔加:‘公益性刑事附带民事诉讼制度研究“,‘人民检察“2013年第16期㊂参见‘中华人民共和国民事诉讼法“第55条第2款之规定㊂
为主的一般附带民事诉讼自不待言，但是附带民事公益诉讼基于其 刑事附带 之属性又具有与民事诉讼法所规定的民事公益诉讼不同之特点：第一，刑事附带民事公益诉讼具有双重属性，一方面以刑事诉讼的存在为前提，另一方面又具有不同于刑事诉讼的，可以适用调解㊁和解等民事性质,
应当视为一种特别的民事诉讼;
①第二，附带民事公益诉讼在审判过程中不仅要依据刑事法律，同时还需要依据相关民事法律之规定，但根据相关司法解释的规定，民事法律的适用具有补充性㊂
②基于刑事附带民事公益诉讼所具有的上述特点，必然决定了其在审理过程中不同于普通民事公益诉讼的程序特点㊂遗憾的是，现有立法及司法解释缺乏对刑事附带民事公益诉讼程序运作的具体规
定，导致在司法实践中存在混乱，其制度效果难以得到充分发挥㊂
③最高人民检察院检察长张军2019年在十三届全国人大二次会议上作最高人民检察院工作报告中明确指出
落实以人民为中心，探索中国特公益诉讼检察之路 ㊂党的十九届四中全会公报更是明确指出 拓展公益诉讼案件范
围
㊂刑事附带民事公益诉讼既以保护国家㊁集体等公共利益为目标，又属于人民检察院职责范围，为了实现对公共利益的优先和充分保护，拓展公益诉讼在刑事诉讼领域的适用，探索中国特检察公益诉讼的未来图景，对刑事附带民事公益诉讼进行程序再造，以实现其制度功能的最大化，则是现阶段立法和司法实践的亟需㊂二、刑事附带民事公益诉讼受案范围的统合
(一)现有法律及司法解释中对受案范围规定的错位前文已述，刑事附带民事公益诉讼在 两高解释 第20条被首次明确提起，根据该规定，刑事附带民事公益诉讼的受案范围为 对于破坏生态环境和资源保护㊁食品药品安全领域侵害众多消
费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为㊂ 该条规定以2017年修改后的‘
民事诉讼法“第55条第2款有关监察机关提起公益诉讼的规定作为基础㊂④而根据2018年修订的‘刑事诉讼法“第101条第2款规定:
如果国家财产㊁集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼㊂ 并且
在 刑诉法解释 第142条进一步予以明确㊂
⑤从文义解释的角度出发,‘刑事诉讼法“第101条与‘民事诉讼法“第55条及 两高解释 第20条有关检察机关提起附带民事公益诉讼的共同点在于，检察机关均是以与生态环境保护㊁食品安全等特定社会公共利益的保护作为诉讼客体而提起民事诉讼，但是在案件范围等方面两者的差异部分远大于其重合部分㊂‘刑事诉讼法“中规定的刑事附带民事公益诉讼其受案范围直接明示为 国家财产与集体财产 受到侵犯的情形；而‘民事诉讼法“及 两高解释 中将刑事附带民事公益诉讼的受案范围局限在 环境污染㊁食品安全㊁消费者权益保护等特定案件 所涉及到的社会公共利益保护范畴㊂显而易见，前者的范围远远大于后者㊂检察机关提起附带民事诉讼，主要目的在于维护国家以及集体的利
㊃
29㊃新疆社会科学 2021年第3期
①②③④⑤陈丽军:‘论人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼“,‘河北科技师范学院学报“2018年第1期㊂
陈光中:‘刑事诉讼法“第5版，北京：北京大学出版社,2013年，第244页㊂
韩静茹:‘公益诉讼领域民事检察权的运行现状及优化路径“,‘当代法学“2020年第1期㊂‘中华人民共和国民事诉讼法“第55条: 对污染环境㊁侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机
关和有关组织可以向人民法院提起诉讼㊂人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护㊁食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼㊂前款规定的机关或者组织提起诉讼的,
人民检察院可以支持起诉㊂
关于适用‘中华人民共和国刑事诉讼法“的解释第142条:
国家财产㊁集体财产遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理㊂人民检察院提起附带民事诉讼的，应当列为附带民事诉讼原告人㊂被告人非法占有㊁处置国家财产㊁集体财产的，依照本解
