超⼤城市疫情防控的实践经验——建⽴更加⾼效的突发公共卫⽣事件应急管理
体系
导读
“新发地”新冠肺炎疫情暴发后，北京市迅速响应，以最短的时间、最有效的防控⽅式将此次疫情狙击在了暴发“萌芽期”，体现了强⼤的突发公共卫⽣事件应对能⼒。应急管理制度建设、各级部门快速反应、分级精准防控措施、医疗和检测技术⽀撑、以及⼴泛的全民动员，是打赢本次疫情防控阻击战的重要基础。作为⼤国⾸都和超⼤城市，北京市有责任以最⾼的防控标准为全国城市树⽴典范，引领建⽴更加⾼效的突发公共卫⽣事件应急管理体系，持续推进城市治理体系和治理能⼒现代化进程。
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关键词
“新发地”疫情精准防控⼤国⾸都公共卫⽣应急管理
2020年6⽉， “新发地”新冠肺炎疫情暴发后，北京市迅速响应，以最短的时间、最有效的防控⽅式迅速控制住了疫情的蔓延。⾃6⽉11⽇第1例“新发地”确诊病例被发现到7⽉6⽇⽆新增报告确诊病例，此次“新发地”疫情共历经26天，累计确诊病例335例。在疫情防控过程中，应急管理制度建设、各级部门快速反应、分级精准防控措施、医疗和检测技术⽀撑以及⼴泛的全民动员，是打赢疫情防控阻击战的重要基础，为保障⾸都安全作出了突出贡献。
作为⼤国⾸都，北京市在新时代担当新的历史使命，需战胜前⾏道路上的各种艰难险阻，以“⾸善”标准和实际⾏动回答好“建设⼀个什么样的⾸都，怎样建设⾸都”的重要⼀题。作为超⼤城市和全球城市，北京市2019年末常住⼈⼝达到2153.6万，其超⼤⼈⼝规模、超⾼⼈⼝密度与超强⼈员流动性为疫情防控⼯作增加了诸多难度，使其⾯临着更加严峻的疫情防控形势。⾯对突发疫情，⾸都北京有责任以最⾼的防控标准为全国城市树⽴典范，引领建⽴更加⾼效的突发公共卫⽣应急管理体系，并持续推进城市治理现代化进程。
全球突发公共卫⽣事件不断出现，超⼤城市往往成为疫情重灾区
近百年来，全球突发公共卫⽣事件不断出现。全球经历了数次⼤型的传染病疫情，例如，1918年西班⽛流感、1957年亚洲流感、2003年⾮典型肺炎（SARS）、2009年甲型H1N1流感、2014年脊髓灰质炎疫情、2014年西⾮埃博拉疫情、2015-2016年寨卡疫情、2018年刚果（⾦）埃博拉疫情等，其中五
次被世界卫⽣组织列为“国际公共卫⽣紧急事件”。2020年1⽉30⽇，本次新冠肺炎疫情也被列⼊“国际公共卫⽣紧急事件”。截⾄北京时间8⽉18⽇6时，全球累计确诊新冠肺炎病例超过2100万例，累计死亡病例超过77万例。
随着国际化与城市化的深⼊推进、交通⽅式的发展和⽇益⼴泛的⼤规模⼈⼝流动，重⼤突发公共卫⽣事件的跨域传播风险进⼀步扩⼤，其管制与防控⼯作也变得极其复杂。正如德国著名社会学家乌尔⾥希·贝克（Ulrich Beck）提出风险社会的概念所指出的那样，随着创新的加快，科学技术⽇益渗透到社会⽣活的⽅⽅⾯⾯，在促进现代社会发展的同时，技术变⾰也带来了不可预见的负⾯影响，极⼤地增加了现代社会的不确定性。随着⼈类活动频率的提⾼、活动范围的扩⼤，⼈类的决策与⾏动对社会的影响⼒⼤⼤增强，⼈为的不确定性主导了社会风险。⽽技术的进步与交往的增加也使得风险的影响⽇益全球化，现代社会⾯临着众多的不确定性因素，层出不穷的风险极其复杂，难以管控。
