最⾼法院判例：⾏政处罚之后作出的强制拆除⾏为系⾏政强制执⾏——创思特公司诉南宁经开区管委会。
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【裁判要旨】
《⾏政强制法》第⼗七条规定的⾏政强制措施是指在⾏政处罚决定作出前，⾏政机关采取的强制⼿段，通常是为了迅速查处违法⾏为⽽作出的临时性处置；⽽⾏政强制执⾏是在⾏政处罚决定作出后，为执⾏该⾏政处罚所采取的强制⼿段，⼆者具有显著区别。⾏政处罚之后作出的强制拆除⾏为系⾏政处罚作出后采取的⾏政强制执⾏，并⾮⾏政强制措施。
申请⼈主张《限期拆除决定》不是⾏政处罚，系⾏政强制措施主张缺乏法律依据，本院不予⽀持。
《城乡规划法》第六⼗四条、第六⼗⼋条规定，县级以上⼈民政府城乡规划主管部门具有城乡规划⾏政处罚权并可由建设⼯程所在地县级以上地⽅⼈民政府责成有关部门采取查封施⼯现场、强制拆除等措施。关于申请⼈提出《限期拆除决定》不是⾏政处罚，系⾏政强制措施，故不存在集中⾏使处罚权的问题。此种认识，显然是混淆了对⾏政强制措施和⾏政强制执⾏的理解。《⾏政强制法》第⼗七条规定的⾏政强制措施是指在⾏政处罚决定作出前，⾏政机关采取的强制⼿段，通常是为了迅速查处违法⾏为⽽
作出的临时性处置；⽽⾏政强制执⾏是在⾏政处罚决定作出后，为执⾏该⾏政处罚所采取的强制⼿段，⼆者具有显著区别。⾏政处罚之后作出的强制拆除⾏为系⾏政处罚作出后采取的⾏政强制执⾏，并⾮⾏政强制措施。
【裁判⽂书】
中华⼈民共和国最⾼⼈民法院
⾏政裁定书
（2019）最⾼法⾏申3617号
再审申请⼈（⼀审原告、⼆审上诉⼈）⼴西创思特汽车服务有限责任公司。
法定代表⼈陈勇志。
被申请⼈（⼀审被告、⼆审被上诉⼈）⼴西壮族⾃治区南宁经济技术开发区管理委员会。
法定代表⼈何尚汉。
再审申请⼈⼴西创思特汽车服务有限公司（以下简称创思特公司）因诉被申请⼈⼴西壮族⾃治区南宁
经济技术开发区管理委员会（以下简称南宁经开区管委会）城乡规划⾏政处罚⼀案，不服⼴西壮族⾃治区⾼级⼈民法院（2018）桂⾏终316号⾏政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进⾏审查。案件现已审查终结。
创斯特公司向本院申请再审称：1.《限期拆除决定书》不是⾏政处罚，系⾏政强制措施，故不存在集中⾏使处罚权的问题，被申请⼈没有认定违法建筑的职权，也⽆权作出责令限期拆除决定。2.被申请⼈违反⾏政⽬的正当性原则，存在以拆除违建代替拆迁的事实，导致申请⼈的合法权益受到侵害。请求撤销⼀、⼆审判决和南宁经开区管委会作出的南经管（规）拆决字﹝2016﹞第779号限期拆除决定书（以下简称779号限期拆除决定）。
本院经审查认为，关于申请⼈所称被申请⼈南宁经开区管委会⽆权作出责令限期拆除决定问题。《中华⼈民共和国城乡规划法》第六⼗四条、第六⼗⼋条规定，县级以上⼈民政府城乡规划主管部门具有城乡规划⾏政处罚权并可由建设⼯程所在地县级以上地⽅⼈民政府责成有关部门采取查封施⼯现场、强制拆除等措施。根据《⼴西壮族⾃治区⼈民政府关于同意调整南宁市城市管理综合⾏政执法范围的批复》《南宁市⼈民政府关于南宁市城市管理综合⾏政执法体制改⾰的通知》《南宁市⼈民政府关于授予南宁经济技术开发区管委会⾏使城市管理相对集中⾏政处罚权的通知》的相关规定，南宁市⼈民政府已经授权南宁经开区管委会负责经济开发区范围内的城市管理综合⾏政执法⼯作，包括依照《中华⼈民共和国城乡规划法》第六⼗四条规定对违法建筑依法作出⾏政处罚，和第六⼗⼋条规定受南宁
市政府“责成”实施强制拆除违法建筑的法定职权。涉案房屋所在地属于南宁经开区管委会的城乡规划⾏政管理职权实施的地域范围，因此，南宁经开区管委会有权作出涉案限期拆除决定并有权实施涉案⾏为。创思特公司主张南宁经开区管委会⽆权作出责令限期拆除决定，没有事实和法律根据。
