城市是区域经济发展格局中最具活力和潜力的核心区域，已成为国家参与全球竞争与分工的主要载体。城市的高质量有序发展和功能互补，可以形成更强的集聚经济效应和正外部性。a 城市概念从“十一五”时期开始出现在中央政府工作文件中，“十二五”和“十三五”规划、《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》以及2015年中央城市工作会议都提出将城市作为中国城市化的主体形态，2020年“十四五”规划建议又提出“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市带动作用，建设现代化都市圈”。当前，国际形势呈现逆全球化态势，世界经济深度调整，我国经济要实现“双循环”新格局，必须依托城市的高质量发展来提高经济的总体效率。本文将对“十三五”时期中国城市发展成效及发展面临的主要问题进行分析，再进一步探讨“十四五”时期中国城市高质量发展的思路及相关发展策略。
一、中国城市发展现状及“十三五”城市发展评价
城市是国家经济发展战略的核心区域，按“十三五”规划批准的19个城市的人口、经济、土地面积测算，b 中国城市以26%的土地面积承载了全国83%的人口，创造了87%的GDP ，是人口、
*本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“中国城市协同度测算及协同发展障碍的实证研究”（16YJC630055）的阶段性成果。
作者简介 李文静，华东理工大学社会与公共管理学院讲师（上海，200237）。
a 张学良、
李培鑫、李丽霞：《政府合作、市场整合与城市经济绩效——基于长三角城市经济协调会的实证检验》，《经济学（季刊）》2017年第4期。
b 有规划的城市（
或经济区）范围参考各城市和经济区规划；无规划的城市范围参考方创琳、鲍超、马海涛：《2016中国城市发展报告》，北京：科学出版社，2016年，第55页
。
2021年第1期
李文静
[摘 要] “十三五”期间，中国城市呈现人口占全国比重持续增长、创新产出高速增长、人流和物流联系持续增加、污染排放大幅减少的“三增一减”趋势，基本上实现了“紧凑集约、高效绿发展”的城市发展目标。但中国城市还面临着国际形势严峻、城市资源错配、中西部城市培育成本巨大、城
市空间半径过大、中心城市辐射力量不足等问题。“十四五”期间，应顺应客观经济规律，分类、分层发展中国城市，优先发展城市圈，继续走紧凑、绿的高质量发展道路，主要策略包括增强城市的空间紧凑度、提升成熟型城市的创新能力和创新效率、以城市圈或城市为载体推动生产要素市场化改革、鼓励流动人口向城市流动和落户并允许其以宅基地指标换取相应的城市福利、使建设用地指标等生产资料与人口流动方向相匹配、确定官方的城市圈和城市界定标准并做好城市统计等。
[关键词] 城市 高质量发展 “十四五”
〔中图分类号〕F120.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2021）01-0090-07
“十四五”时期中国城市高质量发展的思路与策略
*
企业和经济活动的集中区域。“十三五”期间，经济活动向城市集聚所带来的规模经济、匹配效应与学习效应成为中国经济发展的巨大动力。
（一）规划先行
在“十二五”和“十三五”期间，中共中央、国务院密集出台了14个城市或经济区发展规划。在“十三五”规划中涉及的19个城市当中，国务院批复的城市（湾区）建设规划10个，国务院批复的经济区建设规划3个，国务院批复的跨省域发展规划1个，只有辽中南、山西中部、滇中、宁夏沿黄、天山北坡5个城市还未有国家级规划。城市作为城市发展的高级形态，受到中央政府空前重视，成为中国经济空间发展的主要形态。
（二）城市经济总量持续增加
“十三五”期间，城市经济总量持续增长，成为中国经济发展的战略核心。相比“十二五”时期，成熟型、发展型和形成型城市的GDP 均有大幅增长。a 从比例来看，8个发展型城市与3个成熟型城市的经济总量基本相当，而处于形成期的城市经济总量依然偏小。从投资来看，发展型城市固定资产投资占比最大，几乎占到全国一半。
（三）城市人口持续集聚，人口分布更紧凑集约
三种类型的城市人口都呈现持续增长的态势，但不同城市人口增速不同。成熟型城市仍是人口的主要流入地，人口占比增长1%，发展型城市人口占比增长0.7%，而形成型城市人口占比只增长0.1%。从行政区人口密度来看，成熟型城市是发展型城市的2.3倍，是形成型城市的4.2倍。b