释第一百三十九条的规定处理㊂
益，而国家以及集体利益的背后体现的是社会公共利益，公共利益没有大小之分，任何侵犯都是不
被准许和不能容忍的㊂
①因此，刑诉法和民诉法中有关检察机关提起附带民事公益诉讼规定的错位，一方面将具有共同本质
的公益诉讼与刑事附带民事公益诉讼相割裂，另一方面造成了司法适用上的困惑和混乱，不利于公益诉讼的功能价值的最大化发挥㊂
(二)刑事附带民事公益诉讼受案范围的扩张从检察权能在运作过程中的 公益属性 考量，检察机关无论是提起民事公益诉讼还是刑事附带民事公益诉讼均以此为出发点，两种看似不同的程序类型最终指向共同的价值基础，即维护具体的公共利益㊂基于共同的价值目标，在目前刑事附带民事公益诉讼和‘民事诉讼法“中规定的公益诉讼并未实现统合的情形下，为了实现检察机关提起公益诉讼的统一和规范化适用，在受案范围层面实现两者的对接就显得至关重要㊂从现行法律规范出发，刑事附带民事公益诉讼作为公益诉讼的类型之一，如果能够实现现行‘刑事诉讼法“第101条第2款与‘民事诉讼法“第55条第2款有关受案范围之间的衔接对应，那么刑事附带民事公益诉讼将会在民事法律层面拥有全新的立足之
处，而不再仅仅局限于1979年‘
刑事诉讼法“立法以来所沿袭至今的立法框架㊂②具体来讲，由于刑诉法规定的刑事附带民事公益诉讼比民诉法规定的公益诉讼在受案范围上更为宽泛，如果在民诉法中明确检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的规定，那么民事公益诉讼在具体适用中，检察机关提起的附带民事公益诉讼就会有更大的制度适用空间，而不再仅仅局限于两者之间的立法交叉㊂在此基础上，还有学者建议应当深入拓展刑事附带民事公益诉讼的保护范围：刑事诉讼法中将刑事附带民事公益诉讼的保护范围仅仅局限于 国家财产㊁集体财产遭受损失 的情形，而司法实践证
明此保护范围过于狭窄，不能充分满足实践的需要㊂应当将 国家财产 扩大解释为 国家利益
，并在此基础上增加对 社会公共利益 的保护，在此基础上还要明确其损害赔偿的范围等㊂
③笔者深以为然㊂因此，建议在‘民事诉讼法“第55条有关公益诉讼④的基础上增加一款:
人民检察院在公诉活动中发现因被告人的行为致使国家利益或者社会公共利益遭受损失的，可以向人民法院提
起附带民事公益诉讼㊂
三、刑事附带民事公益诉讼的程序启动
(一)刑事附带民事公益诉讼案件的管辖人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件的管辖明确规定在 两高解释 第20条第2款，即由审理刑事案件的人民法院管辖㊂按照刑事诉讼法中有关管辖的规定，刑事案件一般由犯罪所在
地人民法院管辖，如果被告居住地更适合管辖，也可以由被告人住所地人民法院管辖㊂
⑤民事公益诉讼案件的管辖根据 民事诉讼法解释 第285条确定，即由侵权行为地或者被告住所地人民
法院管辖㊂针对刑事附带民事公益诉讼案件的管辖连接点来讲，犯罪地往往也是侵权行为地，刑事案件被告人居住地一般也是民事诉讼法中规定的被告住所地㊂因此，从管辖连接点的一致性考量，从地
㊃
39㊃论刑事附带民事公益诉讼的程序实现
①②③④⑤黄忠顺:‘论公益诉讼和私益诉讼的融合  兼论中国特团体诉讼制度的构建“,‘法学家“2015年第1期㊂
张袁㊁赵锡元:‘民事公益诉讼与公益性刑事附带民事诉讼的关系“,‘法制博览“2018年第10期㊂
尹吉:‘刑事附带民事公益诉讼案件的法律适用“,‘人民检察“2018年第10期㊂
‘中华人民共和国民事诉讼法“第55条: 对污染环境㊁侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼㊂人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护㊁食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼㊂前款规定的机关或者组织提起诉讼的,
人民检察院可以支持起诉㊂
‘中华人民共和国刑事诉讼法“第25条:
刑事案件由犯罪地的人民法院管辖㊂如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院管辖㊂
