第二节议会立法权与行政立法权[整理版]
第二节议会立法权与行政立法权
根据享有立法权主体的类型与性质分类，立法权可以分为议会立法权（权力机关立法权）与行政立法权（行政机关立法权）。在现代世界各个国家，除议会掌握国家重要的或主要的立法权以外，某些国家行政机关也获得一部分授权立法权或法定立法权，但立法权的性质与内容有很大差异。
一、议会立法权
议会，也称“国会”，是国家代议机构的总称，是国家政权的组织形式，也是资产阶级民主制的核心和主要标志，是实行三权分立原则国家的最高立法机关。
现代议会的前身是封建贵族会议或封建等级代表会议，如英国13世纪出现的由贵族、僧侣、骑士、城市市民组成的封建贵族会议；法国14世纪初设立的一种名为Diete的会议；日本19世纪后半期明治时代建立的帝国议会等，这些议会大都属于封建统治者的咨询机构，但形式上也具有现代议会的雏形。17世纪以后英国正式确立议会制度，被称为“议会之母”；美国国会起源于1781年的《邦联条例》，1787年美国宪法规定，国会行使最高立法权；法国1791年宪法设立议会为最高立法机关。
世界各国议会主要有两种形式：一院制和两院制。一院制议会是个完整的代议机构，议员通常按人口比例普选产生。实行一院制议会的国家有瑞典、葡萄牙、新西兰、希腊、芬兰、埃及等国。两院制议会则
是指议会由两个部分构成，一部分通称上议院、参议院、联邦院或贵族院等；另一部分称下议院、众议院等。上议院议员有的国家由选举产生，有的国家由任命产生，有的国家由选举加任命、选派或指定，有少数是世袭的，下议院或众议院的议员多为选举产生。
世界各国议会的职权各自由其宪法规定，但议会最重要的、最基本的权力则是国家的立法权。宪法对议会的立法权限和立法程序有较为具体的规定。如《美利坚合众国宪法》第一条第一项就规定：本宪法所授予的各项立法权，均属于由参议院和众议院组成的合众国国会；《日本国宪法》第41条也规定：国家的一切权力属于国民，国会是最高国家权力机关，是国家的惟一立法机关。国会的立法范围和立法事项都不应受任何限制，法案除宪法有特别规定外，经两议院通过后即成为法律。
在实行三权分立的国家，尽管议会的立法权是最重要的、最基本的权力，但还是受到行政机关或司法机关的制约。被西方学者称之为中国“国会”的全国人民代表大会是我国最高权力机关，它不同于实行三权分立体制的资本主义国家的“议会”①。在我国，最高权力属于全国人民代表大会，在这种体制下，行政机关、司法机关等国家机关都由人大选出，都要对人大负责，接受人大的监督与制约。反过来，全国人民代表大会却不受行政机关、司法机关的制约，它只对人民负责。
二、行政立法权
在我国，学术界关于“行政立法权”有两种基本的理解：一种观点认为它是“行政机关的立法权力”②，另
参议院和众议院的区别外一种观点则认为它是“关于行政方面法律法规的立法权力”③。在这里，
①参见郭道晖总主编：《当代中国立法》（下），中国民主法制出版社1998年版，第891-894页。
②在应松年主编的《比较行政程序法》中，对“行政立法”作出了这样界定：“是指特定的行政机关，依法律授权，针对不特定的人和不特定的事件，制定具有普遍约束力的行为规则的行为……”根据如此逻辑推理，行政立法权便是特定的行政机关的立法权力。参看应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第225页。
③周旺生教授在比较行政法规立法权与行政立法权的关系时说，“行政法规立法权同行政立法权是两个不同的概念，后者不仅是有权的行政机关可以行使的权力，也是国家立法机关和地方立法机关可以行使的权
我们认为行政立法权是特定行政机关享有的立法权力。
几乎在所有的资本主义国家，除议会拥有最重要的、最基本的立法权力以外，一部分行政机关也享有一定的立法权。美国1946年的《联邦行政程序法》确认了美国行政机关行政规章的立法权。该法规定：“制定规章系指机关制定、修改或废除规章的活动。”而机关系指“美国政府各机关，而不论其是否隶属于另一机关，也不论其是否受另一机关的监督。”法国1958年宪法也规定了总统、总理、部长、省
长、市长以及其他行政机关可以制定四种不同内容的条例即执行条例、自主条例、法令条例和紧急情况条例。日本的《宪法》、《行政组织法》、《公务员法》等也规定了内阁、内阁总理大臣、各省大臣、外局首长等行政机关可以行使立法权。
我国通过《宪法》、《立法法》等法律也赋予部分行政机关一定的立法权力：国务院享有行政法规的立法权；国务院各部、委、局、直属机构等享有部门规章的立法权；省、自治区、直辖市人民政府以及较大的市人民政府享有地方政府规章的立法权。
三、议会立法权与行政立法权的关系
虽然各国都规定议会立法权是国家最重要的、最基本的立法权，但对行政立法权性质或来源的规定则有一些区别，主要有以下几种类型：
（一）行政立法权来自于议会立法权的授权。这种模式以英美国家为代表。英国宪法确立的基本原则是“议会至上”。所谓“议会至上”主要包括两方面的含义：一是议会是唯一制定法律的机关，实行立法垄断。任何其他机关都不能制定和修改法律，议会通过的法律，政府必须执行。二是议会在国家机构中享有最高地位，它对政府的一切活动实行监督，政府必须向议会负责，如政府不能取得议会多数的信任和支持，则必须辞职。但在必要的情况下，议会可以将立法权授予行政机关，因此，除了较为个别的情形外，英国行政机关若要享有立法权，均须议会立法的授权。“所谓个别情形指英国宪法传统上的
某一领域是属于英王特权立法的部分，无须法律授权。如其文官管理法规基本上是以英王特权立法的形式发布实施的。”①但这种情形非常少见，一般地，行政机关的立法必须就议会的明确授权。