a 本文将中国城市划分为三个层级。第一层：成熟型（3个）：长三角城市、珠三角城市、京津冀城市；第二层：发展型（8个）：辽中南城市、哈长城市、山东半岛城市、关中城市、中原城市、海峡西岸城市、长江中游城市、成渝城市；第三层：形成型（8个）：北部湾城市、晋中城市、呼包鄂榆城市、兰西城市、黔中城市、滇中城市、宁夏沿黄城市、天山北坡城市。参见张学良、刘乃全：《2016中国区域经济发展报告——长江经济带建设与中国城市发展》，上海：人民出版社，2016年，第2页。
b 黄征学：
《城市界定的标准研究》，《经济问题探索》2014年第8期。年份数量文件名称
20112《海峡西岸经济区发展规划》《山东半岛蓝经济区发展规划》
20121《黔中经济区发展规划》
三八节的祝福语大全20152《京津冀协同发展规划纲要》《长江中游城市发展规划》
20163《长三角城市发展规划》《哈长城市发展规划》《中原地区城市发展规划》
20172《北部湾城市发展规划》《成渝城市发展规划》
20183《呼包鄂榆城市发展规划》《兰西城市发展规划》《关中平原城市发展规划》
2019
1
《粤港澳大湾区发展规划纲要》
表1 各年中央批准的城市或经济发展规划
表2 中国各类型城市年平均经济指标
凯子城市类
型时期GDP （10亿元）GDP 占
比（%）人均GDP （元）人均GDP/全国固定资产投资（10亿元）固定资产
投资占比（%）财政收入占比（%）成熟型“十二五”2342439.767786 1.561194528.844.7“十三五”3227038.888076 1.491731828.347.8发展型“十二五”2643944.847858 1.12013948.637.1“十三五”3450341.4573200.972912547.535.5形成型
“十二五”48058.155674 1.2835798.67.2“十三五”
6292
7.6
66849
1.13
5101
8.3
6.8
call me baby歌词注：本文数据来源均为CEIC 。表格中各指标均为年均值，由于目前只能收集到2016—2018年数据，所以“十三五”期间数据为这三年数据平均，下同。
总体来看，城市土地利用集约度提高，人口分布呈现集中态势。
（四）创新产出快速增长
区域经济技术创新主要集聚在以城市化经济为主的大型城市，成熟型城市在这方面占比有绝对优势。从创新投入和创新产出指标来看，三大成熟型城市占到全国的半数以上，投入产出效率也高于全国平均水平。
（五）城市内和城市间的人流、物流联系愈发紧密
“十三五”期间，中国高速铁路进入快速建设期，高铁通车总里程占世界比重超过2/3，a 已形成“四纵四横”的主骨架，并向“八纵八横”主骨架方向迈进。城市公路面积累计增长27%，路网密度的提高进一步加强了城市内的人流和物流联系。“十四五”规划建议中提出“完善综合运输大通道、综合交通枢纽和物流网络，加快城市和都市圈轨道交通网络化”，未来城市圈和城市内的时间距离将进一步缩短。
（六）城市污染排放大幅度降低
a 盛来运：
《稳中上台阶 进中增福祉——〈2019年统计公报〉评读》，国家统计局网站：v/tjsj/sjjd/202002/t20200228_1728918.html ，2020年2月28日。
表3 中国各类型城市年平均人口与人口密度指标
城市类型时期人口（万人）人口占比（%）
行政区人口密度（人
/平方公里）
商品房销售面积占
比（%）
成熟型“十二五”3603126.584928.5 “十三五”3815527.589927.8 发展型“十二五”6357146.737448.8 “十三五”6583647.438549.9 形成型
“十二五”101527.52048.8 “十三五”
10555
7.6
213
8.8
表4 “十三五”期间三大成熟型城市工业企业研发占全国比重（%）
注：根据《中国统计年鉴》
各年数据测算。京津冀数据为三省市之和，长三角数据为沪苏浙三省市之和，珠三角为广东省数据。因此，长三角数据有所低估，珠三角数据有所高估。
城市创新投入
创新产出R&D 人员
全时当量
R&D 经费
R&D 项目数
专利申请数
发明专利有效发明专利数
京津冀年均占比 6.8 7.5 7.1 6.2 6.5 7.9 长三角年均占比31.9 28.4 34.6 30.9 26.2 25.4 珠三角年均占比17.8 15.7 15.6 23.3 26.2 30.6 年均占比合计
