中国农业大学学报2021,26(6)：245-252 Journal of China Agricultural University
http：//zgnydxxb. ijournals. cn D O I：10. 11841/j. issn. 1007-4333. 2021. 06. 24
我国秸秆焚烧管理和综合利用的法律法规研究及建议
王瑞波1姜茜2*孙炜琳2刘丽萍2
(1.农业农村部农村社会事业发展中心，北京100125;
2.中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京100081)
摘要为促进我国秸秆焚烧管理和综合利用法律法规体系完善，从根本上保障秸秆焚烧管理的顺利开展和综合利用水平的不断提高，从国家法律、行政法规和部门规章、地方性法规3个层次，系统梳理了对秸秆焚烧管理和综合利用相关内容作出明文规定的法律法规，分析和归纳了当前法律法规体系存在的问题和不足。研究发现，当前 我国秸秆焚烧管理和综合利用方面的法律法规体系已经初步建立，但仍存在高位阶专门法缺失、地方性法规地域特不足、可操作性不强、非禁烧区监管措施缺失、奖惩措施力度不足和监测执法能力不足6个方面的主要问题。
针对上述存在的问题，借鉴发达国家的经验，从4个方面提出完善建议，包括健全法律法规体系、提高可操作性、强 化监测和执法以及完善配套体系。
关键词秸秆；焚烧管理；综合利用；法律法规
中图分类号S~01 文章编号1007-4333(2021)06-0245-08 文献标志码A
Research and proposals on laws and regulations of crop straw burning control and comprehensive utilization in China
WANG R uibo', JIANG Qian2" , SUN Weilin2, LIU Liping2
(1.C e n te r o f R ura l S o c ia l A ffa irs D e v e lo p m e n t, M in is try o f A g r ic u ltu r e a n d R ural A ffa ir s, B e ijin g100125, C h in a；
2. In s titu te o f A g r ic u ltu r a l E c o n o m ic s a n d D e v e lo p m e n t, C h in e s e A c a d e m y o f A g ric u ltu ra l S c ie n c e s, B e ijin g100081, C h in a)
Abstract T h e aim of this study w a s to promote a sound system of laws a nd regulations on crop straw burning control and comprehensive utilization in China, and to provide fundamental security for smooth progressing of burning control and constant i mprovement of comprehensive utilization. Current laws a nd regulations that contained explicit statements on crop straw burning control a nd comprehensive utilization w e r e sum m a r i z e d at three levels, which w e r e national laws, admin
istrative a nd sectoral regulations, local regulations. Problems a nd deficiencies w e r e analyzed a nd summarized.
三夫一起上Th e results s h o w e d that the system of laws and regulations on crop straw burning control and comprehensive utilization has initially established. H o w e v e r,there s o m e problems s t i l l existed i n the system. T h ese problems could b e classified into 6 categories, e. g. the a b s e n c e of higher-level special laws, the shortage of characteristic in local regulations, the poor feasibility, the deficiency of regulatory m e a sures for non-prohibition areas, the inadequacy of strength of incentives and penalties,and incompetence of monitoring an d law enforcement capacity categories. In view of problems mentioned
a b o v e and learning from experiences of developed countries, proposals including completing the system of laws and
regulations，enhancing operability, strengthening surveillance and law enforcement, and improving supporting legal systems w e r e put forward in the end of this study.
