一、我国突发环保事件应急实践目前存在的主要问题
（一）目前我国突发环保事件的发生状况
随着工业化程度的不断提高和改造自然能力的不断增强，近几年来，我国不断发生重大突发环保事件，给人民众的生命、健康和财产造成了严重的损害。以2002年为例，在环境污染方面，全国发生11起特大和重大污染事件，共造成12人死亡，近3000人中毒。在生态破坏方面，全国发生森林重大火灾24起，森林特大火灾7起，重大和特大草原火灾各3起；森林病虫害面积847万公顷，比上年增加16.1万公顷。在生态安全方面，全国的食人鱼事件、三峡的紫茎泽兰恶草事件、北方的沙尘暴等事件给生态环境带来了一定的危害，并引起全国的关注。另外，酸雨危害和转基因物种的运输、种植和使用失控也存在引发突发环保事件的危险。
（二）我国突发环保事件应急实践目前存在的主要问题
有突发事件必有应急措施。
在防治突发环保事件的斗争中，既积累了一些宝贵的实践经验，也或多或少地出现了以下
几个方面的问题：一是应急措施的采取与否往往不是依照法律的规定，而是依靠地方甚至国家领导人的认识水平和判断能力，缺乏法定的科学评估机制和预警机制；二是在信息报告、通报和公布的过程中，隐瞒伤亡、损害甚至整个突发事件的现象时有发生；三是应急措施的采取缺乏相应的应急预案，往往过分依靠临场发挥，人力、物力、运力、技术力量和资金难以全部按要求及时到位，各方面的行动难以协调地开展和协调；四是许多干部和众因为有生命、健康、财产和抚育、赡养方面的后顾之忧而缺乏必要的应急行动积极性；五是不能有效地消除社会谣言，安置或疏散居民，平抑物价，维护社会的稳定；六是一些受灾众难以从国家和社会得到充分有效的生活、生产救助和医疗救治，存在因灾致贫和因灾更贫的现象；七是应急行政权力的自由裁量权太大，虽然可以弥补现行法律规定的空白，填补现行法律之间的不衔接性，但由于缺乏相应的程序规则和权力对抗规定，容易造成应急权力失控和资源浪费；八是一些领导干部责任心不强，滥用权力或消极履行职责，给国家和人民众造成了重大的损失而得不到法律的制裁。此外，随着环境保护问题的日益复杂，综合应急、流域应急、区域甚至全局性应急等罕见的应急现象也会出现，除了出现以上问题之外，在实践中还可能出现动员、戒严、应急财政保障等实际问题。
以上问题的出现或可能出现，主要的原因在于我国的突发环保事件应急法律体系不健全，
法律制度不完善。为了更好地总结经验，解决上述问题，有必要全面、深入地研究突发环保事件的应急立法，出其中的一些不足和缺陷，并结合我国的国情探讨相应的立法对策。
二、我国突发环保事件应急立法的现状及存在的主要问题
（一）我国突发环保事件应急立法的现状
突发环保事件应急立法主要调整国家机关与公民、单位之间的外部应急行政法律关系和国家机关之间的内部应急行政法律关系，其规定主要表现在宪法和宪法性法律、环境保护法律、环境行政法规、环境部门规章、自治条例、单行条例、环境保护地方性法规和行政规章之中。由于部门规章的应急内容仅涉及颁布部门的权力和义务，不能给其他部门施加环境保护的应急职责，因而全面性不强；自治条例、单行条例、地方性法规和行政规章的应急处理规定仅在局部地域有效，不具全局的适用意义。故本文仅从普遍性和全局的角度研究宪法与宪法性法律、法律和行政法规的应急问题。
1.宪法和宪法性法律的规定
在生态环境和自然资源的国家保护方面，宪法第突发公共卫生事件分为几级9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物……。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”在特殊环境的保护方面，宪法第22条第2款规定：“国家保护名胜古迹，珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”可见，我国宪法对国家环境保护任务的规定采取了最具普遍适用意义的措辞，并没有明确地使用“紧急状态”、“突发事件”、“应急处理”等具有特殊适用意义的词语。不过，在法律没有特别规定的情况下，具有普遍适用意义的“保障”、“保护”、“改善”、“防治”等措辞应适用于突发环保事件的应急处理。
规定了国家基本的应急环境保护任务，还必须规定相关的应急职责机构。从国外的立法来看，紧急状态下的环境保护职责一般由议会、政府和军队分工履行。在我国，紧急状态下的环境保护职责由全国人大及其常设委员会、国务院和地方各级人民政府、军队分工履行。