由于现代社会风险具有⾼度的复杂性、⼴泛的危害性，因此，在全球化时代下，建⽴风险治理的国际合作机制将成为有效管控各种社会风险的重要⽅式。在此次疫情中，⾼密度的航空⽹络和⼤量的国际间⼈员往来让新冠病毒瞬间传播扩散到世界各地，许多⼈⼝众多、国际交往活跃的超⼤城市沦陷为了疫情暴发的重灾区。为了减少疫情给社会经济发展带来的损失，各个国家和地区都在试图切断国际间的⼈员往来，封锁疫情暴发的主要城市。然⽽，此次疫情并不会终⽌全球化和国际⼤都市化的时代进程，在未来很长⼀段时间内，全球化依然是各国经济摆脱疫情影响、早⽇恢复经济增长的必由之路。
如北京这样的⼈⼝规模⼤、密度⾼、流动性与集聚性强的超⼤城市，往往容易成为疫情重灾区。这主要是因为，⼀⽅⾯⼈⼝⾼度集中的超⼤城市经济⾼度发展，社会⾼度开放，城市发展所⾯临的不确定性和未知风险空前复杂，可能⾯临的风险呈现出密集性、流动性和叠加性的特征，⼀旦暴发传染疾病其传播性和破坏性将更⼤。另⼀⽅⾯，随着超⼤城市向全球城市发展，伴随深度全球化⽽来的是社会风险和新兴系统性风险也将⾸先在超⼤城市传导，因此，超⼤城市治理⾯临更⼤挑战。
这⼀点从⼀些超⼤城市应对疫情的表现上就可以看出：美国第⼀⼤城市纽约市成为了疫情重灾区。⼈⼝的⾼度集聚，尤其贫困⼈⼝在公租房和地铁的聚集导致了病毒的快速传播。巴西是全球新冠肺炎疫情第⼆严重的国家，其最⼤城市圣保罗市也是疫情最严重的地区。疫情发⽣后，圣保罗市政府部门在“保健康”还是“保经济”之间犹豫不决，缺乏统⼀协调，民众居家隔离程度并不理想，导致疫情快速传播。
超⼤城市作为国际交流的中⼼，已经⽇益成为引领世界政治、经济、⽂化发展的⼤都会。在推进全球治理现代化的进程中，超⼤城市是促进地区间开放式协作、重新推动世界经济增长、实现社会公平的主要载体。以⾸都北京为例，北京
在“新发地”疫情防控过程中积累了许多经验，在病毒检测技术研发等⽅⾯也取得了突破性进展，因此应当积极推进与国际社会的合作与经验分享，进⼀步完善城市治理体系，并在推动城市治理现代化⽅⾯充分发挥⼤国⾸都的典范和引领作⽤。
“新发地”疫情防控体现了北京强⼤的突发公共卫⽣事件应对能⼒
北京市“新发地”疫情防控⼯作体现了⾸都强⼤的突发公共卫⽣事件应急响应能⼒，通过采取有序且有效的各项防控措施，将确诊病例峰值定格在发现⾸例确诊病例后的三天内。2020年6⽉11⽇，北京市发现第1例“新发地”新冠肺炎疫情确诊病例。6⽉13⽇和14⽇，新增确诊病例数达到峰值，每⽇均新增36例。此后新增病例数量持续下降，但在6⽉20⽇⾄26⽇之间出现震荡反弹，26⽇达到反弹峰值17例。6⽉26⽇后，“新发地”疫情确诊病例逐⽇下降，直到7⽉5⽇新增1例后，北京市已经连续多天再未发现“新发地”关联新增病例。可以说，北京市以最短的时间、最有效的防控⽅式将此次“新发地”疫情狙击在了暴发的“萌芽期”，充分体现了⼤国⾸都应对突发公共卫⽣事件的能⼒与担当。西安疫情源头在哪
从北京市“新发地”疫情防控实践来看，应急管理制度建设、各级部门的快速反应、分级精准防控措施、医疗和检测技术⽀撑以及全民动员的社会氛围，为打赢这场疫情防控阻击战提供了重要⽀撑，也为保障⾸都安全作出了突出贡献。
⾸先，应急管理体系建设为防控⼯作提供了必要的制度⽀撑。新冠肺炎疫情暴发以来，北京市迅速成⽴新冠肺炎疫情防控⼯作领导⼩组，由市委书记任组长，建⽴了⾼效的决策协调机制。信息共享⽅⾯，及时建⽴疫情防控信息发布制度以及京津冀三地信息共享机制；监测预警⽅⾯，加快构建以哨点医院为单位的多病种综合监测⽹络和症状监测⽹络；物资保障⽅⾯，健全统⼀的应急物资保障体系，