关于申请⼈提出《限期拆除决定》不是⾏政处罚，系⾏政强制措施，故不存在集中⾏使处罚权的问题。此种认识，显然是混淆了对⾏政强制措施和⾏政强制执⾏的理解。《⾏政强制法》第⼗七条规定的⾏政强制措施是指在⾏政处罚决定作出前，⾏政机关采取的强制⼿段，通常是为了迅速查处违法⾏为⽽作出的临时性处置；⽽⾏政强制执⾏是在⾏政处罚决定作出后，为执⾏该⾏政处罚所采取的强制⼿段，⼆者具有显著区别。根据前述分析，南宁经开区管委会负责南宁经开区城市管理综合⾏政执法⼯作，获得包括依照《中华⼈民共和国城乡规划法》第六⼗四条规定对违法建筑依法作出⾏政处罚，和第六⼗⼋条规定受南宁市政府“责成”实施强制拆除违法建筑的法定职权。⾏政处罚之后作出的强制拆除⾏为系⾏政处罚作出后采取的⾏政强制执⾏，并⾮⾏政强制措施。申请⼈主张《限期拆除决定》不是⾏政处罚，系⾏政强制措施主张缺乏法律依据，本院不予⽀持。
关于南宁经开区管委会作出779号限期拆除决定是否合法的问题。从认定事实和适⽤法律上看，《中华⼈民共和国城乡规划法》第⼆条第三款规定，城乡规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实⾏规划控制的区域。该法第四⼗条规定，在城市、镇规划区内进⾏建筑物、构筑物、道路、管线和其他⼯程建设的，建设单位或者个⼈应当向城市、县⼈民政府城乡规划主管部
门或者省、⾃治区、直辖市⼈民政府确定的镇⼈民政府申请办理建设⼯程规划许可证。涉案建筑位于南宁市××区那洪镇××组，属南宁市城市规划区范围内，应当取得建设⼯程规划许可证⽅可建设。由于创思特公司不能提供建设建筑物的合法⼿续，南宁经开区管委会作出779号限期拆除决定认定涉案建筑为违法建筑是有事实依据的。本案被诉的建筑物在2007年底尚未出现，在2008年⾄2014年间航拍图陆续有反映，适⽤2008年1⽉1⽇起施⾏的《中华⼈民共和国城乡规划法》并⽆不当。南宁经开区管委会根据《中华⼈民共和国城乡规划法》第六⼗四条的规定，作出779号限期拆除决定，认定事实清楚，适⽤法律正确。从作出决定的程序上看，南宁经开区管委会先后作出《综合⾏政执法检查通知书》《限期拆除告知书》《限期拆除决定书》，告知创思特公司涉及处罚的事由、依据及其享有举证、陈述、申辩的权利。且南宁经开区管委会向创思特公司送达上述⽂件，有送达回执单、送达现场照⽚、视频资料予以证实，符合留置送达的规定。南宁经开区管委会作出779号限期拆除决定的⾏为符合《中华⼈民共和国⾏政处罚法》第三⼗⼀条、第三⼗九条、第四⼗条的规定，符合法律程序。关于再审申请⼈创思特公司提出南宁经开区管委会以罚代征，违反⾏政⽬的正当性的主张没有法律依据，本院不予采纳。
综上，创思特公司的再审申请不符合《中华⼈民共和国⾏政诉讼法》第九⼗⼀条规定的情形。依照《最⾼⼈民法院关于适⽤<；中华⼈民共和国⾏政诉讼法>的解释》第⼀百⼀⼗六条第⼆款的规定，裁定如下：
驳回⼴西创思特汽车服务有限责任公司的再审申请。
审判长 杨志华
审判员 宋楚潇
审判员 寇秉辉
⼆〇⼀九年五⽉⼆⼗九⽇
法官助理徐超
书记员唐劲松
附：相关法律、司法解释条⽂
1.中华⼈民共和国⾏政诉讼法
第九⼗⼀条当事⼈的申请符合下列情形之⼀的，⼈民法院应当再审：
（⼀）不予⽴案或者驳回起诉确有错误的；
（⼆）有新的证据，⾜以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不⾜、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适⽤法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律⽂书被撤销或者变更的；
（⼋）审判⼈员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判⾏为的。
2.最⾼⼈民法院关于适⽤《中华⼈民共和国⾏政诉讼法》的解释
第⼀百⼀⼗六条当事⼈主张的再审事由成⽴，且符合⾏政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，⼈民法院应当裁定再审。
