海原县干盐池盐湖 图片来源：海原县人民政府网站
耳不能闻，牲畜伤亡散失，狼狗亦出吃人，实本年北五省灾旱情形为尤重。”
海原大地震造成的损失之巨大前所未有。一些史料记载：“苦人多依火炕取暖，衣被素薄，一日失所，复值严寒大风，忍冻忍饥，瑟瑟露宿，匍匐扶伤，哭声遍野，不特饿殍，亦将强比僵毙。”目及甘肃全省，无一县不受灾，无一县不伤人，无一县不倒塌房屋，可谓“海原之殇”。
“海原之殇”除了与地震震级大这一自然因素有关，还与国家的灾害治理体系缺失有关。国家权力自上而下的缺位，导致指挥救援与物资保障严重缺失，最终产生连锁效应，当地无力应灾、无奈放任灾损扩大。
LGD战队成员一些资料记载，甘肃省政府在地震过后半月，才向全国通电，呼吁中央政府和社会各界紧急救援。当时的北洋政府，则忙于内战，对赈灾无动于衷、态度冷漠。迫于社会压力，徐世昌以总统身份捐了1万元大洋了事。后经慈善人士反复呼吁、多方募捐，才在第二年底，募集了3万多大洋。
由于政府救灾不力，致使灾害损失远远超
出正常值，大批灾民不是因为地震而亡，而是因无衣、无食、无住被冻死饿死。与此同时，灾后的人畜尸体无力掩埋与缺医少药，造成沟渠饮用水污染和疫病蔓延，这使大量从倒塌房屋中逃离出来的灾
民，最终因病而亡。
武装特警之反黑风暴然而，这种悲情惨状，并未得到政府的回应。在国内外媒体和士绅名流的再三呼吁之下，北洋政府才在近4个月后，派出地震考察团赴灾区考察。而甘肃省派出的救灾官员则在路上骑着毛驴慢慢腾腾地用了3个多月的时间到达灾区。这与孙中山先生宣布成立中华民国临时政府时初步建立的以总统制为核心的中央一级专职救灾体制（中央设内政部，下设赈济委员会，掌管全国赈济行政事务）理想运行状态相去甚远。
由于政府救灾乏力，甘肃各界在京人员奔
20世纪以来，在中国一百多年的灾害史上，有三次大地震不容忽视，一是海原大地震，二是唐山大地震，三是汶川大地震。其中，海原大地震被称为“环球大震”，震级最高，震感面积最大，持续时间最长，造成罹难人数最多。
关于这次地震，许多研究者从县志、报纸、民间传说及史料汇编中获取了丰富的研究数据，并结合实地考察从自然科学、社会科学和人文历史等不同角度对地震成因、震源过程、震害分布特点、断层构造，以及社会救助、震后治安、灾害叙事、民族宗教等方面进行了深入分析。这些研究充分挖掘了海原大地震的科学面向和人文面向，使人们对于海原大地震的认知，不仅不会因历史的久远而模糊，反而因历史的纵深而清晰。
历史的重要价值在于，它可以等待用新的视角、新的理论或新的案例，去回望和测量，以沉淀和深化当下的认知与判断。本文力图从灾害治理的视角去审视海原大地震，以期加深对灾害治理体系和治理能力现代化的全面理解。
海原之殇：国家灾害治理体系的缺失
地震是一种“自然致灾因子”，它是否造成灾害、造成多大灾害，既与生命财产在其中的暴露度及脆弱性有关，也与国家的灾害治理体系和治理能力有关。在这一意义上，灾害并不是“自然的”。
海原大地震发生在1920年，此时中华民国刚刚建立九年，处于北洋军阀政府时期。由于政局动荡，北洋军阀内部纷争激烈，各派别对于这场灾难无暇顾及。加之西北经济文化落后、交通闭塞，致使震后灾区处于“内无力、外无助、上下无协同、左右无支援”的局面。时任甘肃督军张广建在电文中写道：“连日各地，仍震动不息，人心惶恐，几如世界末日将至。所遗灾民无衣、无食、无住，流离惨状，目不忍睹，
走呼号，借助《中国民报》痛斥北洋政府，“甘肃为国家征出租税之地方，甘肃人民即为国家负担义务之份子，今遭此亘古以来未有之浩劫，竟不能邀并顾兼愁之余惠。即拂舆情，亦非人道。甘肃此次劫灾，因地方邮电交通不便，平日在外游客经商之罕稀，遂使弥天劫尘，不成空气，而责任当局亦不关心。莽莽七十余州县，统一地图上无颜；嗤嗤九百万人民，于共和国之内，为孤孽饮痛而无泪可挥。
