解读《关于扩⼤国有⼟地有偿使⽤范围的意见》PP知乎，PPP业界最⼤的（PPPwiki），精准覆盖PPP业内100,000+读者，⼀⽹打尽PPP圈⼉⾥圈⼉外
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作者简介：靳林明律师在政府和社会资本合作（PPP）领域具有丰富的经验，涉及的⾏业领域⼴泛，其主办的多个基础设施项⽬获得律师业界⼤奖，其也被评为PPP项⽬⾦牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公⽤事业特许经营法》⽴法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中⼼法律专家、财政部第三批PPP⽰范项⽬评审专家，多省PPP⼊库专家，多个学术机构PPP专家。靳律师多次参加PPP项⽬评审，正在或曾经担任中⼭⼤学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。
⽇前，国⼟部、国家发改委、财政部、住建部、农业部、⼈民银⾏、林业局、银监会⼋部委联合颁布了《关于扩⼤国有⼟地有偿适⽤范围的意见》（国⼟资规[2016]20号）（以下简称“20号⽂”）。20号⽂的实施，将对促进国有⼟地资源全⾯节约集约利⽤、更好⽀撑和保障经济社会持续健康发展发挥重⼤积极作⽤。
我国实⾏⼟地⽤途管制制度，根据《⼟地管理法》，⼟地⽤途划分为农⽤地、建设⽤地和未利⽤地块。
专科考公务员按照⼟地所有权性质，⼟地划分为国有⼟地和集体⼟地，其中，除依法属于集体所有的⼟地以外，均为国有⼟地，国有⼟地根据其规划⽤途划分为国有农⽤地、国有建设⽤地以及国有未利⽤⽤地（见图1）。
⽬前，我国国有⼟地使⽤权的取得⽅式分为公开出让、协议出让、租赁、作价出资、授权经营等有偿取得⽅式及以划拨为代表的⽆偿取得⽅式，其中有偿取得⼟地⽅式为主要的⼟地供应⽅式，⼟地划拨仅适⽤于特定⽤途的⼟地供应。20号⽂主要就部分情形下适⽤国有⼟地有偿供地⽅式进⾏规定。
1.扩⼤国有建设⽤地有偿使⽤范围
按照国⼟资源部2001年10⽉22⽇发布并⽣效的《划拨⽤地⽬录》（国⼟资源部令9号），可通过划拨供地的⽤地包括党政机关和⼈民团体⽤地、军事⽤地、城市基础设施⽤地等⼗九个⼤类。根据20号⽂
的要求，未来将逐步缩⼩划拨⽤地范围，加快修订《划拨⽤地⽬录》，通过缩⼩划拨⽤地范围，扩⼤国有建设⽤地有偿使⽤范围，这也是适应投融资体制改⾰和国有企事业单位改⾰的需要。
1.1公共服务项⽬供地⽅式多元化
“多元化”体现在：“对可以使⽤划拨⼟地的能源、环境保护、保障性安居⼯程、养⽼、教育、⽂化、体育及供⽔、燃⽓供应、供热设施等项⽬，除可按划拨⽅式供应⼟地外，⿎励以出让、租赁⽅式供应⼟地，⽀持市、县政府以国有建设⽤地使⽤权作价出资或者⼊股的⽅式提供⼟地，与社会资本共同投资建设”，20号⽂重申了公共服务项⽬的供地⽅式，但就各种供地⽅式如何分别适⽤，尤其是作价出资或⼊股的供地⽅式是否受到项⽬类型的限制，并未作进⼀步明确规定。
各种供地⽅式如何分别适⽤，尤其是作价出资或⼊股的供地⽅式是否受到项⽬类型的限制，并未作进⼀步明确规定。
就⼟地协议出让，20号⽂规定：“……公共服务项⽬⽤地出让、租赁应遵循公平合理原则，不得设置不合理的供应条件，只有⼀个⽤地意向者的，可以协议⽅式供应……”，⽽根据《协议出让国有⼟地使⽤权规定》（国⼟资源部令21号）第三条规定：“出让国有⼟地使⽤权，除依照法律、法规和规章的规定应当采⽤招标、拍卖或者挂牌⽅式外，⽅可采取协议⽅式”，只有法律规定应当公开出让⽅式供地以外的国⽤⼟地才可采取协议⽅式，可见，20号⽂的规定进⼀步放宽公共服务项⽬协议出让供地的条件。
就作价出资或⼊股的⼟地使⽤年限，20号⽂规定：“……国有建设⽤地使⽤权作价出资或者⼊股的使⽤年限，应与政府和社会资本合作期限相⼀致，但不得超过对应⽤途⼟地使⽤权出让法定最⾼年限”，建议进⼀步规定，在政府和社会资本合作期限因PPP合同约定等各种原因延长的情况下，应如何延长⼟地使⽤年限。
1.2完善国有企事业单位改制⽤地资产处置政策