56.5
51.6
57.3
60.4
58.9
63.9
表5 中国各类型城市工业三废排放平均指标
城市
类型
时期
工业固体废物综合利用率(%)
工业二氧化硫排放（千吨）工业废水排放（百万吨）人均二氧化硫排放(千克/人）人均工业废水排放（吨/人）
单位GDP 二氧化硫排放(千克/万元）
单位GDP 工业废水排放(吨/万元）
成熟型“十二五”86.8 1116.4 2251.4 8.8 18.5 1.5 2.7 “十三五”86.2 365.8 1585.8 2.7 12.3 0.4 1.4 发展型“十二五”83.3 957.2 2073.0 11.8 21.1 1.8 3.0 “十三五”82.3 317.5 1494.6 3.7 14.0 0.6 1.8 形成型
“十二五”83.4 605.0 984.5 13.6 21.1 2.0 2.9 “十三五”
80.6
214.5
719.8
4.8
15.3
0.7
1.8
“十三五”时期，城市工业三废排放量大幅降低。成熟型、发展型和形成型城市工业废气排放比“十二五”时期分别降低67%、67%和65%，高于全国63%的平均水平；工业废水排放量分别降低30%、28%和27%；工业固体废物综合利用率基本保持不变。城市越成熟，工业三废排放量下降越快。同时，由于规模经济和同效应，产业和人口集聚使人均和单位GDP 排污量降低，越是成熟的城市，人均污染物和单位GDP 污染物排放量越低。
二、中国城市发展面临的主要问题
（一）成熟型城市与世界级城市之间仍存在一定差距，人口挤出导致竞争力后备力量不足国际城市之间的较量首先是国际城市之间的较量。中国城市虽然在过去若干年已经取得长足进步，但与世界一线城市仍有一定差距。在AT Kearney 公司2020年发布的《全球城市指数报告》中，纽约、伦敦、巴黎、东京分列前4名，北京和上海分列第5名和第12名，广州和深圳分列第63和75名。中国城市
普遍在商业活动和人力资本两个维度上得分较高，但在信息交流和政治事务上得分较低。a 从高科技人才来看，在GTCI 2020年公布的全球人才竞争力指数榜单中，香港、上海、北京、杭州、南京、深圳、广州分别位列第6、32、35、67、75、78和97名，主要是在吸引人才和职业及技术技能两个指标排名落后。b 同时，北京、上海的常住人口近两年均有不同程度下降，可能是城市生活成本太高产生的人口挤出效应。此外，人口老龄化逐渐严重对中国整体创新能力和消费水平将产生负面影响。
（二）城市建设用地增长快于人口增长，城市之间存在一定程度的资源错配
桌面图标无法删除“十三五”期间，城市建设用地面积增速仍快于人口增速，特别是基础设施建设用地增加迅速。从结构上看，人口增长最多的成熟型城市获得的新增建设用地数量最少，人口增长最少的发展型城市建设用地则增长最多。人口增长与建设用地增长不匹配导致成熟型城市人地矛盾更为突出，房价居高不下，企业用地成本不断攀升，城市竞争力下降。
（三）部分中西部城市面临巨大培育成本
培育中西部地区城市需要在资金和土地指标的投放上对中西部地区倾斜。前文已述，建设用地指标的投放明显偏向发展型城市和形成型城市，并且发展型城市和形成型城市在基础设施建设和固定资产投资上增速快于成熟型城市。但在地均产出和固定资产投资效益上，发展型城市和形成型城市却远低于成熟型城市。
（四）城市不断扩容，空间半径过大，城市内部的协调难度增大，首位城市辐射力量不足自从中央提出将城市作为城市发展的主要形态以来，中国城市空间范围不断扩张。如长江中游城市由原来的武汉城市、长株潭城市、环鄱阳湖城市合并而来，面积最大，达31.7万平方公里，人口占全国9.45%，GDP 仅占全国9.22%，人均GDP 尚未超过全国平均水平。中原城市也有类似情况。
a Kearney ：
《2020年全球城市综合排名报告》，中文互联网数据资讯网：www.199it/archives/1165493.html ，2020年12月6日。
b 德科：
《德科集团发布2020年〈全球人才竞争力指数〉》，美通社网站：www.prnasia/story/272376-1.shtml ，2020年2月12日。
表6 中国各类型城市平均人口增长及建设用地增长
城市类型时期人口（万人）
人口增加（%）
建设用地面积（平
方公里）
建设用地面积增加