美利坚合众国宪法第一条第一项就规定：本宪法所授予的各项立法权，均属于由参议院和众议院组成的合众国国会。美国多数学者认为，行政机关是依法律成立的机关，它与设立它的法律之间如同公司和它的章程之间的关系一样，并不具有制定法律规范的当然权力。行政机关拥有的制定行政法规、规章的权力来源于立法机关的委任，这种被委任的权力与立法机关自身的权力有着根本的不同。立法机关行使固有的立法权，拥有全部的立法权。受委任的权力必然是从属性的权力。行政机关行使的立法权只能是从属性的立法职能，要受到授权法的限制②。
（二）议会立法权与行政立法权都来自宪法的授权，有各自的权限范围。这种模式以法国为代表。在立法权上，法国1958年宪法第34条明确列举了国会的立法范围，同时规定，列举范围以外的事项均属于行政立法的范围。甚至宪法还规定，国会制定的法案，总统有权交付人民复决。其第61条规定，如果国会所制定的法律超过列举的范围，侵犯属于行政立法的权限时，政府还可以请求宪法委员会宣告法律违宪，不得执行。
根据法国宪法的规定来看，它似乎确立了法律事项与条例事项的划分标准。国会只能规定法律事项，而条例事项只能属于行政机关来立法。从法国行政机关立法的形式上也可看出法国议会立法权与行政立法权的关系。根据1958年宪法的规定，行政机关可以制定四种内
力。国家立法机关和地方立法机关针对行政事项进行立法的权力，也是行政立法权，行政法规立法权只是行政立法权的一个部分。”参见郭道晖、周旺生、王晨光主编：《立法――原则·制度·技术》，北京大学出版社1994年版，第132页。
①刘莘著：《行政立法研究》，法律出版社2003年版，第58页。
②曾繁正等编译：《西方主要国家行政法行政诉讼法》，红旗出版社1998年版，第51-52页。
容不同的条例①：
1.执行条例。宪法第21条规定，总理确保法律的执行。总理为明确执行法律的方式和补充法律的规定而制定的条例称为执行条例。
2.自主条例。自主条例是政府根据宪法第37条规定所制定的条例。即凡不在宪法第34条列举的属于法律范围以内的事项，都由政府以条例规定。这种条例不需要法律根据就可以制定，故称为自主条例。
3.法令条例。根据宪法一般规定属于法律范围内的事项，由议会授权或者根据宪法的特殊规定，由政府以条例的形式规定称为法令条例。这种条例效力与法律相等，可以变更和修改法律。
4.紧急情况条例。总统根据宪法第16条授予的特别权力为应付危机而制定的条例，称为紧急情况条例。这种条例即不受条例事项的限制，也不受法律事项范围的限制。
（三）宪法对议会立法权与行政立法权都加以确认，但对行政立法权的行使则限于法律的授权。这种模式以德国为代表。德国1949年颁布的联邦宪法第20条第3款规定：立法权应受基本法的限制，行政权与司法权应受立法权与法律的限制。第77条规定：“联邦法律应由联邦议会通过”；第81条第1款规定：联邦政府、联邦阁员或邦政府，得以法律的授权发布法规命令，其授权的内容、目的及范围，应以法律规定。发布命令须以法律为依据，该法律如有再授权的规定，该授权的转移应以法规命令明确规定。
德国宪法明确议会立法权优越于行政立法权，在宪法中还确立了“法律保留”原则。所谓“法律保留”意味着某些立法事项由法律规定，行政机关不得染指，或非经授权不得就其立法。
四、我国权力机关的立法权限
（一）中央权力机关的立法权限
中央权力机关仅指全国人民代表大会及其常务委员会，根据《宪法》、《立法法》等的规定，它所享有的立法权限是：
1. 根据《立法法》的规定，全国人民代表大会及其常务委员会行使的是国家立法权。就法律规范性文件的位阶来讲，全国人民代表大会制定基本法律，包括刑事、民事、国家机构和其他方面的基本法律。
全国人民代表大会常务委员会制定的是法律，即除全国人民代表大会制定的基本法律以外的法律。另外，全国人大常务委员会有对基本法律的补充和修改权，即在全国人民代表大会闭会期间，全国人大常务委员会有权对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得与该法律的基本原则相抵触。
2. 全国人民代表大会及其常务委员会享有一定范围的专有立法权，这专有立法权除非有授权的情形（只能将部分事项授权予国务院制行政法规），否则任何其他立法主体不得从事该范围事项的立法，专有立法权的事项有：国家主权的事项；各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；民族区域自治制度、特别行政区制度、基层众自治制度；犯罪与刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；对非国有财产的征收；民事基本制度；基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸基本制度；诉讼与仲裁制度；必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
(二)地方权力机关的立法权限
地方权力机关包括省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会、较大的市②人民代
①曾繁正等编译：《西方主要国家行政法行政诉讼法》，红旗出版社1998年版，第57-58页。
②根据《立法法》第63条第4款的规定，较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。
表大会及其常务委员会以及民族自治地方的人民代表大会。根据我国《宪法》、《立法法》等的规定，地方权力机关的立法权限包括：
1. 执行性立法。即为执行法律、行政法规的规定，地方权力机关需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；
