《行政强制法》解读
《行政强制法》解读
《行政强制法》于2011年6月30日由第十一届全国人大常务委员会第二十一次会议通过，于2012行政强制措施年1月1日施行。这是继行政处罚法、行政许可法之后又一部规范行政行为的重大立法。该法并非如工商执法人员所期待的赋予更多执法手段来强化行政权，而是通过健全和完善制度来限制、规范、约束行政权的行使，兼顾依法保障行政机关的行政强制权。着力寻求行政权力与公民权利、限权与赋权的平衡，其确立的行政强制基本原则和行政强制措施实施程序、强制执行程序等制度也将改变传统执法操作模式，对基层工商机关行政执法工作产生深远的影响。
一、行政强制的含义及立法背景
所谓行政强制，是指行政机关为了实现行政目的，对相对人的人身、财产和行为采取的强制性措施。
行政强制的构成分为两个部分，一是行政强制措施，二是行政强制执行。行政强制措施是行政主体为了预防，制止违法行为或者为了维护某种特定秩序状态，对行政相对人的人身和财
产予以强行限制的一种行政行为。例如，查封、扣押等。行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
国务院法制办副主任袁曙宏说：“在行政强制法颁布之前，行政强制实践中存在着‘散’和‘乱’的问题。行政强制的设定主体比较散，法律可以设定、行政法规可以设定、地方性法规可以设定，中央部门规章和地方政府规章也可以设定，甚至少量的政府规范性文件也设定。”目前我国行政强制制度主要存在两个方面问题：一方面是乱设行政强制和滥用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益；另一方面就是行政机关的强制手段不足，对有些违法行为不能有效制止，有些行政决定不能得到及时执行。行政强制法就是从法律上规范了乱设行政强制和滥用行政强制的“乱”象。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政强制法对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。 所以行政强制法的出台，有利于解决这些问题。
二、行政强制基本原则
行政强制行为是保证行政目标得以有效实现的强有力手段，同时，行政强制行为极具伤害风险，直接影响公民、法人或者其他组织的财产权，如实施错误或失当，极易损害相对人的合法权益。《行政强制法》通过规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。基层工商机关是实施工商行政强制的主要主体，在执法实务中必须掌握和遵循《行政强制法》确定的基本原则。
（一）法定原则——《行政强制法》第四条明确规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”法定原则主要包括两个方面：一是法律尤位，即行政法规、地方性法规和规章都不得与法律相抵触，所有行政强制行为都要与法律规定相一致。二是法律保留，即有些强制措施必须由法律作出规定，法律之外的行政法规、地方性法规不得作出规定。
（二）适当原则——《行政强制法》法第五条规定，“行政强制的设定和实施，应当适当。采取非强制手段可以达到行政管理的目的，不得设定和实施强制。”《行政强制法》许多条文都体现了适当原则，例如第二十三条规定：“不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设
施或者财物”；第四十五条第二款规定：“加处或者滞纳金的数额不得超出金钱给付的义务的数额”。
（三）教育与强制相结合的原则——《行政强制法》第六条规定：“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合”。教育与强制相结合的原则，是指行政强制实施前或者实施过程中，应当贯彻并发挥教育的功能，促进对方更加主动地履行行政法律义务，行政强制应当在穷尽教育手段仍然不能实现行政目的时不得已而采用的手段，它限制了行政强制措施的滥用。《行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，就是教育与强制相结合的典型体现。
（四）禁止谋利原则——《行政强制法》第七条规定：“行政机关及其工作人员不得利用行政强制谋取利益。”禁止谋利原则是公务廉洁性的基本要求。该原则要求行政机关不得以行政强制权的行使来谋求单位或个人的利益，鉴于我国有些地方和部门存在着“执法创收”问题，禁止谋利原则对于防止行政强制权与不当利益相连接有很强的现实意义。《行政强制法》第四十九条规定“划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户。任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分”就是该原则的体现。
（五）权利救济原则——《行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿”
三、工商执法中的行政强制措施、程序及其实施现状
根据《行政强制法》第二条第二款的规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。《行政强制法》第九条将行政强制措施的种类分为五类，即（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。在工商执法中不涉及限制公民人身自由和冻结存款、汇款这两类行政强制措施。（在这里说明下，目前，与工商行政管理有关的法律没有赋予工商机关冻结、扣划当事人的银行存款的行政强制措施职权。《禁止传销条例》第十四条县级以上工商行政管理部门对涉嫌传销行为进行查处时，可以采取下列措施：（八）对有证据证明转移或者隐匿违法资金的，可以申请司法机关予以冻结。）国家工商总局《工商行政管理机关行