K e y w o r d s crop s t raw；burning control；comprehensive utilization；laws a nd regulations
收稿日期：2020-11-03
基金项目：中国农业科学院创新工程（A S T I P-I A E I>2020-05)；中央级公益性科研院所基本科研业务费专项（Y2020Z K03)第一作者：王瑞波，副研究员，主要从事农业生态环境、农村社会事业研究，E-ma i l:XCSy f w C@163.C〇m
通讯作者：姜茜，助理研究员，主要从事农业资源环境经济与政策研究，E-m ail:j i an gqian〇2@CaaS. cn
246中国农业大学学报2021年第26卷
我国秸杆产生量巨大，根据第二次全国污染源普查结果，2017年我国秸杆年产生量达8. 05亿 t[1]，而受农民生活水平提高、农村能源利用结构升级、农村劳动力转移等因素的影响，秸杆不再是农民日常生活中燃料、饲料、堆肥原料和建筑材料等的重要来源，秸秆大量剩余。为追求快速方便地处理秸秆，很多农户选择露天直接焚烧。不能否认，直接焚 烧是一种经济便捷的处理方式[2]，产生的高温还可杀灭秸秆中残留的病菌和虫卵。但是不加控制地大量焚烧是对生物质资源的严重浪费，也会对生态环境产生不利影响，最直接的危害是产生P M2. 5、一
氧化碳、氮氧化物等空气污染物u]，不仅降低能见度，威胁交通安全，还危害公众健康。此外，露天焚烧秸秆容易引发连片火灾，对人民生命财产安全造成威胁。
国家相继出台了大量的政策法规，旨在推进秸秆资源化利用，减少露天焚烧[1]，但实施效果并不理想[5]。如秸杆综合利用水平不高，仍以直接还田、青 贮或黄贮词料等初级利用方式为主，秸秆露天焚烧现象屡禁不止，在东北地区甚至有加重的趋势[68]。法律制度的不完善是导致这种情况的-个重要原因。目前针对秸杆焚烧管理和综合利用法律法规的研究较少。毕于运等[9]对我国秸杆禁烧管理和综合利用相关的国家法规做了梳理，提出了修订意见，但 其研究中未包括对地方法规的分析。覃诚等™则只针对在全域范围禁止秸杆露天焚烧的省份，整理了 各省发布的省级法规、规章和行政规范性文件。分 析发现，已有研究缺少对我国秸秆焚烧管理和综合利用不同层级法律法规的整体分析，且更多的是对法律法规条文的罗列，缺少对存在问题的分析。
近年来，我国大力推进依法治国，秸杆焚烧管理和综合利用相关的法律法规有了新的修订和增加。本研究从国家法律、行政法规和部门规章、地方法规3个层次，对我国当前秸杆焚烧管理和综合利用的法律法规进行系统梳理，分析存在的不足，提出针对性的完善建议，以期推进相关法律法规体系健全，为 秸秆综合利用水平的提高和焚烧管理工作的开展提供根本保障。
1我国秸秆焚烧管理和综合利用的法律法规现状
1.1国家法律
在国家层面，对秸杆焚烧管理和综合利用做出明文规定的法律共有6部，从保护环境、防治污染、发
展循环经济等多个角度对秸秆焚烧管理和综合利用做出了规定和要求。相关法律及条款见表1。
在各部法律中，《大气污染防治法》对秸杆焚烧管理和综合利用的规范最为全面。该法强调了各级人民政府的主体责任，规定了秸杆综合利用的主要方向、实施主体，明确了行政处罚权限，是目前最具有实施性和可操作性的法律，也是我国开展秸秆禁烧管理和综合利用执法管理最主要的依据。考虑到 部分地区开展秸杆综合利用确实存在困难，法律没有完全禁止秸杆露天焚烧，而是规定由省级人民政府自行划定禁止露天焚烧秸秆的区域（以下简称“禁 烧区”）。
《环境保护法》、《农业法》、《循环经济促进法》、《土壤污染防治法》均有条款要求开展秸秆综合利用。《固体废物污染环境防治法》对禁止秸杆焚烧的区域进行了规定。
1.2行政法规和部门规章
在行政法规和部门规章层面，有《民用机场管理条例》和《秸秆禁烧和综合利用管理办法》2部法规对秸杆禁烧相关事项做了规定，具体见表2。
《民用机场管理条例》基于航空安全的考虑，要 求在民用机场净空保护区域禁止焚烧秸秆。
《秸秆禁烧和综合利用管理办法》是迄今为止我国唯一发布过的一部秸杆禁烧和综合利用的专门法规，在执法管理工作中曾发挥过重要作用，因为与最 新修订的《大气污染防治法》存在明显冲突已被
废止。
1.3地方性法规
“大气污染防治条例”是对秸杆焚烧管理和综合利用做出规制的最主要的地方性法规。目前我国31个省（市、自治区，统计数据未含港、澳、台地区，下同。），除四川省外，均制定有名为“大气污染防治条例”的法规，四川省仅出台了《〈中华人民共和国大气污染防治法〉实施办法》。各省（市、自治区）对禁 烧区做了规定，河北、山西、江苏、山东、河南、湖北、内蒙古、北京、天津、浙江、福建、上海、海南等13个 省（市、自治区）将全部行政区范围划定为禁烧区；吉 林、辽宁、黑龙江、安徽、江西、湖南、四川、云南、山西、甘肃、青海、广西、宁夏、新疆、重庆、贵州等16个 省（市、自治区）份则规定根据实际情况将行政区部分范围划定禁烧区域；广东和西藏两省（自治区）没