域管辖的角度，附带民事公益诉讼与民事诉讼法中规定的民事公益诉讼具有高度一致性，出现管辖冲突和竞合的可能性较低㊂
但是，从级别管辖的角度审视，刑事附带民事公益诉讼与民事公益诉讼案件的管辖出现了错位，由此可能导致在适用中出现混乱㊂‘民事诉讼法“修改引入的民事公益诉讼㊂根据 民事诉讼法解释 第285条之规定，一般是由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖㊂而根据 两高解释 第20条之规定，刑事附带民事公益诉讼是由犯罪地或者被告人居住地基层人民法院管辖，这样就造成了刑事附带民事公益诉讼和民事公益诉讼在级别管辖上的错位，进而可能导致在司法实践中由于级别管辖的不一致，本质上均为民事公益诉讼的刑事附带民事公益诉讼当事人与一般民事公益诉讼案件的当事人在审级利益上出现了偏差，最终有可能影响到当事人整个诉讼权利的平等保护㊂
从立法意旨考量，立法之所以将公益诉讼案件交由中级人民法院管辖，其主要原因在于公益诉讼案件涉及社会公共利益，往往涉及人数较多，审理程序复杂，审理执行难度大，社会关注度高,
人民检察院是我国的
且目前尚在探索阶段，因此由中级人民法院管辖更为妥当㊂
①刑事附带民事公益诉讼案件根据刑诉法相关规定由基层人民法院管辖，是否损害了当事人追求高一级审判组织裁判的审级利益?笔者对此持否定态度㊂第一，从民事公益诉讼管辖的立法目的考量，交由中级人民法院管辖的出发点还在于公益诉讼作为我国民事审判体系中新增加的诉讼类型，其影响力较大却没有成熟的审判经验可资借鉴，交由中级人民法院管辖以体现慎重，且通过高层级的人民法院审理积累探索出成熟的审判经验以便推广㊂2015年1月7日起施行的‘
关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释“第5条第2款规定了如果公益诉讼案件确有必要交由基层人民法院审理，经高级人民法院批准则可㊂可见，民事公益诉讼也开始了由基层人民法院审理的有益探索，由于经济社会的快速发展，区域经济日益发展和活跃，民事公益诉讼由基层人民法院审理也逐渐成为必然㊂因此，从长远来讲，刑事附带民事公益诉讼由基层人民法院管辖是符合民事公益诉讼的长远发展趋势的；第二，刑事附带民事公益诉讼不同于一般民事公益诉讼的主要特点即在于其是以刑事诉讼的存在作为前提㊂因此，由审理刑事案件的基层人民法院一并管辖附带提起的民事公益诉讼，不仅便于人民法院更好地查明事实作出裁判，以节省司法资源提升司法效率，而且能够避免裁判不一致情形的出现，维护司法审判的权威㊂因此，刑事附带民事公益诉讼由负责刑事案件审判的基层人民法院管辖是存在合理性的㊂但是基于现行民诉法和刑诉法中关于管辖权规定的错位，为了维护民事公益诉讼程序的统一适用，可以通过在民诉法有关公益诉讼案件管辖的相关条款中增加刑事附带民事公益诉讼案件管辖的除外条款予以统合，从长远来讲，民事公益诉讼案件管辖的统一适用则是趋势㊂
(二)刑事附带民事公益诉讼中人民检察院的职能定位
2017年修改后的‘民事诉讼法“增加了有关民事公益诉讼的规定之后，人民检察院有权提起民事公益诉讼已经明确，但是根据民事诉讼法及其司法解释的相关规定，人民检察院在民事公益诉
讼的启动上处于断后性㊁补充性的地位㊂②针对刑事附带民事公益诉讼，根据‘刑事诉讼法解释“
第142条之规定:
国家财产㊁集体财产遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理㊂
似乎可见，人民检察院在刑事附带民事公益诉讼的提起上，和民事公益诉讼相似，均处于补充性的地位㊂但是根据 两高解释 第20条之规定，人民检察院对于生态环境保护㊁食品药品安全等领域侵害社会公共利益的案件，具备当然的提起附带民事公益诉讼的权利，此时似乎并没有补充性的地位㊂那么，人民检察院在刑事附带民事公益诉讼
㊃
49㊃新疆社会科学 2021年第3期
①②沈德咏:‘民事诉讼法司法解释理解与适用“(下)，北京：人民法院出版社,2015年，第757页㊂
陈丽军:‘论人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼“㊂
中到底该如何定位呢在笔者看来，人民检察院作为我国司法机关的重要组成部分，代表国家行使宪法赋予的法律监督权，保护国家法律统一㊁正确实施，对国家利益和社会公共利益的维护是其当