国企改⾰过程中划拨⽤地处置主要在《国有企业改⾰中划拨⼟地使⽤权管理暂⾏规定》予以规定，整体⽽⾔，系以变⽆偿使⽤为有偿使⽤为原则，20号⽂参照上述原则，再次重申“对于事业单位改制为企业的，改制⼟地资产划转的权限和程序按照分类推进事业单位改⾰国有资产处置的相关规定办理；⼟地资产处置的权限和程序参照国有企业改制⼟地资产处置相关规定办理”。此外，20号⽂规定：“政府机构、事业单位和国有独资企业之间划转国有建设⽤地使⽤权，划转后符合《划拨⽤地⽬录》保留划拨⽅式使⽤的，可直接办理⼟地转移登记⼿续；需有偿使⽤的，划⼊⽅应持相关⼟地资产划转批准⽂件等，先办理有偿⽤地⼿续，再⼀并办理⼟地转移登记和变更登记⼿续”。
上述规定适应国有企事业单位改⾰的实际需要，梳理国有企事业的国有⼟地产权流转要求，扩⼤国有⼟地有偿使⽤范围，⼒求推动国有⼟地资源依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最⼤化和效率最优化，此番关乎国民⼟地利益的政策变动，能否成功转型供给侧改⾰事业的新动能，令⼈期待。
2.国有农⽤地使⽤改⾰
形容中秋月亮的诗句2.1国有农⽤地实⾏严格的⽤途管理
严格国有⼟地开发利⽤、⼟地供应管理尤其是严格农⽤地⽤途管制是保护⽣态环境的需要。20号⽂明确指出：“不得擅⾃改变⼟地⽤途，耕地、林地、草地等农业⽤途之间相互转换的，应依法依规进⾏，具体管理办法由国务院相关部门共同制定。改变国有农⽤地权属及农业⽤途之间相互转换的，应当办理不动产登记⼿续。按照严格保护为主的原则，依法规范国有林地使⽤管理”。
清明节踏青的作文在实践中，⼀般较注重限制农⽤地和建设⽤地的转换，⽽对农⽤地具体⽤途的管制则较为宽松，上述规定明确耕地、林地、草地等农业⽤途互相转换也必须严格管制，同时还强调农⽤地的登记管理，对农⽤地权属及⽤途变更的，要及时办理变更登记⼿续。
2.2明确国有农场、牧场改⾰国有农⽤地资产处置政策
20号⽂规定：“国有农场、牧场改制，应由改制单位提出改制⽅案，按资产⾪属关系向主管部门提出申请，主管部门提出明确意见并征求同级国⼟资源、发展改⾰、财政等相关部门意见后，报同级政府批准。对属于省级以上政府批准实⾏国有资产授权经营的国有独资企业或公司的国有农场、国有牧场等，其涉及国有农⽤地需以作价出资或者⼊股、授权经营及划拨⽅式处置的，由同级国⼟资源主管部
门根据政府批准⽂件进⾏⼟地资产处置。改制单位涉及⼟地已实⾏有偿使⽤或需转为出让或租赁⼟地使⽤权的，直接到⼟地所在地市、县国⼟资源主管部门申请办理变更登记或有偿⽤地⼿续。”该条规定明确国有农场、牧场改制过程中的国有农⽤地资产处置的程序，对规范国有农⽤地流转、防⽌国有农⽤地资产流失有指导意义。
2.3保护国有农⽤地资产，完善国有农⽤地登记定价体系
20号⽂指出：“开展基于⼟地调查的农⽤地等别调查评价与监测⼯作，定期更新草地、耕地等农⽤地⼟地等别数据库。完善农⽤地定级和估价规程，部署开展农⽤地定级试点，稳步推进农⽤地基准地价制定和发布⼯作，及时反映农⽤地价格变化。加强农⽤地价格评估与管理，保护国有农⽤地资产”。笔者理解，完善⼟地数据信息，推进农⽤地基准地价制定，或许是为推动⼤量农⽤地进⼊市场交易、农⽤地融资及推进农⽤地产业化经营作准备⼯作。
农业是我⽴国之本，国有农⽤地使⽤改⾰必须慎之⼜慎。因此，扩⼤国有⼟地有偿适⽤范围的同时，必须区别对待耕、林、牧⽤途⼟地管理改⾰⼯作，政策先⾏、严格管控⼟地流转，防⽌国有农⽤地资产流失。
3.完善国有⼯业⽤地供地⽅式
端午节送礼
陪你去看流星雨落在这地球上在《产业⽤地政策实施⼯作指引》基础上，20号⽂进⼀步规定：“地⽅政府可依据国家产业政策，对⼯业⽤地采取先租后让的⽅式供应⼟地，或者可以部分⽤地保持租赁、部分⽤地转为出让的租让结合供应⽅式。各地可根据实际情况，实⾏⼯业⽤地弹性年期出让政策”。由于国有⼟地租赁可以分年缴纳租⾦，⽽⽆需像⼟地出让⼀样⼀次性缴纳⼤笔⼟地出让⾦，故有利于降低企业的⼟地成本⽀出，适应某些产业周期较短的现实，适应当前经济下⾏的现实情况。同时⼯业⽤地租赁供地⽅式也较为适合初创企业，响应了国家倡导的“⼤众创业、万众创新”。
20号⽂对国有建设⽤地和农⽤地有偿供应作进⼀步规范，既适应当前投融资体制改⾰的现实需要，也是国有⼟地更加规范供应、提供⼟地使⽤效率、加强⼟地为经济发展服务的重要风向标，笔者⼤胆猜测，当局对⼟地供应管理的重新梳理或许正在发⽣，我们拭⽬以待。
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