第6期王瑞波等：我国秸秆焚烧管理和综合利用的法律法规研究及建议247
有做出禁止秸秆焚烧的规定，但广东省在今年出台（粤环函[2020]309号）中做出了全面禁止露天秸秆的《关于进一步做好全面禁止秸秆露天焚烧的通知》焚烧的要求，只是尚未上升的法律法规的层级。
表1我国秸秆焚烧管理和综合利用相关法律的主要条款
Table 1 Main law provisions on crop straw burning control and comprehensive utilization
法律名称
立法时间最新修订时间
Legislation Latest revision
date date
位阶
Level
相关条款及内容
Relevant provision and content
大气污染防治1987年法 9月5日
2018年法律第七十六条：各级人民政府及其农业行政等有关部门应当鼓励和10月26日支持采用先进适用技术，对秸秆、落叶等进行肥料化、词料化、能
源化、工业原料化、食用菌基料化等综合利用，加大对秸杆还田、
收集一体化农业机械的财政补贴力度。县级人民政府应当组织
建立秸秆收集、贮存、运输和综合利用服务体系，采用财政补贴等
措施支持农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、企业等开
展秸杆收集、贮存、运输和综合利用服务。
第七十七条：省、自治区、直辖市人民政府应当划定区域，禁止露
天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。
第一百一十九条：违反本法规定，在人口集中地区对树木、花草喷
洒剧毒、高毒农药，或者露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物
专业技术人员年度考核质的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，
并可以处五百元以上二千元以下的。
环境保护法1989 年
12月26日
2014 年
4月24日
法律第四十九条：各级人民政府及其农业等有关部门和机构应当指导
农业生产经营者科学种植和养殖，科学合理施用农药、化肥等农
业投入品，科学处置农用薄膜、农作物秸秆等农业废弃物，防止农
业面源污染。
农业法1993 年
7月2日
2012 年
12月28日
法律第六十五条第二款：农产品采收后的秸秆及其他剩余物质应当综
合利用，妥善处理，防止造成环境污染和生态破坏。
固体废物污染环境防治法
1995 年
10月30日
2020 年
4月29日
法律第六十五条第一款和第三款：产生秸秆、废弃农用薄膜、农药包装
废弃物等农业固体废物的单位和其他生产经营者，应当采取回收世界何时铸剑为犁
利用和其他防止污染环境的措施。
禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政
府划定的其他区域露天焚烧秸秆。
循环经济促进法
2008 年
8月29日
2018 年
10月26日
法律第三十四条：国家鼓励和支持农业生产者和相关企业采用先进或
者适用技术，对农作物秸秆、畜禽粪便、农产品加工业副产品、废
农用薄膜等进行综合利用，开发利用沼气等生物质能源。
土壤污染防治法
2018 年
8月31日
法律第二十九条：国家鼓励和支持农业生产者采取下列措施：……
(五）综合利用秸秆、移出高富集污染物秸秆……
除“大气污染防治条例”外，目前有7个省（市、自治区）和1个地级市相继出台了专门性地方法规，对秸杆焚烧管理和综合利用的原则、责任主体、综合利用方式、农业经营主体的义务、法律责任等方面进行了更全面、细致的规定，具体名称和颁布时间见表3，这些专门性地方法规以下简称“决定”。
248中国农业大学学报2021年第26卷
表2我国秸秆焚烧管理和综合利用相关部门规章及行政法规
Table 2 Administrative and sectoral regulations on crop straw burning control and comprehensive utilization
法规名称Regulation
name
颁布时间最新修订时间
Promulgation Latest revision
date date
位阶
Level
相关条款及内容
Relevant provision and content
民用机场管理条2009年
例4月13日
2019 年
3月2曰
第四十九条：禁止在民用机场净空保护区域内从事下列
活动：……（六）焚烧产生大量烟雾的农作物秸秆、垃圾
等物质，或者燃放烟花、焰火；....
