关于社会保障存在的问题及对策
关于社会保障存在的问题及对策
近几年来，随着某产业园建设的快速推进，武船、中交二航局等一批项目入驻该区，大量农村集体土地被征用，农业用地转为工业用地和城市用地，导致该区X街大批农民将变成“失地、失业、失房”三失体。目前，由于项目大部分尚未达产，养老统筹尚未办理，致使就业无门路、生活无保障、社会矛盾也在日益凸现，影响了社会和谐稳定。为及时明确了解X街当前的生活状况、存在的困难，听取他们的希望和诉求，探索解决问题的办法。最近，我们深入到较多地区进行了调查、走访、座谈。通过调查，我们认为落实社会保障尤为紧迫，应尽快建立保障机制。
一、X街的基本情况
X街下辖41个行政村，2个居委会，版土面积163.5平方公里，耕地面积7.47万亩，总人口6万人，其中农业人口4.95万人，根据调查，武船、国家稻米交易中心、中交二航局、华中影视城及其它入驻项目，将征用土地2万余亩，拆迁房屋30余万平方米，部分或完全将达3.6万人，其中目前已有4600余人，涉及10个行政村。由于项目大部分尚未达产，他们已成为“就业无岗、种田无地、
保障无着落”的三无人员。目前，的生活，除少数农民在仅存的零星耕地上精耕细作，继续从事蔬菜生产，维持生计，绝大多数农民在外靠打零工、做小工、保姆等养家糊口。
二、落实社会保障存在的问题
（一）土地补偿费用分担不明晰。按省政府[2009]64号文件精神，X街土地补偿标准为35637元/亩，其中16480元下拨到农户，余下资金用于办理社保和村级公益事业。但社保办理操作难度大，因为按照武政办[2009]139号文件精神，2009年7月1日以后征地，按“先保后征”原则进行，规定个人、村共承担70%，政府承担30%，但没有具体确定个人与村之间承担的比例，以致无法操作。而且在实际操作过程中，还存在着超龄人员与适龄人员待遇相差较大的问题，体制机制的不完善，严重阻碍了工作的开展。截止目前，区人社局、财政局在XX街的养老保险全区试点工作，历时2年多，至今还未进入实施阶段。
（二）就业难度大，生活堪忧。据调查，X街大多数只有初中文化，有的甚至只有小学文化，思想开放性不足，而且80%以上没有一技之长，不能适应目前市场经济竞争的需要。失去赖以生存的土地后，受文化程度、职业要求、择业观念、年龄、身体等诸多因素的影响和制约，很难到合适的岗位，只能赋闲在家。而且失地后，生活成本提
高了，生产生活开支增加了，一旦补偿费花完了，苦日子就来了。目前，X街少数因无事可做，迫于生计压力，出现盗窃周边企业设备卖钱的现象，严重影响企业生产秩序，成为社会不因素。三无人员
（三）社会保障标准不高。由于受城乡二元结构的影响，对的保障尽管启动，但还没有享受城里人待遇。虽然，省政府启动了养老统筹，但保障标准低，个人缴纳部分较大，保障水平也很低。根据测算，被征地农民的社会保障最高需缴费3万余元，每月领取的待遇也仅有390元。农民难以接受；“5560”人员的基本生活保障覆盖面较窄，保障水平低；部分贫困家庭享受了农村低保政策，但每月仅110元。特别是一些“农转非”的无职业，既不能享受城镇居民的各项待遇如城镇低保，又不能享受农村的各项优惠政策如“5560”待遇等，他们处于政策的盲点，无任何待遇，生活尤其困难。如该街X村，为缓解生活困难，推进拆迁退地自2009年以来，对本村“5560“人员，每月发200元的生活补贴，截止目前，已发放补贴资金200余万元，长期下去，村集体也承受不起。
（四）宅基地使用权的隐性交易市场繁荣。目前关于宅基地流转的相关规定散见于宪法、法律、部门规章和其他规范性文件之中，并未形成统一、系统、规范的制度体系，十分不利于法官在司法实践中具体加以操作和适用。此外，各
个法律、规章、文件中的规定实际上存在着效力冲突。《宪法》具有最高法律效力，根据其规定，土地使用权可以自由转让；《物权法》由全国人民大表大会制定，现行《土地管理法》由全国人民代表大会常务委员会制定修改，二者效力次之。《物权法》并未禁止宅基地流转，《土地管理法》第63条笼统规定集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，该规定是否与宪法的规定相违背值得商榷；国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》属部门规章，效力再次。国务院
办公厅发布的“通知”属于其他行政规范性文件，效力最低。部门规章不得与宪法、法律和行政法规相抵触，其他行政规范性文件不得与相关的法律法规或者立法精神相悖，否则就失去了合法性基础。《土地管理法中》仅仅规定了宅基地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，且未对流转主体加以限制。而“意见”和“通知”将城镇居民排除在宅基地使用权和住宅的流转主体范围之外，该限制是否符合立法精神有待商榷。以出卖宅基地使用权为例，目前仅对将宅基地使用权出卖给城镇居民的行为的效力进行了明确的规定，对于出卖给本集体内部成员的行为并未明确规定（实践上一般认为有效），对于出卖给其他集体成员的行为的效力也是只字未提（实践中在效力认定上存在差异）。这样的规定，对于解决实践中的纠纷造成了很大的障碍。而且，未考虑“房地一致”原则下可能产生的问题。
目前对于宅基地上住宅的流转，仅规定将房屋出卖给城镇居民的行为无效。换言之，对于将住宅抵押并未加以限制。但根据我国“房地一致”的原则，当转让、抵押房屋等建筑物的所有权时，其占用范围内的土地使用权也要一同转让、抵押。这就产生了一个问题，当农民将住宅抵押时，其行为是合法的；但宅抵押住宅的同时，其宅基地使用权也同时被抵押，而法律规定宅基地使用权不能用以抵押。此时，对于该抵押行为是否有效将会产生争议。对于继承问题鲜有规定，目前我国对于宅基地使用权能否继承没有明确的规定；对于如何继承建筑于宅基地之上的住宅，如何处理宅基地使用权的归属也没有明确的规定。这些都不利于很好的解决实践中的问题和纠纷。由于法律规定的不明确，导致司法实践中裁判结果不一。以出卖宅基地上住宅的行为为例，通常存在三种类型：第一，将住宅出卖给本集
体经济组织内部成员；第二，将住宅出卖给其他集体经济组织成员；第三，将住宅出卖给城镇居民。对于第一类情况，法院一般认定为有效；第二类情况虽然在性质上与第三类情况基本相同，但在审判实践中既有被认定为有效的也有被认定为无效的。对于第三类情况，在实务中也存在较大争议。有的法院认为，我国农村土地属于集体所有，村民出卖自有房屋，所涉宅基地的转让未经村集体批准的，其买卖行为无效。也有法院认为，对于将房屋出售给本乡（镇）以外的人员的，如果取得有关

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