关于最高权力机关及其常设委员会的职责问题，我国宪法第68条第19项规定全国人大常委会有权决定全国总动员或者局部动员，该条第20项规定全国人大常委会有权决定全国或
者个别省、自治区、直辖市的戒严。可见，在突发环保事件影响面广、危害相当严重时，全国人大常委会有权采取与其地位相适应的动员和戒严措施。关于国务院的职责问题，宪法第89条第6项规定其有权领导和管理经济工作和城乡建设，该条第7项规定其有权领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作，该条第16项规定其有权决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严。而环境保护的应急工作，无论从理论上还是实践的角度看，均渗透到了经济、城乡、文化和卫生等工作的方方面面，严重时还严重影响局部地域的正常状态，因此国务院享有突发环保事件的应急处理行政职权和省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严决定职权。同样地，从宪法的有关规定也可以看出，地方政府也享有一定的环境保护应急处理职权。关于军队的角问题，我国宪法第29条第1款规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。”由于参加突发环保事件的应急处理属于参加国家建设、努力为人民服务的范畴，因此军队参加突发环保事件的应急处理是有根本大法的依据的。
2.环境保护法律的规定
在宪法规定的指导下，我国的综合性环境保护法律、环境污染防治单行法律、生态破坏防治与自然资源保护单行法律对突发环保事件的应急处理分别作出了综合性和专门的法律规定。
（1）综合性环境保护法律的规定
1989年的《环境保护法》是我国的综合性环境保护法律，该法除了规定具有普遍适用意义的一般原则、基本制度和法律责任等内容之外，还针对突发环保事件的应急处理作出了专门的规定。该法第31条规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加强防范。”由于《环境保护法》并不是全国人大通过的，根据《立法法》的规定，它不是真正意义上的环境基本法，因而该法第31条的应急处理规定不能指导其他单行环境法律有关突发环保事件应急处理规定的创设工作。不过，该法可以衔接各单行环境法律有关突发环保事件应急的规定，弥补其规定的不足，并适用于各单行环境法律没有规制的突发环保事件，如突发环境噪声污染、次声波危害、振动危害、有毒有害物质污染、转基因食品和生物危害、生态安全危害等事件。
（2）环境污染防治单行法律的规定
在突发固体废物污染事件的应急处理方面，1995年的《固体废物污染环境防治法》第55条规定了应急预案制度，即“产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当制定在发生意外事故时采取的应急措施和防范措施，并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门报告；环境保护行政主管部门应当进行检查。”第56条规定了原因者的应急义务，即“因发生事故或者其他突发性事件，造成危险废物严重污染环境的单位，必须立即采取措施消除或者减轻对环境的污染危害，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。”第57条规定了政府及其环境保护行政主管部门的应急职责，即“在发生危险废物严重污染环境、威胁居民生命财产安全时，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门必须立即向本级人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害。”在突发水污染事件的应急处理方面，1996年修正的《水污染防治法》第28条规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义务。在突发大气污染事件的应急处理方面，2000年修正的《大气污染防治法》第28条既规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义务，又规定了环境保护行政主管部门的报告职责和当地人民政府的