第七十九条：违反本条例的规定，有下列情形之一的，由
民用机场所在地县级以上地方人民政府责令改正；情节
严重的，处2万元以上10万元以下的：……（六）焚
烧产生大量烟雾的农作物秸秆、垃圾等物质，或者燃放烟
花、焰火；……
秸秆禁烧和综合1999年2016年10月利用管理办法4月12日30日已废止部门
规章
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表 3 秸秆焚烧管理和综合利用的专门性地方法规
Table 3 Special local regulations on crop straw burning control and comprehensive utilization
地域文件名称颁布时间最新修订时间Region Document name Promulgation date Latest revision date
江苏省关于促进农作物秸秆综合利用的决定2009年5月20曰2018年11月23日湖北省关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定2015年2月1日
伤感的qq昵称河北省关于促进农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定2015年5月29曰2018年7月27日嘉兴市嘉兴市秸秆露天禁烧和综合利用条例（浙江省第十二届人民
代表大会常务委员会第二十八次会议通过）
2016年3月31曰
天津市关于农作物秸秆综合利用和露天禁烧的决定2017年1月20曰
吉林省关于农作物秸杆露天禁烧和综合利用的决定2017年9月29曰
江西省关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定2017年11月30曰
山西省关于促进农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定2018年9月30曰
除上述两类地方性法规外，山东省于2008年出 台了《山东省农村可再生能源条例》，当中对秸杆综合利用的相关内容进行了规定。
对地方性法规进行分析可以发现，有的省份在秸秆焚烧管理和综合利用法规的制定上做出了积极探索，表现在4个方面。一是提出了联合执法的理念，如浙江省和上海市提出在禁止秸杆露天焚烧领域开展区域大气污染联合执法。二是秸杆综合利用方式考虑了地域特和差异.如天津市强调以粉碎还田为主，河北省则以离田加工利用为主要方向。三是对秸杆综合利用方式做了更细致的说明，如河北省单就原料化利用就细化为农业育苗钵、绿化草毯、土壤改良有机炭肥、人造板材、包装材料、工业用 纤维、人造革填充剂和编制工艺品等多种形式。四是详细界定了各部门职责，如江西省对环保、发改、农业、能源、工信等13个相关部门的职责范围作了约定。各地做出的探索为国家层面法律建设也提供了有益的借鉴。
2我国秸秆焚烧管理和综合利用法律法规体系存在的问题
目前，针对秸秆焚烧管理和综合利用，由国家法
第6期王瑞波等：我国秸杆焚烧管理和综合利用的法律法规研究及建议249
律、部门规章和地方性法规构成的法律法规体系已
见雏形，但仍存在一定问题。
2.1缺少秸轩焚烧管理和综合利用的高位阶专门法
我国没有将秸杆焚烧管理和综合利用作为单独
的对象在立法上进行整体考量，自《秸杆禁烧和综合
利用管理办法》废止后，未再制定专门法规，涉及秸秆焚烧管理和综合利用的条文分布在多部法律中，导致秸秆焚烧管理和综合利用主要依托环境污染治
理和航空管理而开展，使得执法管理工作缺乏系统
性和连贯性。
生物制药就业前景高位阶专门法的缺失也造成了地方性法规一定
程度上的混乱，主要表现在2个方面。
一是秸杆的定义不一致。上位法中未对农作物秸杆进行界定，仅有吉林省、江西省、嘉兴市以及广西省在地方性法规中对秸杆的定义进行了规制，但 4者各不相同：吉林省和江西省定义秸杆为各类农