重视提⾼应急⽣产保障能⼒。《加强⾸都公共卫⽣应急管理体系建设三年⾏动计划（2020-2022年）》还将推进公共卫⽣应急管理体系建设情况纳⼊各级政府部门考核指标，进⼀步完善了公共卫⽣安全监督问责机制。
其次，快速反应是疫情防控的⾸要环节。“新发地”疫情暴发后，北京市、区各级政府单位迅速反应。6⽉11⽇，当即对⾸例确诊患者的密切接触者采取⽆遗漏的隔离观察，并对患者近期所活动过的区域及全市的发热门诊进⾏了严密的管理和排查。12⽇，北京市开启对确诊病例活动区域的环境采样检测，以患者密切接触者为起点启动核酸检测程序。同时，对全市范围内各农贸市场、⼤型超市进⾏排查，锁定“新发地”为疫情核⼼“震中”，对“新发地”从业⼈员进⾏全⾯核酸检测排查。北京市教育⼯委、市教委启动应急预案，暂停原定6⽉15⽇的⼩学⼀、⼆、三年级的返校复课，以及校外培训等线下课程。13⽇，丰台区启动战时机制，成⽴抗疫现场指挥中⼼，对“新发地”周边社区进⾏封闭管制。15⽇，北京市社区抗疫⼯作进⼊战时状态，全部社区采取“三级应急响应、⼆级防控措施、⼀级⼯作状态”，安排专门⼈员对社区出⼊⼝进⾏24⼩时轮流值守。
再次，分级精准防控体系增加了防控⼯作的针对性和有效性。⼀⽅⾯，及时调整地区风险等级，落实分级防控体系。6⽉13⽇，北京市对西城区⽉坛街道、丰台区西罗园街道、花乡街道、房⼭区长阳镇等地区调整了风险等级，调整范围精确到街道，实现了疫情的分级精准防控。另⼀⽅⾯，以“新发地”为中⼼，对周边的社区、市场、餐饮场所等进⾏精准检测和全⾯排查，超过7000个社区、⼗万名社区⼯作
者投⼊到抗疫⼯作前线。13⽇开始，北京市对曾经到往过新发地⼈员进⾏全⾯流调、溯源、检测、排查，全市范围内累计排查与“新发地”有接触的⼈员近20万⼈，对“新发地”近8000名相关⼈员进⾏了集中医学隔离观察。截⾄17⽇，北京市实现了中⾼风险地区常住居民六类⼈员应检尽检。此外，京津冀区域内⼈员流动频繁，区域联防联控⼯作也⾄关重要。北京市结合区域疫情态势、⼈⼝流动和通勤流动等因素，对京津冀地区以区县为单元实⾏分区分级精准防控，有效防⽌了疫情在区域内进⼀步扩散。
最后，医疗救治与核酸检测能⼒提升为疫情防控提供了必要的技术⽀撑。医疗救治能⼒建设⽅⾯，北京市集中优质资源确保危重症病例救治，为每⼀例危重病例制定最优的救治⽅案。细化分类救治体系，在重症监护病房和普通病房之间设置重症过渡病房，灵活应对患者出现的随机情况，提⾼救治效率；对所有疑似病例实⾏单⼈单间收治，避免交叉感染，及时采⽤专家会诊机制对疑似病例进⾏鉴别诊断。坚持中西医并重，引⼊中医专家⾻⼲⼒量，实⾏中西医双主任查房制度，轻型和普通型患者以中医为主。核酸检测能⼒建设⽅⾯，截⾄6⽉17⽇，北京市累计完成核酸检测35.6万⼈次，实现中⾼风险地区常住居民六类⼈员应检尽检。到7⽉3⽇，全市具备核酸检测能⼒的机构达到175所。北京经济技术开发区最新发明的检测试剂盒获准上市，最快⼀⼩时可以获得检测结果。⼤兴区体育中⼼综合馆内，“⽕眼”实验室扩建，从原有的9个⽓膜仓增加⾄16个⽓膜仓，⽇均检测能⼒提升⾄10万份。
特别值得⼀提的是，全民动员的社会氛围为防控⼯作巩固了众基础。⾷品保障⽅⾯，北京市在疫情期间加⼤⾷品安全