（%）
成熟型“十二五”36031-13810- “十三五”38155 5.9 148857.78 发展型“十二五”63571- 15704- “十三五”65836 3.6 1898220.87 形成型
“十二五”10152- 3824- “十三五”
10555
4.0
4593
20.11
张学良（2019）认为城市包含的城市越多，特别是跨省城市越多，城市协调的困难也越大，城市间的合作会因发展意愿不统一、成本分担和利益分享机制不完善等问题而流于形式。a 在国务院批准的10个城市规划中，多数都跨越了3个省份，跨越省份最多的中原城市横跨了5个省。城市半径过大带来的另一个显著问题就是部分城市首位城市经济辐射力量不足。日本城市圈要求首位城市经济占比超过1/3，b 方创琳等（2016）也认为城市首位城市经济占比应为45%以上，c 但我国多数城市达不到这一门槛。例如，中原城市首位城市郑州人口只占整个城市人口的6%，长江中游城市首位城市人口只占整个城市人口的9%，辐射力度非常有限。
三、“十四五”期间中国城市高质量协调发展的思路
“十四五”规划建议提出“支持城市化地区高效集聚经济和人口”“推进以人为核心的新型城镇化”。从城市层面来看，城市应分类、分层发展，并继续走绿、紧凑的发展道路。
（一）顺应客观经济规律，城市分类发展
城市是城市发展到高级阶段的空间组织形态，高密度和人流、物流的密集交换是其主要特征。我国地域范围辽阔，不同城市发展状态差异较大，应分类制定其发展目标。
1.继续助推成熟型城市发展壮大，成为更高层次的世界级城市。“十四五”规划建议中提出“推进京
津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，打造创新平台和新增长极”。我国长三角、京津冀和粤港澳三大成熟型城市均具备成为世界级城市条件，未来五年应继续发挥其对全国经济社会发展的引领和支撑作用。这三大成熟型城市应继续在世界经济分工体系中占据重要地位，在更高层次参与国际竞争与合作，特别是在科技创新竞争上占领更多高地。事实上，“十三五”规划中就曾提出“建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市”，它们在“十三五”期间也确实成为人口流入最多、创新产出最高、工业污染排放密度最低的城市。但同时，这三大城市也是建设用地指标投放最少，落户标准最为严格的区域。世界级城市的特点之一是多个都市区连绵成片，这需要建设用地统筹规划，在省内城市建设用地指标增减挂钩上进行一定的放松，鼓励都市区连绵成片，增加知识、技术和信息的溢出效应。未来应通过优化经济布局、公共服务共享机制、优质人才吸引机制，强化高科技产业的溢出效应来进一步提升成熟型城市的科研创造能力，通过公共服务和社会保障体系的改革降低人才流动障碍。
2.优化发展型城市城市体系。发展型城市内部本身也有一定差异。首先要优化中原城市、长江中游城市和海峡西岸城市的空间结构。这三个城市规划面积均超过了三大成熟型城市，但空间城市密度较小，首位城市的经济引领作用太弱，城市内部的差序格局没有建立起来，城市间人流和物流的交往规模还较小，需要培育中心城市，带动周边城市，增加城市间的交往与合作。辽中南城市
a 张学良、林永然：
《都市圈建设：新时代区域协调发展的战略选择》，《改革》2019年第2期。b 黄征学：
《城市界定的标准研究》，《经济问题探索》2014年第8期。c 方创琳、鲍超、马海涛：
《2016中国城市发展报告》，北京：科学出版社，2018年，第17页。表7 中国各类型城市固定资产投资平均成效
城市类型时期人均固定资产投资
（元）
固定资产投资带来的经济效益(GDP/固定资产投资）
地均产出（万元/平方公里）
固定资产投资带来的经济效益（GDP/固定资产投资）
成熟型“十二五”7198 2.26 6097 2.26 “十三五”9930 2.10 8416 2.10 发展型“十二五”3854 1.32 1762 1.32 “十三五”4664 1.49 2206 1.49 形成型
“十二五”5400 1.33 930 1.33 “十三五”
6513
1.30
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1.30
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