2. 地方立法创制权。地方权力机关在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，就属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；
3. 地方先行立法权。除国家专属立法权事项外，其他事项国家尚未制定法律或行政法规的，省、自治区、直辖市的较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或废止。
4. 自治条例或单行条例的立法变通权。自治条例或单行条例可以依据当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定。
五、我国行政机关的立法权限
（一）行政法规的立法权限
行政法规的立法权限是指国务院作为立法主体行使立法权力的范围。《立法法》第56条规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项做出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”《立法法》第9条规定：“本法第8条规定的事项尚未制定法律的（指只能规定为法律的事项），全国人民代表大会及其常委会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规……”。因此，国务院的立法权限包括四个方面：（1）宪法、立法法、组织法规定行政管理的事项，但属于国家专属立法权的事项除外；（2）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（3）法律授权国务院作出规定的事项；（4）全国人民代表大会及其常务委员会特别授权国务院规定的事项。这种范围的界定是对行政法规立法权限比较完善的规定，符合我国的客观实际。
（二）部门规章的立法权限
部门规章的立法权限是指根据宪法、法律的规定享有部门规章立法权的主体的立法事项的范围。确定部门规章的立法权限应该考虑到这些因素：不得违背上位法的规定，即部门规章不得与宪法、法律、行政法规相抵触，它必须符合宪法、法律和行政法规的规定；只能规范属于它自己行政管理职权范围
的事项，超越其职权或者与其职权不相适应的立法都被视为无效；在必要的时候，国务院可以授权其下属各部委先行立法，待条件成熟时，再由国务院制定行政法规。
宪法第90条第2款规定：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”国务院组织法第10条规定：“根据法律和国务院的决定，主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。”从以上法律的规定可以看出，部门规章的制定主体是国务院的各部、各委员会，不包括国务院的直属机构。关于国务院直属机构能否作为部门规章的制定主体，在《立法法》通过之前有两种截然对立的观点①。《立法法》第71条明确规定了国务院直属机构也可以作为部门规章的制定主
①一种观点认为，宪法和国务院组织法都明文规定只有部、委有规章制定权，没有规定直属机构有这项权力，因而直属机构制定的规定不能算作规章。与此相反的观点认为，如果从字面上来理解享有规章制定权的部门，审计署也不享有此权力。而从审计署的地位来看，把它排除在有规章制定权的部门之外，显然不是立法原意，由此可以推论宪法第90条中所说的“各部、各委员会”是可作扩大解释的。此外，现在各直属机构基本担负着与部、委相同的职能，为行使职权，部、委与直属机构共同制定规定已是很普遍的现象。
体①。从以上的规定看，部门规章的立法权限可以总结为以下两项内容：（1）法律或国务院行政法规
、决定、命令规定由有关部、委、直属机构作出规定的事项；（2）为执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的规定需要规定规章的事项。
（三）地方政府规章的立法权限
地方政府规章的立法范围，即指地方政府规章可以规定哪些事项。其基本原则和特性，同确定国务院及国务院部门的立法范围的原则和特性是一致的：第一，不得违背上位法，以上位法（包括宪法、法律、行政法规、地方性法规等）作为立法依据；第二，它属于本行政区域的具体的行政管理事项。《立法法》第73条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项做出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”但结合宪法、组织法、立法法中的授权法规定，地方政府规章的立法权限还包括这样一项内容：省、自治区、直辖市人民代表大会或者它的常务委员会授权省、自治区、直辖市人民政府或者较大的市人民政府制定规章的事项。
同时，法律和行政法规也通常授权直属机构制定实施细则和实施办法。如进出口商品检验法规定，国家商检部门（即国家商检局）制定该法实施办法，报国务院批准后施行。又如，企业法人登记管理条例规定，该条例由国家工商行政管理局负责解释，施行细则由国家工商行政管理局制定。由此可见，
现行立法实践已经把规章制定权给予了国务院直属机构。它们制定的一般性规定应属规章。为了使规章制定权的主体在法律上更为明确，应由全国人大常委会对有关规章制定权主体的规定作扩大解释，明文表述国务院直属机构享有规章制定权。参见李步云主编：《立法法研究》，湖南人民出版社1998年版，第120-121页。
①《立法法》第71条规定国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律的国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。

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