提升长三角城市协同治理能力
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提升长三角城市协同治理能力
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杜
栋
长三角城市是目前我国综合实力最强、一体化程度最高的城市，经济有活力、开放程度高、创新能力强。它肩负着创新引领和率先实现东部地区高质量发展，建立更加科学有效的区域协调发展新体制、新机制，建设世界级城市的重任。如何在社会主义现代化建设新征程上向更高质量一体化发展迈进？准推进长三角高质量一体化发展的发力点是关键。
城市协同治理是推进长三角高质量一体化发展的重要路径。国家“十四五”规划与2035年远景目标提出，要深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制。影响长三角高质量一体化的深层次原因，是区域治理问题。要按照中央推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，加快长三角区域治理体系和治理能力的提升，在区域城市协同治理上下功夫，结合长三角城市动态发展形势，坚持目标导向、问题导向相统一，科学运用“四轮”驱动，有力推动长三角高质量一体化发展。
从区域治理全视域看长三角城市协同治理的重要性
从区域治理全视域看，有一市三省的治理，也有城市治理，还包括所辖城市自身的治理。宏观上，江浙沪皖需要统筹考虑整个长三角的共性特征和各省市的具体实际，完成由单一治理向协同治理的蜕变，以高质量一体化保证国内大循环的稳定运行。中观上，2016年出台的《长江三角洲城市发展规划》提出了“一核五圈四带”，2019年《长江三角
洲区域一体化发展规划纲要》颁布，两份指导文件在落地时考验着治理者的政策规划对接能力。微观上，规划中的长三角地区从过去的26个城市扩展到现在的41个城市，鉴于各个城市的区位、资源禀赋及环境氛围不同，如何推进以人为核心的新型城镇化，是长三角城市治理的重要课题。
2021年2月8日，全国首个由国家发改委正式批复的都市圈规划——《南京都市圈发展规划》公布。该
规划强调要着力推动基础设施一体高效、创新体系协同共建、产业专业化分工协作、公共服务共建共享、生态环境共保共治、城乡融合发展。该规划的获批，将对都市圈建设和高质量发展产生重大影响，有利于支撑长三角城市建设，助力长三角区域率先形成新发展格局。都市圈和城市两个概念联系非常密切，城市是由一个或多个都市圈构成的广域城镇化形态。
总之，城市建设已经成为新型城镇化的重要形态，也是促进区域发展的重要抓手，是推动区域一体化的核心动力。
从“共同体关系”视角看长三角城市协同治理随着长三角一体化的深入，我们越发认识到这一事实，即长三角城市已然成为了在空间布局、资源配置、产业分工、交通物流、人文交流、公共服务等方面具有功能互补的共同体，更需要统一的行动和良好的机制。
协同治理倡导治理主体的多元性、平等性、协同性和有序性，强调通过系统内各要素或子系统之间的相互协作产生集体效应。其中，参与主体的多
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元性、治理过程的协同性和治理结果的超越性是协同治理概念中不可或缺的核心要素。简而言之，协同治理的研究主要是围绕三个问题展开：为什么要协同治理？协同治理的主体有哪些？怎样进行协同治理？此外，区域城市协同治理的内容主要包括：经济协同治理（涉及市场、产业等）、社会协同治理（涉及基本公共服务体系等）、生态协同治理（涉及生态共建、环境共治等）、互联互通
的基础设施网络（涉及交通、信息等）。目前，长三角城市已经在生态协同治理等领域取得一些积极的进展，未来应该在各个领域到突破口和结合点，抓住协同的机会，赢得协同的优势。特别是要聚焦科技创新协同治理，共建科技创新服务体系，共享科技创新设施资源，共同打造全球领先的科技创新高地，这样才能成为高端人才、全球投资、优势产业的集聚地。另外，要聚焦公共服务协同治理，鼓励优质资源共建共享，深化区域城市医疗、教育、养老合作，让区域内的居民有真正的幸福感和获得感。
树立“共同体”意识，用好“共同体关系”。只有城市中的城市团结合作、各扬所长、相互赋能，产生整体的协同效应，才能把一体化发展的“硬核”打造得更加强大、更有竞争力，使长三角真正成为休戚与共的区域共同体、发展共同体和命运共同体。
策略选择：“四轮”驱动城市协同治理城市协同治理体制机制创新不是简单等同于一体化体制机制改
革，而是一项复杂的系统工程。如今，长三角地区城市已进入到新的高质量发展阶段，需要探索更加积极和有效的发展方略，以及可付诸实施的举措等。
一是明确城市协同发展目标，准合作的领域或项目。协同发展的目标是什么？一体化。那么，具体在哪些方面一体化？如在公共服务、
交通、就业、医疗、教育等领域如何协同发展？诸多实践表明，只有通过实施共同的发展项目，才能促使一体化的发展。这实际上给出了“场景驱动”。
二是创新城市管理体制，发挥协同优势。需要在治理结构上下功夫，并以制度建构的方式予以支撑，形成新的治理格局。要积极开展城际合作，强化政策协同，制定监管标准。成立城市合作办公室或城市发展战略联盟就是很好的组织管理模式。这实际上强调了“体制驱动”。
三是建立利益协调共享机制，促进互利共赢。协同发展的关键问题，是各行为主体的利益目标不够一致。解决此问题的关键是建立利益协调共享机制。其中要特别注意和处理好市场与政府之间的关系，根据实际情况，形成政府部门引领和公私合作伙伴关系。这实际上形成了“机制驱动”。
四是构建信息共享平台，消除信息不对称。大数据与智能化时代，要以信息流、知识流引导其他资源要素有序流动。不仅要构建产业合作信息化平台、金融合作信息化平台等，而且要搭建城市电子政务信息共享平台和城市信用信息共享平台。这实际上表现出“平台驱动”。策
（作者系河海大学系统工程与管理创新研究中心主任、中国系统工程学会决策科学专业委员会主
任委员）
责任编辑：何乐
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