当事⼈主张的再审事由不成⽴，或者当事⼈申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合⾏政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，⼈民法院应当裁定驳回再审申请。
3.中华⼈民共和国城乡规划法
第⼆条制定和实施城乡规划，在规划区内进⾏建设活动，必须遵守本法。
本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实⾏规划控制的区域。规划区的具体范围由有关⼈民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展⽔平和统筹城乡发展的需要划定。
第四⼗条在城市、镇规划区内进⾏建筑物、构筑物、道路、管线和其他⼯程建设的，建设单位或者个⼈应当向城市、县⼈民政府城乡规划主管部门或者省、⾃治区、直辖市⼈民政府确定的镇⼈民政府申请办理建设⼯程规划许可证。
申请办理建设⼯程规划许可证，应当提交使⽤⼟地的有关证明⽂件、建设⼯程设计⽅案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项⽬，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县⼈民政府城乡规划主管部门或者省、⾃治区、直辖市⼈民政府确定的镇⼈民政府核发建设⼯程规划许可证。
城市、县⼈民政府城乡规划主管部门或者省、⾃治区、直辖市⼈民政府确定的镇⼈民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设⼯程设计⽅案的总平⾯图予以公布。
第六⼗四条未取得建设⼯程规划许可证或者未按照建设⼯程规划许可证的规定进⾏建设的，由县级以上地⽅⼈民政府城乡规划主管部门责令停⽌建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设⼯程造价百分之五以上百分之⼗以下的；⽆法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收⼊，可以并处建设⼯程造价百分之⼗以下的。4.中华⼈民共和国⾏政处罚法
第三⼗⼀条⾏政机关在作出⾏政处罚决定之前，应当告知当事⼈作出⾏政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事⼈依法享有的权利。
第三⼗九条⾏政机关依照本法第三⼗⼋条的规定给予⾏政处罚，应当制作⾏政处罚决定书。⾏政处罚决定书应当载明下列事项:（⼀）当事⼈的姓名或者名称、地址；
（⼆）违反法律、法规或者规章的事实和证据；
（三）⾏政处罚的种类和依据；
（四）⾏政处罚的履⾏⽅式和期限；
（五）不服⾏政处罚决定，申请⾏政复议或者提起⾏政诉讼的途径和期限；
（六）作出⾏政处罚决定的⾏政机关名称和作出决定的⽇期。
⾏政处罚决定书必须盖有作出⾏政处罚决定的⾏政机关的印章。
第四⼗条⾏政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事⼈；当事⼈不在场的，⾏政机关应当在七⽇内依照民事诉讼法的有关规定，将⾏政处罚决定书送达当事⼈。
5.南宁经济技术开发区条例
第六条管理委员会依法⾏使下列职权：
（⼀）编制经济技术开发区经济和社会发展规划和计划、园区建设总体规划和专项规划，经市⼈民政府批准后组织实施；
（⼆）组织建设和管理经济技术开发区的各项基础设施和公共设施；
（三）负责经济技术开发区的招商引资和国际经济技术合作；
（四）按照规定权限核准、审批经济技术开发区内的各类投资项⽬；
行政强制措施（五）管理经济技术开发区⼈事、劳动⾏政事务，保护职⼯和⽤⼈单位的合法权益；
（六）管理经济技术开发区的各项社会事务；
（七）对有关部门在经济技术开发区内的分⽀机构和派出机构进⾏协调、监督；
（⼋）制定和实施经济技术开发区有关管理规定；
（九）市⼈民政府及有关部门授予和委托的其他⾏政管理职权。
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