强制应急职责。在突发海洋污染事件的应急处理方面，1999年修正的《海洋环境保护法》第17条既规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务、接受调查处理的义务，还规定了环境保护行政主管部门的报告职责和当地人民政府的行政应急职责；第18条规定了国家重大海上污染事故应急计划的制定与备案、单位污染事故应急计划的制订与备案、应急计划的效力等。在突发核事故应急处理方面，2003年制定的《放射性污染防治法》第25条规定了核设施营运单位健全安全保卫制度的义务，接受公安部门监督指导的义务，制定核事故场内应急计划、做好应急准备的义务，采取有效应急措施的义务，报告的义务；第26条规定了相关主管部门和本级人民政府的应急职责，规定了中国人民解放军和中国人民武装警察部队的应急支援义务；第33条规定了生产、销售、使用、贮存放射源单位建立健全安全保卫制度、制定必要的事故应急措施、采取应急措施、向主管部门报告的义务，规定了有关主管部门的报告职责和应急职责，规定了本级人民政府的公告职责和调查、处理职责。
（3）生态破坏防治与自然资源保护单行法律的规定
目前，我国生态破坏防治与自然资源保护单行法律主要有《森林法》、《草原法》、《农业法》、《防沙治沙法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《水法》、《渔业法》、
《野生动物保护法》、《农业法》、《矿产资源法》、《煤炭法》等，而专门创设突发环保事件应急处理规定的只有1998年修正的《森林法》和2002年修正的《草原法》。这两部法律均创设了火灾和虫灾应急处理的规定，其中《森林法》第20条第2款规定：“武装森林警察部队执行国家赋予的预防和扑救森林火灾的任务。”第21条规定：“地方各级人民政府应当切实做好森林火灾的预防和扑救工作：（一）规定森林防火期，在森林防火期内，禁止在林区野外用火；因特殊情况需要用火的，必须经过县级人民政府或者县级人民政府授权的机关批准；（二）在林区设置防火设施；（三）发生森林火灾，必须立即组织当地军民和有关部门扑救；（四）因扑救森林火灾负伤、致残、牺牲的，国家职工由所在单位给予医疗、抚恤；非国家职工由起火单位按照国务院有关主管部门的规定给予医疗、抚恤，起火单位对起火没有责任或者确实无力负担的，由当地人民政府给予医疗、抚恤。”第22条规定：“各级林业主管部门负责组织森林病虫害防治工作。林业主管部门负责规定林木种苗的检疫对象，划定疫区和保护区，对林木种苗进行检疫。”
和《森林法》的规定相比，《草原法》的规定较为笼统，该法第53条原则性地规定了草原防火工作的方针、防火责任制、防火期、防火扑火预案、火灾的预防和扑救工作等内容，第54条原则性地规定了草原鼠害、病虫害和毒害草防治的组织管理、监测预警、调查以及
防治工作等。
3.环境行政法规的规定
在宪法、环境保护法律规定的框架内，一些单行环境行政法规和减灾防震、卫生等其他部门法的行政法规规定了突发环保事件的应急处理问题。前者如1989年的《森林病虫害防治条例》、1993年的《核电厂核事故应急管理条例》、1995年的《淮河流域水污染防治暂行条例》、2000年的《中华人民共和国森林法实施条例》、2000年的《中华人民共和国水污染防治法实施细则》和根据《海洋环境保护法》制定的《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等条例，它们具有一个共同的特征，即在《环境保护法》和各单行环境法律的框架内规定了制度化的突发环保事件应急处理机制，如《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第19条在《水污染防治法》的框架内明确了企业事业单位停止或者减少排污的应急义务、事故初步报告的时间和具体内容、事故最终报告的内容，明确了环境保护部门的双重报告和监测、调查处理职责，规定了有关人民政府的应急组织和应急处理职责，明确了船舶和渔业水体污染事故责任人的报告义务和调查处理机关的调查处理与通报义务，规定了跨区域污染事故发生地的县级以上地方
人民政府的具体通报义务。后者主要包括1991年的《防汛条例》、1995年的《破坏性地震应急条例》和2003年的《突发公共卫生事件应急条例》，如《突发公共卫生事件应急条例》第39条第2款规定：“医疗卫生机构内应当采取卫生防护措施，防止交叉感染和污染。”
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