”
国家灾害治理体系的缺位，导致关于这次地震的宏观现象和表征数据，在当时的条件下没有得到全面纪录和系统考察。比如，像地震断裂带、等震线、前震活动、余震活动、前兆现象、震中迁移、外因触发条件等这些重要数据，对于地震科学研究来说，一直是空白。直到1958年，在党的领导下，中国科学院地球物理研究所和兰州地球物理观象台才派出地震预报考察队对这次大地震进行了全面考察和研究，为中国地震工作积累了宝贵的样本素材和参照资料。
总的来看，国家灾害治理体系的缺失，造成了海原大地震超极值的生命财产损失。这种损失，虽因“天灾”引发，但终由“人祸”扩大。由此，健全国家灾害治理体系，积极推进我国应急管理体系和应急管理能力现代化，就成为一句重值千金的恒言和一项重担在肩的任务，其意义之大毋庸讳言。
海原之助：社会力量的赈济作用
海原大地震后，与政府救助乏力形成鲜明对比的是，社会力量的积极赈灾。在一定程度上，恰恰是国家力量的缺位，使社会力量走上前台，扮演了海原大地震救灾主力的角。主要表现为三个方面。
一是民间团体积极募款救助。
一是民间团体积极募款救助。在海原大地震中，较为活跃的社会团体有两个，一个是甘肃震灾救济会，
另一个是中国华洋义赈救灾总会。甘肃震灾救济会最先与国际统一救灾会联络并获得救助支持。国际统一救灾会派人赴甘肃考察灾情，拍摄了大量地震的照片和纪录片，在报纸刊载，在北京展览，为赈灾募捐起到了积极作用。除此之外，甘肃震灾救济会还先后“承办了会宁县响河疏浚工程、静宁县长源河疏浚工程、通渭县王家河疏浚工程，海原县、固原县的疏河工程”，在灾后恢复和基础设施建设方面做出了实际贡献。
中国华洋义赈救灾总会由中外人士共同创
办，是当时民间最大的慈善组织。他们采取以工代赈的方法对灾民进行救济，开创了救灾的新思路。
为了修复公路、挖掘河道、建设桥梁，他们改变了过去将小额钱款直接分给灾民的做法，实行劳动雇佣，最多时一次可雇佣1.5万人。这种方法既帮助灾民解决了吃饭穿衣的问题，又把灾民有效组织起来参与了恢复重建，成效显著。
我太难了二是士绅名流临时筹措赈灾事务。
二是士绅名流临时筹措赈灾事务。很多资料记载，甘肃知名士绅刘尔炘与当地一些商人、知识分子等有名望的人组成了“甘肃省震灾筹赈处”，统管一切赈灾事务。他们通过写书信、发电报、登报纸、召开赈灾会议、开展赈灾活动等多种方法，向省内外、国内外募集资金，到1923年5月底，共募集现银30多万两，分别用于急赈8万余两，工赈3万余两，冬春救助1.7万余两，赈济周边省份5千余两，用于灾区各县灾后生活补贴和重建13万余两。他们还刊印了“徵信录”，将收支项目全部向社会公开，其中所涉创立粥厂、办公费用、差旅开销等钱款名目与数额，一一列举，接受社会各界监督。
评估报告三是各类媒体广泛倡导社会援助。英语四级写作模板
三是各类媒体广泛倡导社会援助。地震发生一星期后，国内的《大公报》《民国日报》《晨报》《申报》《南京日报》《字林西报》等几十家媒体开始进行大规模报道，这成为当时外界了解甘肃灾情的唯一渠道。据记载，一些电影工作者还到灾区拍摄，进行义演募捐。对此，《申报》重点宣传了这则影讯——“青年会开演甘肃地震影片：上年十二月十六日甘肃地震，为世界从古未有之惨象，移山倒海，
死亡人民一百五十万，损失财产不计其数。本埠青年会鉴于陇省是役灾区辽阔，待赈孔殷，爰定今晚（二号）八时开演地调查大写真。”当时的中外媒体通过各类方式和文体，一方面大力着墨甘肃灾情，刊载各类救灾消息，在全社会倡导人道主义援助，一方面针砭时弊，嘲讽批评政府救灾不力。这些报道扩大了海原大地震的影响，为募集钱款、督促政府救灾起到了至关重要的作用。