特别值得⼀提的是，全民动员的社会氛围为防控⼯作巩固了众基础。⾷品保障⽅⾯，北京市在疫情期间加⼤⾷品安全的检查⼒度，保证市民⽣活必须品的正常供应，切实保障⽼百姓的菜篮⼦安全。6⽉13⽇，丰台区通过设置临时封闭式的果蔬露天交易区，做到“⼈⼈测温、车车消毒、佩戴⼝罩、有序限流”，最⼤⼒度地保障⾸都居民的⽇常果蔬安全供应。⽣活服务⽅⾯，北京市加强了对公共区域的消毒⼯作，对美容美发等⽣活服务⾏业从业⼈员进⾏核酸检测，保证居民⽇常⽣活的健康安全。做好市场的保供稳价⼯作，良好地履⾏对市场的监管责任，使得疫情期间未发⽣商品的囤积居奇⾏为。13⽇起，国家⼤剧院、雍和宫等公共场所、景点景区相继对公众暂停开放，随后暂停⼀切室内⽂化娱乐场所活动。18⽇起，对交通出⾏进⾏严密周到的限流管控，地⾯公交满载率不超过90%、轨道交通满载率不超过80%，暂停巡游车、⽹约车、顺风车出京运营。这些举措不仅保障了⼈民众的安全⽣活，同时调动了全民参与抗疫的积极性。
由此可见，北京市“新发地”疫情防控实践，充分体现了⼤国⾸都对突发公共卫⽣事件的强⼤应对能⼒。应急管理体系建设是制度⽀撑，健全的公共卫⽣应急管理组织架、沟通渠道与保障机制为防控⼯作提供了政策⽀持；政府部门的快速反应是⾸要环节，从发现疫情问题开始，迅速调度，及时锁定了疫情源头；分级精准防控体系是有效⼿段，对⾼危险街道进⾏严密管控，对密切接触者进⾏全⽅位追踪，有助于以最短时间摸清传染链条；医疗救治与核酸检测能⼒是技术⽀撑，坚持中西医并重，集中优质医疗资源确保危重症病例救治，同时借助现代技术⼿段，提升医疗机构的核酸检测能⼒；全民参与的
社会氛围是众基础，有效的众动员能够调动全民参与抗疫的积极性，切实保障⼈民⽣活与⽣命安全。疫情期间，北京市政府做到了疫情动态全⾯透明，疫情信息传递及时，稳定了⼤众⼼理，使抗疫⼯作得到了众的理解和⽀持。
呼唤建⽴更加⾼效的突发公共卫⽣事件应急管理体系
北京市“新发地”疫情防控⼯作取得了显著成效，通过各⽅努⼒将疫情置于可控范围内，保障了⼴⼤⼈民众的⽣命健康安全。在此次疫情防控狙击战中，北京市已经表现出了强⼤的突发公共卫⽣事件应对能⼒，但作为⼤国⾸都和超⼤城市，有责任以最⾼的防控标准为全国城市树⽴典范，进⼀步完善重⼤公共卫⽣疫情的防控体制机制，引领建⽴更加⾼效的突发公共卫⽣事件应急管理体系，持续推进城市治理体系和治理能⼒现代化进程。
⼀要建⽴健全沟通顺畅、部门协调的政府治理体系。政府及时响应是疫情防控的⾸要关键环节，这不仅对政府部门的判断⼒与灵敏性提出了较⾼要求，也依赖于各级政府、不同部门之间的协调配合。针对仍然存在的部门各⾃为政、部门分割现象，应重视突发公共卫⽣应急管理中的部门协调问题。纵向上，形成市、区、乡镇街道三级政府联动机制，实现信息互通、资源共享与统筹协调；横向上，明确公共卫⽣应急管理所涉不同部门的权责范围，建⽴健全部门间的协作互动机制，形成通畅⾼效的沟通互联渠道。
⼆要完善公共卫⽣应急管理能⼒建设。北京市⼈⼝众多、优质公共卫⽣资源分布集中，给城市公共卫⽣安全带来了⼀定的挑战，亟待进⼀步完善公共卫⽣资源配置，巩固提升公共卫⽣应急管理能⼒。⼀⽅⾯，要继续提升公共卫⽣⽀出占财政⽀出的⽐重，推动市内医疗资源尤其优质医疗资源向近远郊区疏解转移，提⾼发热门诊、全科、专科医疗空间可达性。另⼀⽅⾯，加强⽣活必需品、医⽤防护物资和设备战略采购和储备，增加可在应急状态时转为集中医学隔离观察点、⽅舱医院或后备救济救灾场所的公共建筑数量和开敞空间，建⽴市域和区域⼀体化的公共卫⽣应急体系，提⾼城市公共卫⽣安全韧性⽔平。