作物在收获籽实后的剩余部分，吉林省特别指出玉米穗轴、稻壳、花生壳视同秸秆，江西省则将田边或水边荒草纳人秸秆范畴，广西省明确农作物成熟脱籽后剩余的茎、叶、穗部分为秸秆，而嘉兴市规定仅农作物的茎叶视为秸秆。对秸秆的界定是开展秸秆焚烧管理和综合利用各项工作的基础，秸杆的定义不统一使得上级部门难以用同一标准对下级部门的工作情况进行考核，对违法行为的界定也会产生混乱。
二是实施行政处罚的单位不一致。在各省的大气污染防治条例中，黑龙江、上海、江苏、安徽等4个 省份规定为生态环境主管部门；河南和海南两省规定为农业主管部门；北京和天津市则为城市管理综合执法部门，但天津市在其出台的决定中又规定其为环境保护主管部门，存在冲突；其他省份未做出统一规定，由县级以上人民政府各自确定。在跨区域联合执法时，若不同地区的执法单位不一致，需要进 行多部门间的协调，导致联合执法渠道不通畅。
2.2地方性法规未体现地域特点
我国各省均有秸秆资源分布，但不同地区秸杆的种类、数量、分布密度、产生季节差别较大[1°]，具 有明显的地域性特征，加之自然条件和社会经济发展水平的差异，不同省份，甚至同一省份不同市、
县 在秸秆焚烧管理和综合利用过程中面临的实际问题都不尽相同[11]，如南方地区地形复杂，耕地较为破碎，秸秆收集难度大，而东北地区则由于温度低易导致还田的秸秆腐熟不足，造成后茬作物的根系悬空、烧根并加重病虫害的发生[1213]。因此，仅靠国家层面统一的法律无法应对不同地区的具体情况。已出 台的地方法规，虽个别细节上有所差别，但整体内容
大同小异，未能很好地把握和体现各地在秸秆焚烧
管理和综合利用中的差异性，尚不足以应对不同地
区面临的复杂情况。
2.3法律法规可操作性不强
从国家到地方层面，都存在部分法律法规条文
过于笼统、可操作性不强的问题，主要表现在4个 方面。
第一，我国现行的法律法规基本只是做出了各
地依据实际情况划定禁烧区的原则性要求，但没有给出划定方法或者指导，这容易导致很多地方不考
虑实际，对秸秆焚烧“一禁了之”。
第二，秸秆综合利用内涵极为丰富，包括肥料化、饲料化、能源化、原料化、基料化5种利用方式，每种利用方式又包含多种具体的技术模式。单以肥料化利用为例，就有直接还田、堆肥还田、过腹还田
等类型，直接还田又包括翻压还田、覆盖还田、高留 茬还田等技术模式[14]。在现行法律法规中，对秸杆资源化利用方式只是点名式的罗列，具体技术的适用地区、适用秸秆种类、技术规范、环境标准、验收标准等内容没有提及，这可能导致部分秸秆综合利用项目未达到应有的技术标准，如多地发生过因秸杆还田操作不规范造成来年病虫害加重的现象，这些不达标的项目可能领取了财政补贴，造成财政资金的浪费。
第三，在各省出台的决定中明确规定了多部门共同参与秸秆焚烧管理和综合利用工作，但除江西省外，其余省份并未对各部门职责做出明确约定，在 实践中易造成部门职责交叉与重叠，产生权利冲突或者权利真空，使执行效果大打折扣[15]。
第四，对法律责任的界定不够清晰。在国家法律和地方性法规中，对违法露天焚烧秸杆的处罚一般都是规定为“处五百元以上二千元以下的”，“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，却未对金额的确定标准和构成犯罪的判定标准作出说明。
2.4未规制非禁烧区的秸轩焚烧行为
在我国现行法律法规中，只规定在禁烧区内全天禁烧，但在非禁烧区，秸秆该如何焚烧？是否所有的秸秆、任何时间段都可以焚烧？没有相应的条款对上述问题做出规定。可以借鉴的是，2017年黑龙江印发的《关于加强秸杆焚烧联动管制工作的意见》、吉林印发的《吉林省2018年秋冬季秸杆禁烧工
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