客观来看，虽然社会力量在海原大地震中承担着不可或缺的功能，扮演了赈灾主力的角，但是，从当时的整个社会结构来看，社会的组织化程度并不高，社会治理的功能也并不完善。然而，在国家权力无法全面统合社会，更无力面对重大灾害挑战的背景下，原本并不强大的社会主体，在政府缺位的地方进行补位，
对甘肃当地的公共赈灾需求提供了急需的公共
海原县郑旗乡盖牌村 图片来源：海原县人民政府网站
服务。这些表明，在“弱国家-弱社会”共存的局面下，国家力量的极度缺失，为社会力量提供了空间，助推其在灾害事务管理和灾害公共服务中发挥有效作用。
海原之鉴：构建灾害治理中的双强结构
英国历史学家汤因比指出，人类文明的发展来自于“挑战-应战”的动力机制。自然灾害作为人类自起源之时就面临的外部挑战，持续激发着人们加深对它的认识、警觉、防范和应变。在某种意义上，人类的生存发展史首先是一部与自然灾害的抗争史，而人类如何与自然灾害抗争，在很大程度上决定着人类自身的命运。长辈生日祝福语
在现代社会，人们越来越认识到灾害并不注定发生，也不注定造成超极值损害。能否避免或减少灾害的发生，与一个国家或社会的风险管理意识和能力有关；能否控制或降低灾害的破坏性后果，与一个国家或社会的应急管理体系与能力建设有关。
中国是世界上遭受自然灾害最为严重的国家之一，除了现代火山活动之外，几乎所有的自然灾害在我国都出现过。就地震灾害而言，各省（自治区、直辖市）均发生过5级以上的破坏性地震。由于位于
欧亚、太平洋和印度洋三大板块交汇地带，地震活动频发，大陆地震占全球陆地破坏性地震的三分之一，是世界上大陆地震最多的国家。2008年的汶川地震、2010年的玉树地震、2012年的芦山地震、2014年鲁甸地震、2017年的九寨沟地震，都还并未远去，不断提醒我们从抵御各种自然灾害的实践中总结经验，完善灾害治理体系，提高全民防灾抗灾意识，全面提升国家综合防灾减灾救灾能力。
2016年7月，习近平总书记在河北唐山调研考察时强调，防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。当前和今后一个时期，要着力从加强组织领导、健全体制、完善法律法规、推进重大防灾减灾工程建设、加强灾害监测预警和风险防范能力建设、提高城市建筑和基础设施抗灾能力、提高农村住房设防水平和抗灾能力、加大灾害管理培训力度、建立防灾减灾救灾宣传教育长效机制、引导社会力量有序参与等方面进行努力。
新中国成立以来特别是改革开放以来，我们不断探索，确立了以防为主、防抗救相结合的工作方针，国家综合防灾减灾救灾能力得到全面提升。相应地，汶川地震后，社会力量也如雨后春笋般蓬勃发展，参与灾害救援的公益组织，无论在数量上还是在投入救灾款物的规模上，都在不断发展。公益组织通过持续提升自身的专业能力，在应对自然灾害过程中发挥了重要作用。其救灾模式也从“属地救灾”逐渐转向“联合救灾”，从单纯的“紧急救援”转向防灾-减灾-备灾-救灾以及灾后重建的“全领域灾害风险管理”，从救援“赠予式”向受益人“参与式”“合作式”等多重模式发展。这些表明，在灾害管理和灾害服
务领域，中国的国家力量和社会力量面对共同的挑战，彼此增益，得到了协同发展。
国家与社会是灾害治理的两个重要力量，在国家一端，要坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变；在社会一端，要提升全民防灾抗灾意识，发挥社会力量组织灵活、服务多样的优势。在灾害治理领域，要通过创新政府与社会的合作模式，推动双方实现双强，合力提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。
（作者系中共中央党校〔国家行政学院〕应急管理 教研部案例室副教授）
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