三要提⾼分级防控与精准调控举措的实施效⼒。分级防控是根据突发公共卫⽣事件的严峻性，对不同地区采取差异化的管控⼿段，能够提⾼应急管理的有效性与针对性，将突发事件对社会经济的冲击降到最低。精准调控则意味着以街道、社区等微观尺度精准实施各项应急管理举措，避免了“⼤⽽全、⼀⼑切”的应急措施给公共卫⽣安全带来更⼤的隐患。⾯对突发公共卫⽣危机，基于历史疾病预防经验的流⾏病监管⼗分必要，隔离等典型的常规遏制策略被证明是最有效的防控⼿段，有助于及时追溯疫情传染源与传染链。
四要不断提升医疗与检测技术⽔平。现代科技⼿段尤其是信息化⼿段能够为公共卫⽣应急管理提供必要的技术⽀持，提升医疗诊治与病原检测效率。在医疗技术提升上，⼀⽅⾯要积极探索信息技术特别是⼈⼯智能在临床诊疗上的应⽤；另⼀⽅⾯，要不断提⾼医疗队伍⼈才素质，完善各级医疗机构的设
施设备配给，注重中西医结合，充分发扬传统中医药对于传染性疾病诊治的独特作⽤，积极开展中西医合作诊疗。在检测技术和疫苗研制上，积极借助⾼校、科研院所的技术研究⼒量，不断提⾼公共卫⽣相关检测和技术⽔平，为早期排查、病毒溯源、疫苗研制等疫情防控⼯作提供更加强⼤的技术⽀撑。
五要建⽴公共卫⽣应急管理区域合作和国际合作机制。⾯对全球化背景下的风险社会，建⽴公共卫⽣风险治理的区域合作与国际合作机制⼗分必要，⼤城市是促进地区间开放协作、推动世界经济增长、实现社会公平的重要载体。既要重视区域应急体系合作机制建设，建⽴通畅的地区沟通渠道与信息共享机制，共同抵御突发公共卫⽣风险；⼜要在应急管理体系中把与国际有关部门的交流合作考虑进来，积极推进与国际社会的经验分享，由国际组织、全球社会和社区构成的社会⽹络是公共卫⽣应急管理中不可或缺的组成部分。
（作者为北京⼤学⾸都发展研究院院长、北京⼤学⾸都⾼端智库⾸席专家；北京⼤学政府管理学院杨艺、孙瑀、朱婷对本⽂亦有贡献）
参考⽂献（上滑查看全部）
①Beck U. Risk Society: Towards a New Modernity[M]. London, England: Sage Publications, 1992.
②Giddens A. Risk and Responsibility[J]. Modern Law Review, 1999, 62(1): 1-10.
③赵宏波、魏甲晨、王爽等：《⼤城市新冠肺炎疫情风险评估与精准防控对策——以郑州市为例》，《经济地理》, 2020年第4期。
④薛澜、朱琴：《危机管理的国际借鉴：以美国突发公共卫⽣事件应对体系为例》，《中国⾏政管理》，2003年第8期。
⑤Creighton Connolly, Roger Keil, S. Harris Ali. Extended urbanization and the spatialities of infectious disease: Demographic change, infrastructure and governance[J]. Urban Studies, 2020, (3): 1-19.
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