然的职责所在㊂
①因此人民检察院应该是刑事附带民事公益诉讼的当然提起主体㊂一方面，前文已叙, 国家财产㊁集体财产遭受损失 这一附带民事公益诉讼的受案范围过窄，不利于国家㊁社会公共利益的保护，应当予以修正㊂人民检察院在公诉活动中发现国家和社会公共利益受损，当然具有对此予以保护的法定职责，因此，在刑事附带民事公益诉讼的提起上应当主动履行职责，不应当处于补充性的地位㊂另一方面，基于 国家㊁集体财产受损，受损单位未提起诉讼 这一前提认定人民检察院的补充性地位从逻辑上讲也不周延㊂因为将 国家㊁集体财产 扩大解释为 国家利益和社会公共利益 之后，并不是所有的国家利益和社会公共利益均有明确的受损单位，或者其受损单位远不止一家㊂因此，应当明确，在刑事附带民事公益诉讼中人民检察院在程序启动上的主导地位㊂同时，为了实现与‘民事诉讼法“中有关人民检察院在公益诉讼启动职能上的一致，在刑事附带民事公益诉讼中，应当明确人民检察院作为程序意义上诉讼担当人的地位，其只具有参与诉讼程序的权利，一旦有明确的受损害单位主张作为正当当事人参与
诉讼，人民检察院应当及时让渡相关
权利，这样有助于实现刑事附带民事公益诉讼实体权利和程序权利的相统一㊂
②此外，针对人民检察院在刑事附带民事公益诉讼中的称谓问题,‘刑事诉讼法解释“第142条
将其明确为 附带民事诉讼原告人 的称谓㊂有观点认为, 原告人 的称谓更多地出现在平等主体之间权利义务关系争议的诉讼之中，人民检察院以同样的称谓出现在刑事附带民事公益诉讼中显
然不妥㊂③刑事附带民事公益诉讼不同于一般的以私益保护为主的附带民事诉讼，其维护的是国家利益和社会公共利益，不具有可处分性㊂如果明确了人民检察院的 原告人 地位，那么其将被赋
予民事诉讼法中的一项重要权利
处分权，如此一来，将与国家和社会公共利益不具有可处分性的价值观念相背离，这既违背了处分权的内在要求，也不利于对国家利益和社会公共利益的保护㊂对此，笔者建议可以参考 两高解释 第4条之规定，将人民检察院定位为 公益诉讼起诉人 的
身份，这样一方面能够更好体现人民检察院的 公益属性
，另一方面也能避免矛盾立法现象的存在㊂
④(三)人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼的条件
根据 两高解释 第13条之规定，人民检察院提起民事公益诉讼须满足三个条件：第一，存
在损害社会公共利益的行为；第二，依法公告期满；第三，法律规定的机关和有关组织不提起诉
讼㊂⑤有关 依法公告期满 这一条件，下文会专门论述㊂另两个条件中：第一，对有损害社会公共利益行为的发生的规定㊂刑事附带民事公益诉讼在现行‘刑事诉讼法“框架下针对的是国家㊁集体财产受损，主要是国家利益受损的情况，似乎不包含社会公共利益㊂但是根据 两高解释 第20条之规定，针对因破坏生态环境㊁食品药品安全等侵害社会公共利益的刑事犯罪活动，人民检察院可以提起刑事附带民事公益诉讼㊂一方面，根据上述条文的体系
㊃59㊃论刑事附带民事公益诉讼的程序实现
①②③④⑤肖建国:‘民事公益诉讼的基本模式研究  以中㊁美㊁德三国为中心的比较法考察“,‘中国法学“2007
年第5期㊂刘为波:‘刑事附带民事诉讼制度修改内容的理解与适用“,‘人民检察“2013年第7期㊂
刘艺:‘检察公益诉讼的诉权迷思与理论重构“,‘当代法学“2021年第1期㊂
黄忠顺:‘中国民事公益诉讼年度观察报告(2016)“,‘当代法学“2017年第6期㊂
具体参见㊁最高人民检察院‘关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释“第13条之规定: 人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护㊁食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损
害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日㊂公告期满，法律规定的机关和有
关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼㊂

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