政处罚程序规定》规定的强制措施仅限于工商行政管理机关在调查取证阶段对违法嫌疑人的财物采取的限制措施，包括查封、扣押、收缴、责令暂停销售、先行登记保存等。具体的常用办案文书，我们毛股长将在下一节为大家讲解。
行政强制措施的程序
（一）依法实施行政强制措施。法律法规及规章设定了行政强制措施方可实施。
（二）审批程序。行政强制措施必须经行政机关负责人批准，由2名以上执法人员实施。依法先行采取查封、扣押措施的，应当在法律、法规规定的期限内补办查封、扣押手续。
（三）开具相关手续。采取行政强制措施应当当场清点，开具清单，由当事人和办案人员签名或者盖章，交当事人一份，并当场交付查封、扣押财物通知书。扣押当事人托运的物品，应当制作协助扣押通知书，通知有关运输部门协助办理，并书面通知当事人。对当事人家存或者寄存的涉嫌违法物品，需要扣押的，责令当事人取出;当事人拒绝取出的，应当会同当地有关部门将其取出，并办理扣押手续。
（四）告知救济途径。采取强制措施的，应当告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼
的权利，维护当事人的合法权益。
（五）妥善保管强制措施物品。查封、扣押的财物应当妥善保管，严禁动用、调换或者损毁。对容易腐烂、变质的物品，法律、法规规定可以直接先行处理的，或者当事人同意先行处理的，经工商行政管理机关主要负责人批准，在采取相关措施留存证据后可以先行处理。被查封的物品，应当加贴工商行政管理机关封条，任何人不得随意动用。
（六）强制措施解除。解除强制措施的理由有三种，一是因时效届满解除；二是在规定的期限内，行政机关未作出处理决定即视为解除；三是行为解除，即因违法行为不成立，不应继续对当事人的财物实施行政强制措施，或者违法行为虽然成立，但不再需要实施行政强制措施的，办案机构依法作出解除查封、扣押的决定。
不过，在实施行政强制措施时也存在着一些问题，主要表现为以下四方面：
（一）超出法定范围型。即超出法定范围，对当事人的其他财物采取扣留、封存等强制措施。如《商标法》第五十五条第（四）项规定：“检查与侵权活动有关的物品；对有证据证明是侵犯他人注册商标专用权的物品，可以查封或者扣押……”该规定赋予了工商行政管理
机关对涉嫌商标侵权行为有关的物品采取扣押、封存等措施，而不能针对其他的财物。但一些办案机构适用该规定采取的强制措施，往往将适用范围扩大至当事人的其他财物如现金等。
（二）违反法定程序型。即违反法定程序，采取行政强制措施。如《无照经营查处取缔办法》第十条规定：“工商行政管理部门依照本办法第九条的规定实施查封、扣押，必须经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准。工商行政管理部门的执法人员实施查封、扣押，应当向当事人出示执法证件，并当场交付查封、扣押决定书和查封、扣押财物及资料清单。”该《办法》第十一条又规定：“工商行政管理部门实施查封、扣押的期限不得超过15日；案件情况复杂的，经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准，可以延长15日。”此类规定，都是对工商机关采取行政强制措施所应遵循的程序性要求，违反了这些法定程序，该行政强制措施本身就具有违法性。而在具体实施中，往往存在如实施强制措施先斩后奏，采取在先、领导审批在后，权利告知不正确或解除强制措施的时间不合法，更有甚者，还出现物品一扣了之，便没有处理结果的严重现象。
（三）超出法定期限型。即实施行政强制措施超过法定期限。如：《无照经营查处取缔办
法》第十一条工商行政管理部门实施查封、扣押的期限不得超过15日；案件情况复杂的，经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准，可以延长15日。法律、法规没有规定期限的，一般不得超过120日，超过120日的要由集体讨论决定。一些办案机构因为有些大要案办案周期长、案情复杂等原因，忽视查封、扣押期限的法规规定，或者为了规避法律而选择适用对自己有利的法规，既违反了法定程序，也侵害了当事人的合法权益。
（四）查封不符规定型。即一些对涉案物品采取查封行政强制措施的案件，办案机构未按照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十九条第一款的规定，“查封、扣押的财物应当妥善保管，严禁动用、调换或者损毁”，对查封物品没有加以很好的监管，致使查封物品被转移，导致证据灭失，监管上存在较大漏洞。
上述现象存在，究其原因，一是相关法律法规的不健全、不完善问题，二是执法理念、执法习惯问题，三是制度贯彻执行不到位问题。这些行为，一旦给当事人带来严重的经济损失，必然会引起行政诉讼，并在败诉后产生责任追究的问题。所以在今后的执法中，实施行政强制措施时，应当牢牢把握比例原则，跳出查必扣、扣必罚的怪圈。
四、行政强制法对工商部门行政强制实践可能产生的影响
行政强制主要包括行政强制措施和行政强制执行两个方面，行政强制法对工商部门行政强制实践可能产生的影响主要表现在以下几个方面：
在行政强制措施方面：
（一）理念要转变
从《行政强制法》的立法宗旨来看，它不是强化行政机关的权力，而是规范行政权力的行使，防止滥用。综观《行政强制法》，很多条文采用禁止性规定以及强调遵循把对公民、法人的损害限制到最小范围的原则，体现了对公权者的约束，却又更多地体现了对公民、公众权利的善待与尊重，这是立法理念的进步使然。所以，要深刻领会《行政强制法》的立法宗旨，在执法时要转变理念，即在实施行政强制措施时，应当以最小损害相对人权益为限；采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得实施行政强制措施。

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